Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Глава 3. Сущностные характеристики государства Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шажхалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства Глава 3. Сущностные характеристики государства World Bank. The Stale m a Changing World. World Development Report. Washington, D.C., 1997. Глава 3. Сущностные характеристики государства Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шажкалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

Взаимосвязь и взаимозависимость политической и

экономической власти как важных несущих

конструкций государства

О единстве основополагающих социальных, экономических, политических, государственных и иных институтов и механиз­мов общественно-политической системы более подробно речь пойдет в гл. 5. Для правильного понимания сущности современ­ного государства целесообразно вкратце проанализировать осо­бенности взаимосвязи и взаимозависимости политической и экономической власти в государстве. Как в гл. 1, так и в начале этой главы отмечалось, что формирование и функционирование институтов государства, общества и экономики были тесно взаи­мосвязаны, дополняли и усиливали друг друга. Это особенно

106

Глава 3. Сущностные характеристики государства

верно применительно к современному национальному правово­му государству, прежде всего к институтам политической и эко­номической власти.

В современных условиях плюрализм общественной жизни, разнообразие структур общественных отношений предполагают множество источников власти. Причем в каждой сфере власть проявляется по-разному: нельзя сказать, что она одинакова в сфере экономики, здравоохранения, системе образования, науке и т.д. Вполне естественно, что политическая и экономическая власть также проявляется в строго определенных формах. К ним относятся господство, руководство, управление, организация, контроль и т.д. Как отмечал Дж.Ю. Стиглиц, «от рождения до смерти наши жизни бесчисленными способами подвергаются влиянию деятельности государства». Так, американцы рождают­ся в клиниках, субсидируемых государством либо принадлежа­щих государству. При рождении их обслуживают доктора, полу­чившие образование в медицинских школах, которые, пусть частично, поддерживаются государством. Большинство амери­канцев — почти 90% — посещают государственные школы. Около 15% из них живут в домах, которые непосредственно субсидиру­ются федеральным правительством либо закладные по которым им страхуются. Около 10% получают питание либо субсидии на питание от государства, и более 40% затрат американцев на ме­дицинское обслуживание оплачивается государством¹. «Факти­чески каждый из нас, — продолжает Стиглиц, — в определенный момент получает деньги от государства, то ли еще несовершенно­летним — скажем, по государственной программе студенческого займа, — то ли взрослым, будучи безработным, неработоспособ­ным, обнищавшим либо уйдя на пенсию благодаря социальному обеспечению и медицинскому обслуживанию по программе Ме-дикэйр»². Государство предоставляет работу почти каждому шестому занятому и оказывает серьезное влияние на условия найма остальных. В случае получения производственной трав­мы работнику выплачивается пособие по несчастному случаю. Государство через налоговое стимулирование поддерживает пенсионные программы и страхует их от банкротства предпри-

¹ Стиглиц Дж Ю Экономика'государственпого сектора. М, 1997. С 11.

² Там же С. 12.

Феликс Шамхалов, Теория государственного управления

нимателя. Как потребители американцы зависят от государства, которое контролирует цены на множество товаров. Иначе гово­ря, каждый американец пользуется услугами государственных служб.

Со своей стороны каждый американец платит государству деньги в виде налогов на продажи, взимаемых местными органа­ми власти или штатами, федеральных акцизов на такие товары или услуги, как бензин, спиртные напитки, парфюмерия, автомо­бильные шины, телефон, воздушные перевозки, в виде налогов на собственность, подоходных налогов, налогов в фонд социаль­ного обеспечения (на заработную плату).

Другими словами, государство и отдельно взятый гражданин теснейшим образом взаимосвязаны и зависят друг от друга. При­чем главной сферой такой зависимости является экономическая. И это неудивительно, если учесть, что из всех властных структур наибольшим влиянием в обществе обладает экономическая власть.

Взаимодействие экономической системы и государственной власти представляет собой систему общественных отношений между структурами политической и хозяйственной власти по поводу использования ими в специфических интересах всей со­вокупности экономических ресурсов общества. Сущность взаи­модействия экономики, с одной стороны, органов государствен­ной и муниципальной власти и управления — с другой, заключается в согласовании, своеобразной интеграции действий политической и хозяйственной власти на основе консенсуса эко­номических интересов сторон в целях наиболее эффективной ре­ализации специфических функций каждой из них, достижения их стратегических целей и решения задач тактического характе­ра, в результате чего обеспечивается стабильность экономичес­кого и социального развития страны в целом. Содержание процес­са взаимодействия находит выражение в выработке механизма функционирования и развития, отборе наиболее приемлемых форм и методов этого взаимодействия, конкретных технологий их реализации.

