Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Основные теории государственного управления Основные вехи формирования и важнейшие составляющие теории государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Вебер М Политика как призвание и профессия/'/Вебер М Избр произв М, 1990 С 647-647 Государственное регулирование рыночной экономики. С. 225. См • Государственное регушровапие рыночной экономики. С 228-229. Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Как известно, под историей понимается комплекс идей, воззрений, установок, обеспечивающих объясне­ние и толкование сущности, характера, места и роли тех или иных социально-экономических, политичес­ких, природных и множества других феноменов, про­цессов, институтов и т.д. Это форма организации научного знания, дающая более или менее целостное представление об окружающей нас природе, обществе и государстве. Что касается теории государствен­ного управления, то она охватывает принципы дея­тельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процес­сами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Эта теория возникла на пересечении целого ряда социальных и гуманитарных наук — социо­логии, политологии, экономической науки — и поэтому является результатом междисциплинарного творче­ства представителей разных научных дисциплин.

Основные вехи формирования и важнейшие составляющие теории государственного управления

Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации госу­дарственного управления для достижения общих для всего общест­ва целей. Но в то же время вряд ли правомерно согласиться с теми авторами, которые дают слишком широкое толкование данной проблемы. Например, американский исследователь М. Даймок в

61

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

своей работе «Философия администрирования» пришел к выво­ду, что современная теория государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осущест­вление официальной политики и программ»¹. Очевидно, что для автора характерно определенное преувеличение, во-первых, «но­визны синтеза», во-вторых, охвата «всех областей знания», входя­щих в осуществление официальной политики и программ. Здесь вся политика государства сводится по сути к системе государствен­ного управления, что, на наш взгляд, не совсем корректно.

Теория государственного управления состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть таких соци­альных явлений, как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, организация управления, государственное админи­стрирование, политическое прогнозирование и др., которые не­обходимо исследовать в их совокупности и во взаимообуслов­ленности. В западной политической науке в качестве одного из основополагающих понятий теории государственного управле­ния рассматривается феномен, обозначаемый термином «public administration». Он используется в узком и широком смысле. В первом он означает профессиональную деятельность государст­венных чиновников. Ряд отечественных исследователей предла­гают перевести его на русский язык как государственное админи­стрирование. В широком же смысле слова понятие «public administration» включает всю систему административных инсти­тутов, соподчиненных друг другу снизу доверху, каждый узел которой выполняет строго очерченный круг функций. Здесь «public administration» на русский язык можно перевести как го­сударственно-административное управление.

Необходимо отметить, что в тех или иных формах и проявле­ниях отдельные элементы теории государственного управления присутствовали в работах почти всех сколько-нибудь крупных мыслителей Нового времени. Нельзя сбрасывать со счетов пред­ставителей меркантилизма, о котором говорилось в гл. 1, предшест­венников классического либерализма и самих представителей классического либерализма. Так, в «Двух трактатах о государст­венном правлении» Дж. Локк по существу признает за государст-

¹ Dimock M Philosophy of Administration. N. Y., 1978. P. 21.

62

Глава 2. Основные теории государственного управления

вом лишь тот объем полномочий, который санкционирован об­щественным договором между гражданами, сообщающимися между собой по собственному разумному выбору. Подобные воз­зрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, наи­более пристально интересовавшихся рассматриваемым вопро­сом, таких, как Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Фергюсон и, конечно, А. Смит. По-разному интерпретируя гражданское об­щество, они сходились на признании верховенства гражданского общества над государством, что, в свою очередь, означало уста­новку на существенное сокращение прерогатив государства в сфере управления делами общества. Такая установка получила законченное выражение в классическом либерализме, рассмат­ривавшем государство как «ночного сторожа», т.е. занимавшего­ся весьма узким кругом проблем по обеспечению общественного порядка и стабильности в обществе.

Некоторые исследователи проблем развития политической науки рассматривали правительство как потенциально нужный инструмент, который может быть использован для обуздания чрезмерных притязаний толпы или неуправляемых народных масс либо для достижения прогресса во всех сферах обществен­ной жизни. При этом существовало несколько подходов к оценке роли государства. Один из отцов-основателей Конституции США, Дж. Медисон, и его последователи-институционалисты, скептически оценивая человеческую природу, считали, что ин­ституты создаются для того, чтобы не позволить низменным че­ловеческим страстям подорвать устои правления.