Диапазон взаимодействия властных и предпринимательских структур достаточно широк и многообразен, но вместе с тем да­леко не идентичен всей системе отношений социально ориенти-

108

Глава 3. Сущностные характеристики государства

рованной рыночной экономики. Оно осуществляется в своеоб­разных рамках, которые можно определить как «поле взаимодей­ствия» экономических и властных структур, понимаемое как экономическое, институциональное, организационно-правовое и социальное пространство, в рамках которого осуществляется взаимодействие предпринимательства с органами государствен­ной и муниципальной власти и управления.

Величина, плотность и полярность поля взаимодействия этих структур зависят от многих факторов. Специфика методов, форм и технологий взаимодействия, его пространственные характе­ристики логически обусловливают количественную и качествен­ную определенность субъектов этого взаимодействия. Со сторо­ны властных структур в качестве таковых с наделением их соответствующими полномочиями могут выступать практически все органы власти и управления как федерального, так и местно­го уровня. Так, в России в нормотворческой деятельности со сто­роны властных структур участвуют органы законодательной власти соответствующего уровня (Федерации, ее субъектов, местного самоуправления).

В выработке и реализации экономической и социальной по­литики, тех или иных их составляющих, размещении государст­венных заказов в предпринимательском секторе экономики, передаче объектов государственной и муниципальной собствен­ности во владение и пользование негосударственным структурам в данном качестве выступают располагающие соответствующи­ми полномочиями органы исполнительной власти федерального, регионального и местного значения. Во втором случае нередко эту функцию могут выполнять отдельные государственные и му­ниципальные чиновники, располагающие соответствующими полномочиями, что может создавать и создает реальные возмож­ности для субъективных решений во взаимодействии с предпри­нимательскими структурами.

Цель взаимодействия со стороны государства — расширить круг общественных функций субъектов экономических отноше­ний. В одном случае это достигается косвенным путем — посред­ством построения государственными структурами эффективного мотивационного механизма, стимулирующего предприниматель­скую деятельность в нужном направлении, в другом — посредст-

109

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

вом законодательно регламентируемых средств в целях реализа­ции государством социальных функций по преимуществу в точ­ках «осечек» рыночного саморегулирования.

Таким образом, вес методы взаимодействия субъектов эконо­мической деятельности с государством так или иначе предпола­гают наличие достаточного потенциала хозяйственной власти у субъектов взаимодействия со стороны хозяйственных структур. В силу именно этих причин главными субъектами взаимодейст­вия с властными структурами в условиях рыночной экономики выступают крупные хозяйственные структуры и всевозможные ассоциации.

Механизм взаимодействия экономических и властных струк­тур выступает как совокупность принципов и методов, экономи­ческих и правовых форм и технологий, организационных струк­тур, в рамках и посредством которых строятся отношения между государе гвениой властью и экономикой. Механизм взаимодей­ствия представляет собой прежде всего конкретные формы отно­шений, складывающихся между законодательной и исполнитель­ной властью на всех уровнях ее осуществления (федеральном, региональном, муниципальном) и предпринимательством как основной движущей силой рыночного хозяйства в процессе функционирования и развития национальной экономики. Важ­ное значение с данной точки зрения имеют правовые нормы, рег­ламентирующие организационно-правовые, организационно-хо­зяйственные, имущественные, фискальные, трудовые и другие отношения.

В индустриально развитых странах все мероприятия, направ­ленные на развитие тех или иных отраслей экономики, осущест­вляются, как правило, не на основе односторонних, обязатель­ных к исполнению правительственных директив. Решения в области экономической политики принимаются на основе широ­кого обмена мнениями с представителями промышленных кру­гов, профсоюзов, потребительских организаций, учеными и т.д. Политика реализуется посредством системы сотрудничества с промышленниками в соответствующих отраслях путем их сти­мулирования к проведению тех или иных мероприятий. При формировании той или иной промышленной политики создают­ся специальные советы, состоящие из широкого круга заинтере-

110

Глава 3. Сущностные характеристики государства

сованных лиц, а также промышленные организации отраслей (так называемые отраслевые организации).

Более того, практика взаимодействия распространяется на фундаментальную научно-исследовательскую деятельность и ее реализацию в конкретной экономической политике. Так, струк­тура планово-экономического управления правительства Япо­нии включает научно-исследовательское подразделение — Наци­ональный институт исследования прогресса. Его основные функции — изучение принципиально новых проблем мирового развития и развития Японии, связанных с ролью этой страны в мировом сообществе и существенными изменениями во всех сто­ронах жизни японцев. Институт ориентирован на прогнозирова­ние будущего и на формирование на этой базе стратегических основ экономической политики.

Институт является общественно-частной организацией, со­зданной представителями правительства, деловых кругов, профсоюзов и академических учреждений. Финансирование осуществляется из трех источников: 15 млрд йен выделяет пра­вительство страны, 5 млрд — местные правительства, 10 млрд — частный сектор.

В формировании внешнеэкономического курса США наряду с государственными министерствами и ведомствами активное участие принимает множество полугосударственных, частных и общественных организаций, представляющих интересы различ­ных групп предпринимателей всех отраслей и регионов страны. Правительство США при принятии важных решений в этой сфере считает немаловажным заручиться поддержкой наиболее влиятельных организаций деловых кругов, таких, как Торговая палата, Национальная ассоциация промышленников. Эти круп­нейшие общенациональные предпринимательские организации с десятками, а в Торговой палате — сотнями тысяч членов являют­ся выразителями согласованных интересов всех слоев предпри­нимателей. В связи с этим интерес представляет тот факт, что в США насчитывается более 3,5 тыс. национальных торговых ас­социаций, общая же их численность, включая местные группы, региональные организации и клубы, перевалила за 40 тыс. Пере­чень предлагаемых ими услуг обширен — начиная с оказания маркетинговой помощи и проведения рыночных исследований и

111

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

заканчивая лоббистской деятельностью и регулярным информи­рованием своих членов о всех изменениях в правительственной по­литике и законодательстве в интересующих областях.

К числу наиболее авторитетных полугосударственных орга­низаций, фактически встроенных в институциональную структу­ру механизма внешнеэкономического регулирования, относятся созданные в разное время при правительстве страны консульта­тивные органы — Комитет по политике в области торговли услу­гами, Специальная комиссия при президенте по проблемам международного частного предпринимательства, Комиссия по вопросам промышленной конкурентоспособности, Националь­ная комиссия по сельскому хозяйству, торговле и экспортной политике, Экспортный совет при президенте. В их состав входят крупные бизнесмены, бывшие государственные деятели, пред­ставители законодательной и исполнительной власти. Эти коми­теты и комиссии обладают совещательным правом голоса, одна­ко к их мнению, отражающему позиции влиятельных кругов правящего класса, внимательно прислушиваются при проработ­ке различных аспектов внешнеэкономического курса США.

Подобным же образом в ФРГ члены Федерального союза гер­манской промышленности являются постоянными членами раз­личного рода консультативных органов в правительственных уч­реждениях: в министерствах экономики, финансов, обороны и др. Федеральный союз германской промышленности, как голов­ная организация союзов и объединений предпринимателей в сфере частного сектора экономики, включает 38 отраслевых со­юзов промышленности. Основной задачей деятельности союза, как отмечается в его уставе, является охрана совместных интере­сов (кроме социально-политических) объединенных в союз предпринимателей и оказание им содействия.

В рамках этого союза функционируют 19 комитетов и 11 ра­бочих групп по главным направлениям его деятельности, в кото­рые входят представители не только фирм и объединений — членов союза, но и научно-исследовательских, кредитно-финан­совых и других организаций и торгово-промышленных палат ФРГ. В этих подразделениях подготавливаются и вырабатыва­ются проекты основных решений, рекомендаций и мнений союза, через них же поддерживается и тесная связь с прави-

112

Глава 3. Сущностные характеристики государства

тельственными организациями¹. В свою очередь Германское объ­единение торгово-промышленных палат оказывает активное воз­действие на формирование правительственной и внешнеэко­номической политики.

В целом Федеральный союз германской промышленности, охраняя интересы германских предпринимателей, прежде всего крупных монополий, оказывает сильное влияние на выработку внутренней и внешней экономической политики правительства страны. Он является организацией, отстаивающей глобальные интересы германской промышленности, содействующей осу­ществлению этих интересов и координирующей деятельность промышленников.

В России подобная система взаимодействия находится лишь в стадии формирования. Такого рода консультативно-эксперт­ные структуры формируются зачастую по старинке, на межве­домственной основе, без привлечения доминирующих субъектов рыночного хозяйства — предпринимательства и наемного труда (союзов предпринимателей, потребителей, профсоюзов), что во многом, как отмечалось выше, обусловлено недостаточными эко­номическим весом и легитимностью существующих предприни­мательских союзов.

Субъекты экономических отношений постоянно сталкивают­ся с незаконченностью процесса формирования институциональ­но-правового фундамента рынка, значительными остаточными элементами традиционных методов управления экономикой, сла­бостью частного финансового сектора экономики, что выражает­ся в недостаточно высокой капитализации и низких кредитных возможностях частной финансовой системы.

Со своей стороны предпринимательские структуры создают средства и механизмы воздействия на государственные органы для отстаивания своих интересов. Одним из самых важных таких механизмов является институт лоббизма. Поскольку этот вопрос я более подробно рассматривал в другой своей работе , то здесь считаю целесообразным вкратце остановиться лишь на не­которых аспектах, имеющих отношение к государственному уп­равлению. Институт лоббизма как средство влияния различных

¹ См.: ФРГ. Серия «Наши деловие партнеры». М., 1994. С 141.

² Шамхал о в Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М., 1999.