В противовес этой традиции радикальные демократы, наибо­лее ярким представителем которых был Т. Пейн, были убеждены в том, что сам народ, воспитанный в условиях добродетельного гражданского общества, является лучшим защитником системы хорошего правления. Промежуточное положение между ними занимают Р. Сейделман и Е.Дж. Харфэм. По их мнению, со вре­мени начала эпохи прогресса «политологи стремились к созданию национального государства, управляемого опытными специалис­тами и поддерживаемого ответственным и добродетельным де­мократическим большинством народа»¹. Как считает Б. Дж. Не-

¹ 5 е i d e I т а п R., Harp ham EJ. Disenchanted Realists: Political Science and the American Crisis, 1884-1984. Albany, 1985. P. 7.

63

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

льсон, своими корнями социальная политика «уходит в эту «тре­тью традицию» со всеми присущими ей противоречиями, касаю­щимися соотношения централизованной и децентрализованной политической власти, профессиональных политиков и избран­ных народом представителей, а также свойственным ей утверж­дением ценности науки по сравнению с искусством политики при решении общественных проблем»¹.

Многие видные экономисты XIX в., например, Дж. Ст. Милль и Н. Сениор, придерживаясь известной доктрины «свободы тор­говли», утверждали, что государство не должно вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контролировать частное предпринимательство.

Но, как справедливо писал Дж. Стиглиц, «доводы Адама Смита убедили не всех представителей общественных наук XIX в. Они имели дело с разительным неравенством доходов, существо­вавшим вокруг, с нищетой, в которой жила большая часть рабо­чего класса, с безработицей, с которой часто сталкивались рабо­чие. В то время как писатели XIX в., такие, как Чарлз Диккенс, пытались описать положение рабочего класса в романах, теоре­тики, такие, как Карл Маркс, Сисмонди и Роберт Оуэн, стреми­лись не только разработать теории, объясняющие то, что они на­блюдали, но и предложить возможные пути преобразования общества. Для многих из них зло в обществе ассоциировалось с частной собственностью на капитал. То, что для Смита было до­стоинством, они рассматривали как порок, Маркс был если не самым глубоким из общественных мыслителей, то наверняка самым влиятельным среди тех, кто отстаивал более значитель­ную роль государства в контроле за средствами производства»².

По мнению некоторых исследователей, современные теории государственного управления восходят к так называемой адми­нистративной науке, в которой исследователь отвечает на во­прос: как структура организации влияет на эффективность ее де­ятельности? Этот подход впервые зародился в органах государственного управления Германии и Франции. Как утверж­дал Г. Якоби, об эффективной организации было известно еще в

¹ Нельсон Б.Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы/'/Полити­
ческая наука. Новые направления. М., 1999. С. 530.

² Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 17.

64

Глава 2. Основные теории государственного управления

Административном университете Фридриха II в Германии¹. Лю­довик XIV также создавал казначейские колледжи для обучения сборщиков налогов искусству их ремесла². Весьма трудно уста­новить, какие именно теории использовались в те времена для решения поставленных проблем. Однако этого уже нельзя сказать о Франции XIX в., поскольку, как следует из книги Е. Баркера, к тому времени появилась концепция, согласно которой государст­во рассматривалось в качестве организации, предоставляющей на­селению услуги, т.е. преследующей более сложные цели, нежели простое повиновение монарху³.

Если согласиться с этим мнением, то с значительной долей уверенности можно сказать, что административная наука в 1800 г. уже существовала. Показательно, что в 1808 г. Ч. Боннин опубли­ковал Административный кодекс, содержавший 708 разделов, в основе которого лежали 68 принципов государственной админи­страции. Особенность работы состояла также в том, что в ней в той или иной форме проводилось разграничение между полити­кой и администрированием. В последующие десятилетия во Франции и Германии эти проблемы продолжали разрабатывать­ся. Но постепенно наука администрирования отошла на задний план и прекратила свое существование, хотя в конце XIX в. аме­риканские ученые В. Вильсон и Ф. Гудныо использовали некото­рые идеи французского исследователя Дж. Блунтли и немецкого ученого Г. Гнейста.

Существенный импульс к разработке теорий государственно­го управления был дан реформами в системе государственного администрирования, начавшимися в США, а затем и в ряде евро­пейских стран в последние десятилетия XIX в. и первые десяти­летия XX в., а также появлением теорий научного управления в сфере бизнеса.