8 - 2187 113

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Глава 3. Сущностные характеристики государства

принятие государством таких решений, которые соответствуют интересам лоббирующей группы. Лоббирование стало профес­сией, требующей времени, умения преодолевать трудности, зна­ний, жизненного и профессионального опыта. Поэтому неудиви­тельно, что лоббисты — это, как правило, профессионалы: эксперты, консультанты часто из числа бывших политиков, де­путатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общест­венностью, социологов, политологов и т.д. В то же время это люди с довольно широкими связями в кругах бизнеса и коридо­рах власти, обладающие довольно высокой степенью общитель­ности и контактности, способностями собирать и систематизи­ровать информацию в соответствующей области бизнеса и политики. Можно сказать, что узаконенный лоббизм является важной формой развития цивилизованного предпринимательст­ва, методом его взаимодействия с властными структурами.

Важным показателем эффективности деятельности полити­ческих, социальных и экономических институтов является уро­вень доверия граждан к ним. Согласно данным Мирового банка, по данному показателю страны СНГ, в том числе и Российская Федерация, занимают последнее место после стран Центральной Африки¹. Поэтому естественно, что одной из важнейших задач, стоящих перед российским государством, является восстановле­ние доверия граждан к институциональной системе.

К решающим факторам успеха социальных и политических реформ относится наличие сильных и эффективно действующих государственно-политических институтов. Очевидно, что либе­рализация экономики при слабости или деградации государст­венных органов не способна привести к ожидаемым результа­там. Здесь определяющее значение имеют не просто радикализм или степень либерализации, не постепенность или быстрота тем­пов реформирования, а сила или слабость государственных ин­ститутов.

Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны государственных органов и чиновников, соответственно для коррупции и мздоимства. Один из предста-

¹ World Bank. The Stale m a Changing World. World Development Report. Washington, D.C., 1997.

8* * 115

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

вителей концепции социального рыночного хозяйства, Ф. Бём, не без оснований называл государство, поддающееся давлению отдельных заинтересованных групп в ущерб интересам других групп, «слабым». По его мнению, когда государство стоит над законом, неизбежно наступает «дикая феодализация», в услови­ях которой «правительству становится практически невозмож­но править нейтрально». Результатом оказывается «слабое, во все вмешивающееся государство ... которое станет игрушкой в руках противоборствующих организованных групп интересов, ручное государство с необычайно хорошими социальными наме­рениями»¹.

В докладе за 1997 г. Всемирный банк убедительно показал, что эффективное государство является важным условием соци­ально-экономического развития². В нем на основе анализа дан­ных по 94 странам за три десятилетия указывалось, в частности, что экономические результаты определялись не столько прово­димой экономической политикой, сколько качеством институци­ональной системы. Обоснованность этого тезиса станет очевид­ной, если учесть, что именно состояние институциональной инфраструктуры в значительной степени определяет состояние среды, в которой функционируют рынки.

По почти единодушному мнению специалистов, «экономи­ческому чуду» в новых индустриальных странах способствовала прежде всего активная экономическая политика государства. Те­перь же многие специалисты подвергают острой критике руково­дителей этих стран, полагая, что нынешний острый экономичес­кий кризис в этих странах объясняется прежде всего активным вмешательством государства в экономическую жизнь и чрезмер­но тесными отношениями правительств ряда стран (например, Южной Кореи) с крупными корпорациями.

Однако, как справедливо указывал профессор экономики, вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц, суть текущих проблем в новых индустриальных странах «в боль­шинстве своем заключается не в том, что государство делало слишком много во всех областях, а в том, что оно недорабатыва-

¹ Б ё м Ф Свобода конкуренции и свобода картелей // Концепция хозяйственного
порядка: Учение ордолиберализма М., 1997. С. 219

² World Bank World Development Report 1997. The Stale т a Changing World. N Y., 1997

116

Глава 3. Сущностные характеристики государства

ло в некоторых из них». Так, например, в Таиланде проблема состояла не в том, что государство стимулировало инвестиции в недвижимость, а в том, что правительственные органы не сумели вовремя направить их в другие секторы экономики. В Республи­ке Корея ошибка заключалась не в том, что правительство на­правляло кредиты не тем заемщикам, а «в недостаточной актив­ности государства, в недооценке им важности финансового регулирования и корпоративного управления»¹.

Учет этого фактора особенно важен в странах, осуществляю­щих переход к рыночной экономике, поскольку там слабы как рыночные структуры, так и властная система. Здесь упор должен быть сделан на усиление роли государства в рыночных преобра­зованиях. В то же время усилия должны быть направлены на укрепление существующих государственных институтов, созда­ние новых, выработку правил и норм, которые стимулировали бы чиновников к действиям в интересах общества и ограничива­ли произвол и коррупцию. Этому могут способствовать как пол­номасштабное введение либерально-демократических институ­тов, обеспечивающих независимость судов, система сдержек и противовесов, основанная на разделении ветвей власти, и эффек­тивный контроль общественности над действиями государства, так и установление достаточно высоких окладов должностным лицам, а также повышение их морального и профессионального уровня.

Стабильность и эффективность властной вертикали чрезвы­чайно важны в любой ситуации, но в периоды глубоких социаль­но-политических и экономических преобразований они приоб­ретают особую значимость. Что касается России, то здесь социально-экономические преобразования происходят в услови­ях фронтального противостояния различных противоборствую­щих сил и заинтересованных групп при одновременном резком ослаблении государственной власти. Сама власть и сфера приня­тия политических решений оказались ареной ожесточенной по­литической и административной борьбы узкоэгоистических ин­тересов, подрывающей как дееспособность власти, так и ее легитимность в глазах широких слоев населения. К тому же власть часто прибегает к принятию заведомо невыполнимых или

¹ Стиглиц Дж, Многообразнее инструменты, шире цели-движение к поствашинг­тонскому консенсусу//Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 6.

117

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

быстро забываемых законодательных актов, что является допол­нительным свидетельством политической нестабильности.

Права собственности плохо определены и плохо охраняются. Правовая регуляция не выступает частью исторического насле­дия. Сколько-нибудь четко и ясно не сформулированы нормы и правила конкуренции и тем более нет эффективного механизма их регулирования. Критерий формирования конкурентной среды не стал одним из ведущих при приватизации.

Именно слабость институтов стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономи­ки, падение доли государственных доходов в ВВП, неспособ­ность государства выполнить свои обязательства по перераспре­делению материальных благ, накопление неплатежей по заработной плате, «долларизация», бартеризация, криминализация и т.д. Об обоснованности этого тезиса свидетельствует, напри­мер, опыт Китая и Вьетнама, которые сумели добиться впечатля­ющих результатов реформирования экономики при сохранении сильных рычагов власти.

Естественно, без сильной институциональной инфраструкту­ры и тем более при ее прогрессирующем ослаблении экономика не способна обеспечить, во всяком случае в близкой перспекти­ве, достижение высоких результатов. Но применительно к Со­ветскому Союзу и соответственно к постсоветским государствам, в том числе к России, ни в коем случае нельзя забывать тот факт, что речь шла не о сильных, а о жестких тоталитарных государст­венных институтах, которые никак не хотели реформироваться и служили главным препятствием на пути перехода на рельсы ли­берализации экономики и формирования политической демо­кратии. Здесь следует провести четкую линию разграничения между сильной и жесткой властью.

Зачастую чрезмерная жесткость и использование авторитар­ных или диктаторских методов являются признаками не столько силы, сколько слабости власти. Такие методы, давая краткосроч­ный положительный эффект, в долгосрочной перспективе обре­чены на неудачу. Об этом свидетельствует пример целого ряда новых индустриальных стран, которые по мере утверждения ин­ститутов и принципов рыночной экономики рано или поздно вы-

118

Глава 3. Сущностные характеристики государства

нуждены были встать на путь постепенной либерализации и де­мократизации политической системы.

При этом возникает множество споров и дискуссий относи­тельно роли государства в сфере экономики. Как государство влияет на экономику? Почему одни виды экономической дея­тельности свойственны государственному сектору, а другие — частному? Не берет ли на себя государство слишком многие функции по вмешательству в экономику? Могло ли оно действо­вать лучше? И т.д. Эти и иные вопросы были предметом полити­ческих, философских и экономических дискуссий на протяже­нии столетий. Эти дискуссии и споры не окончены и в наши дни. Но тем не менее фактом остается то, что экономика и государст­во не отрицают, а дополняют друг друга. Это факт приобретал и продолжает приобретать особую актуальность и значимость в периоды кризисов и экономических пертурбаций.

В этом плане можно сказать, что государство, располагая соб­ственной экономикой и контролируя частный сектор экономики, обладает мощной экономической властью, с помощью которой выполняет основополагающие социальные, образовательные, на­учные, технологические и иные функции. Экономическую власть можно определить как способность отдельного человека, руководства фирмы, крупной корпорации или заинтересованной группы оказывать экономическими средствами воздействие на отдельно взятого человека, группу людей или общество в целом, с тем чтобы приспособить их поведение к своим интересам. Здесь значение имеет власть, связанная не только с личной ква­лификацией, но и с различиями в доходах и имуществе. Эта пос­ледняя воплощается в возможности распоряжаться покупатель­ной способностью и имуществом людей.