В политической науке выделяют, как правило, несколько эта­пов формирования и эволюции теорий государственного управ­ления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX — началу XX в. и теснейшим образом связано с дифферен-

¹ См.:] a cob у Н. The Bureaucratization of the World. Berkeley, 1973. P. 4.

² См.: Barker E. The Development of Public Servicies in Western Europe, 1660-1930.
N.Y.,1944.P.9.

³ См.: Ibid. P. 52-53.

5 - 2187 65

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

циацией социальных и гуманитарных наук, в особенности с вы­членением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.

Главная заслуга в разработке основополагающих концепту­альных установок и принципов теории государственного управ­ления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX — начала XX в. М. Вебе-ру. Именно он стал инициатором и главным разработчиком важ­нейших установок и концепций государства как главного субъ­екта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. На этом этапе определенный вклад в разработку теории государ­ственного управления внесли В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие исследователи. Начался первый этап в развитии теории админи­стративного управления как самостоятельного научного направ­ления.

Для правильного понимания позиций Вебера важное значе­ние имеет оценка им сущности и роли государства. Государство, писал он, равно и как политические союзы, исторически ему предшествующие, есть господство людей над людьми, опираю­щееся на легитимное насилие как на средство. При этом Вебер выделял три вида внутренних причин, на основании которых люди могут подчиниться власть имущим. Это, во-первых, авто­ритет «вечно вчерашнего», т.е. нравов, освященных традицией, традиционное господство, как его осуществляли патриарх или патримониальный князь старого типа. Во-вторых, харизматичес­кое господство, как его осуществляют пророк или в политичес­кой области избранный князь-военачальник, или плебисцитарный властитель, выдающийся демагог и политический партийный вождь. И наконец, господство в силу «легальности», в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетент­ности, обоснованной рационально созданными правилами¹.

В данной цепи рассуждений интерес представляет следующее положение, сформулированное Вебером: «Любое господство как предприятие (Herrschaftsbetrieb), требующее постоянного уп­равления, нуждается, с одной стороны, в установке человеческо-

¹ Вебер М Политика как призвание и профессия/'/Вебер М Избр произв М, 1990 С 647-647

66

Глава 2, Основные теории государственного управления

го поведения на подчинение господам, притязающим быть носи­телями легитимного насилия, а с другой стороны, — посредством этого подчинения — в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные (sachlichen) средства управления»¹.

Одно из центральных мест в современных теориях государст­венного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является ис­торическим феноменом, возникшим на определенном этапе ис­торического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способно­го за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия выступает порождением капиталистического денеж­ного хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех прежних государственных служащих, например так назы­ваемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств средневековья.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках тео­рии конституционного права внесли французские исследовате­ли. Так, в работе одного из основателей политической науки Франции, А. Эсмена, «Элементы конституционного права», вы­шедшей в 1895 г., была предпринята попытка выявить и проана­лизировать основные принципы государственного управления Франции. Другие ученые — Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу — заложили основы институционального подхода к проблемам го­сударственного управления. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм орга­низации функционирования государственно-политических ин­ститутов в целом.

¹ В е б ер М. Указ соч С. 648.

67

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В Великобритании изучение системы государственного уп­равления началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономи­ки и политических наук. Эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение государ­ственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-полити­ческих институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Роб­сон, Г. Файнер и др. Главное внимание они уделяли, как правило, формально-юридическому анализу государственно-правовых ин­ститутов, формам и особенностям их организации, механизмам взаимодействия и функционирования и т.д.

Немалый интерес в рассматриваемом контексте представля­ют идеи профессора права Колумбийского университета, буду­щего президента США В. Вильсона, который в период Первой мировой войны и формирования Версальско-Вашингтонской системы получил большую популярность за положения, изло­женные им в так называемых 14 пунктах, среди которых цент­ральное место занимали положения о праве наций на самоопре­деление и создании Лиги Наций. Обосновывая необходимость реализации указанных положений, он в работе «Изучение адми­нистрирования», опубликованной в 1887 г., писал: «Наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»¹.

Выступая против так называемой системы раздела добычи (spoils system), о которой будет сказано в гл. 6, Вильсон обосно­вывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на ад­министративном аппарате. Тем самым провозглашалось положе­ние о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет во введении так называемой

¹ Wilson W. The Study of Administration//Political Science Quarterly 2.1887.June. P. 197; см. также: Вильсон В, Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.