Распоряжение экономическими ресурсами есть реальная хо­зяйственная власть, а ее носитель — предприниматель, будь то государство или частный субъект экономических отношений, — является субъектом этой власти. «Хозяйственная власть, — пишет Ю.М. Осипов, — это возможность хозяйствовать и созда­вать условия хозяйствования, целенаправленно влиять на хозяй­ственные субъекты и всю хозяйственную жизнь»¹. С данным оп­ределением можно согласиться с некоторыми оговорками,

Осипов Ю.М. Теория хозяйства. Т. 1. Общие основания. М, 1995. С. 366.

119

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

поскольку, во-первых, в нем не учитывается тот факт, что власть — это прежде всего общественное отношение между теми, кто ею обладает (властями предержащими), и теми, на кого она распро­страняется (подвластными), во-вторых, оно не содержит целепо-лагания, т.е. того, ради чего она осуществляется (используется). Как представляется, хозяйственная власть есть экономическое (общественное) отношение господства и подчинения между субъектами хозяйствования в ходе комбинирования экономичес­ких ресурсов в процессе производства, распределения, обмена и потребления благ и присвоения результатов хозяйственной дея­тельности.

Суть власти предпринимателя состоит в том, что он самостоя­тельно принимает решения о производственном профиле пред­приятия, об адресности и условиях сбыта производимой продук­ции и услуг, т.е. что, в каких объемах производить, где, кому и по каким ценам реализовывать эту продукцию. Предприниматель формирует внутрифирменные структуры организации и управ­ления производственным и хозяйственным процессами, осу­ществляет стратегическое и текущее планирование деятельности фирмы и контроль за его реализацией, нацеленные на повыше­ние ее конкурентоспособности, расширение своей ниши на уже освоенном рынке и освоение новых рынков, в конечном счете на устойчивое развитие фирмы. Именно предприниматель выраба­тывает концепцию и идеологию функционирования и развития фирмы, программу ее внутренней и внешней политики, осущест­вляет контроль за всей жизнедеятельностью фирмы, стратегию предложения и ценовую стратегию фирмы как средства распро­странения своего влияния, хозяйственной власти на потребите­лей производимых данной фирмой товаров и услуг.

Таким образом, предприниматель реально осуществляет, прежде всего в рамках своей фирмы, властные полномочия во всех их проявлениях. Как справедливо отмечал Р. Барр, пред­приниматель как руководитель производственной единицы «имеет принуждающую власть над теми, кто работает под его руководством, и его влияние по отношению к ним необратимо».

Помимо этого предприниматель может обладать дополни­тельной хозяйственной властью, которая исторически и логичес­ки возникает в рамках системы участия, т.е. владения одними акционерными компаниями ценными бумагами других акцио-

120

Глава 3. Сущностные характеристики государства

нерных компаний. Иногда это участие взаимное. На основе сис­темы участия формируется многоступенчатая зависимость боль­шого числа предприятий от крупных предпринимателей, кото­рые имеют возможность распоряжаться чужими капиталами, нередко многократно превосходящими их собственный капитал, и получать из подконтрольных фирм дополнительную моно­польную прибыль. В такой роли выступают, как правило, крупные предприниматели, банкиры, владеющие акциями промышленно-торговых корпораций и кредитно-финансовых учреждений и оказывающие решающее воздействие на внутреннюю и внеш­нюю политику; кредитно-финансовые учреждения (банки, стра­ховые компании, инвестиционные фонды и т.п.), скупающие и владеющие контрольными пакетами акций промышленных и торговых корпораций; торговые и промышленные корпорации, приобретающие крупные пакеты акций банков и страховых ком­паний в целях получения доступа к денежным капиталам и обес­печения льготного для себя режима пользования ими при осу­ществлении инвестиционной, структурной и конкурентной политики.

Такого рода система участия нередко дополняется личной унией предпринимателей, представляющих финансовый, про­мышленный и торговый капиталы, а также системой «пересека­ющихся директоров», предполагающей взаимное участие пред­ставителей двух и более корпораций в их директоратах. Вся эта сложная, многоступенчатая система участия позволяет опуты­вать сетью финансовой зависимости целые сферы экономики, не говоря уже об отраслях и регионах.

Развитие системы участия закономерно ведет к сращиванию промышленного, финансового и торгового капиталов и форми­рованию финансовых (финансово-промышленных, финансово-торговых) групп. Они представляют собой объединение банков­ских, промышленных и торговых корпораций на основе системы участия, личной унии, долговременных финансовых отношений и тому подобных связей. В рамках этих групп достигается опре­деленная координация деятельности входящих в них фирм, перераспределение аккумулированного в банках ссудного капи­тала, относительная устойчивость накопления капиталов.