Глава 2. Основные теории государственного управления

теории административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управ­ления наиболее эффективные методы организации и управле­ния, заимствованные из бизнеса и системы управления корпора­циями. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами де­мократии. Он, в частности, утверждал, что отношения между адми­нистрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»¹.

Из других американских исследователей, которые развивали идеи В. Вильсона, следует назвать Ф. Дж. Гуднью, который по­святил ряд работ исследованию американской системы государ­ственного управления². Вслед за М. Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администратора­ми. При этом, как и В. Вильсон, Гуднью был сторонником науч­ного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Он ставил под сомнение компетентность демократи­ческого правительства, не владеющего научными методами уп­равления.

Интерес В. Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтерских» методах, определялся этическими соображе­ниями, в частности озабоченностью распространением среди чи­новничества коррупции, а также верой в методы, присущие дело­вой практике. Отделение управления от «политики», убеждение в том, что управленческий опыт поможет найти пути решения многих проблем, стали исходными предпосылками становления социальной политики как дисциплины. Как считали В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие ученые, в условиях современного государст­ва развитие профессиональных управленческих навыков имеет столь же важное значение для страны, сколь и изучение полити­ческой науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, политические ученые, предлагавшие разделить политику и управление, полага­ли, что это нововведение даст возможность обеспечить взаимо-

¹ Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений.
., 1905. С. 508.

² См.: Goodnew F.J. Politics and Administration. N.Y., 1900. P. 7-11.

69

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

связь теоретического анализа и практического применения ре­зультатов исследования¹.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Как отмечал Б. Дж. Нельсон, «проведе­ние прогрессивных социальных преобразований привело к зна­чительному повышению роли ученых, специализирующихся на социальных науках, в дискуссиях о государственном управлении экономикой. Развитие университетов и других независимых ор­ганизаций, занимающихся анализом социальных проблем, изме­нило как личные, так и общественные позиции специалистов в области политических наук, которые обрели возможность совер­шенствовать знания о государстве и проводить исследования для его нужд, оставаясь независимыми от правительства... Развивав­шееся в университетах научное направление, прочно вставшее на ноги к 1920 г., предложило новый набор стандартных процедур, позволяющих успешно анализировать управленческие пробле­мы и давать практические рекомендации»².

Самые фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли³, Л. Гали-ка и Л. Урвика⁴, считающиеся классическими. Они были обуслов­лены в основном бурным ростом государственных учреждений в период Нового курса Ф. Рузвельта. За ними последовали работы У. Бенниса и П. Слейтера⁰, Г. Сейдмана⁶.

При исследовании теории государственного управления нельзя не затронуть идеи известного английского экономиста Дж. М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятос­ти, процента и денег» (1936). Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования эко­номики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив целью выяв­ление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. В отличие от сторонников мик-

¹ См.: Нельсон Б. Дж. Указ. соч. С. 536.

² Там же.

³ См.: М о one у ]., Re illy A. Onward Industry! N.Y., 1939.

⁴ См.: Gu I lick L, Urwick L. Papers on the Science ofAdministration. N.Y., 1937.

⁵ См.: Bennis W., Slater P. The Temporary Society. N. Y., 1968.

⁶ См.: Seidman H. Politics, Position and Power. Oxford, 1970 etc.

70

Глава 2. Основные теории государственного управления

роэкономического подхода, изучающих отдельные части эконо­мики — фирмы, хозяйства, а также процессы на отдельных рын­ках, Кейнса интересовала экономика как целостная система. Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и без­работице. Его заслуга состояла в том, что он предложил про­грамму антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последо­ватели в 40-60-х годах создали более или менее стройную кон­цепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль в этом играло государство, при­званное осуществить комплекс мер по регулированию экономи­ки для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налого­обложения, развития бесплатного образования и здравоохране­ния для предотвращения социальных потрясений.

На основе этих и подобных им постулатов кейнсианцы разра­ботали конкретные формы и методы государственной экономи­ческой политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста. Как отмечается в книге «Государственное регулирование рыноч­ной экономики», «в условиях экономического спада предлагает­ся стимулировать расширение инвестиций, во-первых, путем увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса; во-вторых, путем влияния на норму банковского процента, которая в целях расширения инвестиций не должна быть слишком высо­кой. Это влияние, по мнению кейнсианцев, государство обеспе­чивает за счет выпуска в обращение дополнительных денег, в результате чего возможна умеренная инфляция. И наконец, в-третьих, воздействие на инвестиционный процесс государство осуществляет, регулируя ставки налогообложения, с тем чтобы повысить как производственный, так и потребительский спрос» .