121

Феликс Шажкалов. Теория государственного управления

В современной экономике финансовые группы находятся на вершине пирамиды предпринимательской хозяйственной влас­ти. И дело не только в том, что финансовый капитал, как капи­тал, связанный с денежными операциями, инвестициями, креди­том, ценными бумагами и пр., представляет собой по сути рыночную инфраструктуру, но и прежде всего в том, что в силу этой специфики он способен проникать в другие капиталы, реа­лизовываться в них и даже заниматься их реализацией. Послед­нее находит логическое, концентрированное выражение в гос­подстве финансовой олигархии — предпринимательской элиты, которую образуют заправилы крупного бизнеса. Они, вместе взя­тые, реально господствуют, руководят, управляют, организуют и контролируют рынки в масштабах региона, отрасли, страны и всего мира.

Вместо того чтобы вступать в жесточайшую конкуренцию, исход которой может оказаться фатальным в результате резкого падения цен из-за перепроизводства, крупные предприятия чаще всего предпочитают объединяться, заключать между собой со­глашения и вступать в союзы. В определенной ситуации крупная фирма может предпочесть стратегии уничтожения соперников стратегию согласия. Таким образом, крупное предприниматель­ство в лице всевозможных корпораций и монополистических об­разований осуществляет дополнительную к собственнической хозяйственную власть, господствуя, руководя, управляя, органи­зуя и контролируя хозяйственную ситуацию в стране, создавая ее посредством целенаправленного влияния на общество и пара­метры воспроизводства и тем самым обеспечивая себе устойчи­вую прибыль.

Наряду с отдельными предпринимателями разного масштаба, их всевозможными объединениями реальными носителями со­вокупной хозяйственной власти предпринимательства выступа­ют отраслевые, региональные, общенациональные предпринима­тельские союзы, которые создаются в целях как защиты интересов предпринимательства в целом, так и разработки и осу­ществления общей хозяйственной стратегии и тактики.

Со всей определенностью можно сказать, что крупные корпо­рации обладают властью, способны управлять людьми и в тех или иных формах оказывать большое влияние на политику пра-

122

Глава 3. Сущностные характеристики государства

вительства в собственных интересах. Разумеется, эти интересы могут совпадать с интересами общества или лее какой-то его части. Но независимо от этого корпорация действует в своих ин­тересах. Крупная фирма в значительно большей степени, чем мелкая или средняя, способна контролировать свои цены и из­держки, с помощью массированной рекламы убеждать потреби­теля купить именно предлагаемый ею, а не другой товар, контро­лировать и управлять желаниями и запросами потребителя. Рынок в значительной степени действует на основе цен, устанав­ливаемых корпорациями. Например, цены на электротовары ус­танавливают скорее не «Дженерал электрик» и не «Вестингауз», а ИБМ. Иначе говоря, корпорация по сути дела привела к моди­фикации рынка в его традиционном понимании, поскольку она в одиночку или в союзе с несколькими другими крупными корпо­рациями, пользуясь монополией в тех или иных отраслях эконо­мики, способна контролировать цены на потребительском рынке и тем самым в той или иной степени контролировать рынок своей продукции, дабы предупредить неблагоприятный для себя поворот событий. Чем крупнее и мощнее корпорация, тем боль­ше ее вес и влияние на общество и государство, а также на уста­новление цен. При таком положении вещей очевидно, что запро­сы потребителя во многих аспектах попадают под влияние производителя. Поэтому было бы не совсем корректно утверж­дать, что потребитель полностью независим в своем выборе, что именно его вкусы и желания диктуют рынку образ и направле­ние действий. Правы те исследователи, по мнению которых в условиях, когда производитель может управлять поведением по­требителя, нельзя говорить о том, что экономическая система всецело находится на службе у потребителя. На протяжении всего XX в. обнаруживалось, что несколько крупнейших корпо­раций, коллективно осуществляющих власть, могут навязывать рынку свои правила игры, в том числе и цены.

Поэтому банально звучит утверждение о том, что степень влияния той или иной корпорации либо фирмы на властные структуры прямо пропорциональна масштабам ее активов и эко­номической деятельности. Например, президент какой-либо военно-промышленной корпорации может иметь более или менее свободный доступ к кабинетам руководителей высших

123 х.

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

эшелонов государственной власти, скажем, к министру обороны, в то время как для какого-нибудь фермера министр сельского хозяйства находится на недосягаемой высоте. Даже если фермер или какой-нибудь бизнесмен мелкой и средней руки и попадет к министру соответствующей отрасли экономики, толку от этого будет слишком мало.

Власть корпораций основана во многом на их способности оказывать влияние на вкусы и предпочтения потребителей и на общественное мнение. Более того, они обладают возможностями формировать общественное мнение и направлять его в нужное русло. Естественно, они обладают возможностями и средствами для оказания существенного влияния на законодательную и ис­полнительную ветви власти. Они убеждают общественность в том, что именно политика государства, служащая интересам кор­пораций, является разумной политикой, обеспечивающей инте­ресы всего общества.

На первый взгляд эти рассуждения служат подтверждением верности марксистского тезиса, согласно которому экономичес­кий базис определяет надстройку, или форму государственно-политического правления. Но, как показал опыт Советского Союза и других стран с авторитарными и тоталитарными режи­мами, зачастую экономика оказывается пленницей или служанкой политики, именно политика диктует формы организации эконо­мики, характер и стратегические направления ее функциониро­вания и развития. В индустриально развитых странах государство отнюдь не является формой политической власти экономичес­кой олигархии. Различные формы политической демократии и республиканизма органически уживаются с господством в эко­номике крупных корпораций и агломератов.

Государство выступает в роли субъекта обеспечения общих условий хозяйственной деятельности, а также получателя дохо­дов и распорядителя ими. Оно персонифицируется в органах го­сударственной власти и управления.

Конечно, корпорации не любят афишировать объем и мас­штабы своей власти. Она тем или иным способом маскируется, поскольку зачастую одним из лучших и наиболее эффективных способов реализации власти является отрицание факта облада­ния ею. Как известно, даже самые жестокие монархи оправдыва-

124

Глава 3. Сущностные характеристики государства

ли свою власть доводами о том, что она является воплощением или отражением божественной воли. А в нынешних демократиях президенты, премьер-министры, депутаты парламента выдают себя всего лишь за слуг народа, который «нанял» их для выпол­нения нужных ему функций. Подобным же образом ведут себя и руководители крупных корпораций.

Политика и экономика не единственные источники власти в демократическом обществе. Своей властью гениальные ученые и первооткрыватели, такие, как А. Эйнштейн или С.П. Королев, обязаны своему интеллекту, а знаменитые спортсмены — своим фанатам и достижениям. Властью обладают и менеджеры круп­ных корпораций. Значение имеет природа их власти, ее степень и механизм осуществления.

Власть научного сообщества зиждется на результатах иссле­дований и разработок, их уровне и масштабах, возможности их использования в народном хозяйстве и военно-технической сфере. Система образования может продемонстрировать власт­ный ресурс, организовав подготовку для народного хозяйства высокопрофессиональных специалистов и т.д. Разумеется, каж­дая сфера использует свои средства и методы воздействия как на общественное мнение, так и на различные структуры государст­венной власти.

Экономическое могущество и всевластие государства, как и любая другая власть, взятая сама по себе, не являются злом. Важно то, для каких целей и каким образом эта власть использу­ется. Тем не менее нельзя не признать, что слишком большая экономическая власть, сконцентрированная в руках государства, при определенных условиях может быть использована в ущерб интересам как общества в целом, так и отдельных его членов. Здесь особенно опасно слияние в руках государства политичес­кой и экономической власти, что может привести к утверждению в стране ничем не ограниченной диктатуры.

Большую опасность для общества и отдельно взятого челове­ка представляет концентрация экономической власти в руках не­государственных субъектов. Она состоит прежде всего в том, что более сильные могут навязывать свою волю менее сильным или слабым. Бесконтрольная экономическая власть порождает еще большую экономическую власть, и она может приобрести поли-

125

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

тическое влияние, перерасти в политическую власть. При таком положении вещей власть в государстве может быть использована не только в интересах всего общества, но и для защиты группо­вых, классовых, клановых, расовых, личных и иных интересов. Очевидно, что в такой ситуации государство перестает быть вы­разителем воли и интересов всего общества.

Борьба за власть в государстве осуществляется в разных фор­мах и разными средствами: это мирные или вооруженные дейст­вия, шаги, меры, митинги, демонстрации, выступления в средст­вах массовой информации, направленные против существующей власти либо самого государства. Зачастую подобные действия приобретают формы революции, контрреволюции, вооруженно­го восстания, мятежа или иных противоправных действий. На протяжении истории того или иного народа, страны, государства власти предержащие научились находить средства сохранения существующей политической системы, нормы и правила полити­ческой борьбы за завоевание власти мирными методами, обеспе­чения государственной безопасности.

Такими средствами стали соответствующие законы, норма­тивно-правовые акты, конституции, действенность которых обеспечивается всей системой правоохранительных органов, в том числе вооруженными силами. В современном мире антиго­сударственным, антиконституционным акциям противопостав­ляются вся сила и полномочия высших органов государственной власти, конституционного и уголовного права, силовых струк­тур, идеолого-пропагандистского аппарата. Это положение нашло отражение и в Конституции Российской Федерации, где в п. 4 ст. 3 констатируется: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».

В истории были случаи попыток подрыва или насильственно­го изменения существующей политической системы, овладения властью антиконституционными, внепарламентскими методами, нарушения территориальной целостности государства, вмеша­тельства в его внутренние дела. В таком же духе можно оцени­вать деятельность тех или иных политических партий, разного рода общественно-политических движений и организаций, про-

126

Глава 3. Сущностные характеристики государства

пагандирующих идеи национальной и религиозной розни, наси­лия, создающих незаконные воинские формирования и т.д.