Большой интерес на Западе вызвали концепции экономичес­кого роста. Именно благодаря теориям роста кейнсианские реко-

Государственное регулирование рыночной экономики. С. 225.

71

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

мендации широко использовались правительствами всех разви­тых капиталистических стран в 50-60-х годах. Важнейший фак­тор экономического роста — объем инвестиций. В этом плане решающее значение придается государственным расходам, обес­печивающимся в значительной степени дефицитным финанси­рованием.

Во Франции после Второй мировой войны сформировалась так называемая социологическая школа, представители которой разработали и обосновали необходимость использования теории и практики дирижизма, который был призван обеспечить после­военное восстановление экономики страны, ее модернизацию, реконструкцию старых и создание современных отраслей произ­водства, ускорение темпов экономического роста. Для реализа­ции этих целей известный экономист Ф. Перру основал Инсти­тут прикладных экономических наук. С 1948 г. начал выходить созданный им журнал «Прикладная экономика». В поисках путей и средств реализации этой политики представители социо­логической школы объявили принцип избирательности полити­ки государства для восстановления и развития прежде всего таких «привилегированных точек применения силы», как отрас­ли тяжелой промышленности, химии, общего машиностроения, нефтепереработки, рассматриваемые как моторы, движущие силы экономического и социального прогресса. При этом главную за­дачу они видели в том, чтобы добиться структурной перестройки французской экономики, обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке¹. Однако постепенно становился все более очевидным тот факт, что принципы дири­жизма уже не отвечают интересам укрепившего свои позиции французского крупного капитала и не способствуют возможнос­ти успешно конкурировать на мировых рынках.

В этот период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятиле­тий XX в. развернулись широкомасштабные усилия по разработ­ке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что, в свою очередь, не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления.

¹ См • Государственное регушровапие рыночной экономики. С 228-229.

72

Глава 2. Основные теории государственного управления

Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследо­вательских и образовательных направлений в теории админи­стративного управления, которые стали известны под названия­ми «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

К представителям классического направления причисляют, как правило, Л. Уайта, Ф. Тейлора, А. Файоля, Д. Муни, Ф. и Л. Гилб-ретов и др., занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государ­ственного управления должна быть ориентирована на достиже­ние поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой опти­мизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответст­венности, централизацию, корпоративный дух и др.

Для них было характерно признание существования тесней­шей связи между теорией государственного управления и нау­кой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читали во многих учебных заведе­ниях США, где готовили специалистов как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса. Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмер­сон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве ме­ханизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных за­тратах ресурсов.

Но особенно большая заслуга в разработке этой проблемати­ки принадлежит французскому исследователю А. Файолю, рабо­ты которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции. Еще до Первой мировой войны Файоль создал и воз­главил Центр административных исследований, который выпол­нял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубли­кованной в 1916 г., он сформулировал «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти

73

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

во всех сферах общественной жизни: экономике, системе госу­дарственного управления, армии и т.д.

«Управлять, — утверждал Файоль, — значит предвидеть, ор­ганизовывать, распоряжаться, координировать и контролиро­вать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоря­жаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; коор­динировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и от­данным распоряжениям»¹.

Исходя из этого определения, он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансо­вые, страховые, учетные и административные. Причем администра­тивным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы рабо­ты учреждения, подбора кадров, координации усилий различ­ных подразделений. Интерес представляют также сформулиро­ванные им 14 принципов управления²:

• разделение труда, позволяющее увеличить количество и по­
  высить качество производимого продукта при одинаковых затра­
  тах и усилиях;
  
• право отдавать распоряжения и власть, принуждающая под­
  чиняться этим распоряжениям;
  
• дисциплина и повиновение, означающие соблюдение уста­
  новленных правил в отношениях между организацией и ее слу­
  жащими;
  
• единство распорядительства, согласно которому служащему
  может давать приказания относительно какого-либо действия
  только один начальник;
  
• единство руководства, означающее, что для реализации ком­
  плекса действий и операций, преследующих какую-либо одну
  цель, необходимы один руководитель и единая программа;
  

¹ Фай олъ А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и
искусство М., 1992. С. 12.

² Там же. С. 20-41.