Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 39

74

Глава 2. Основные теории государственного управления

подчинение частных интересов конкретных служащих инте
ресам организации, интересов отдельных граждан интересам го
сударства;
справедливое вознаграждение персонала, призванное сти
мулировать усердие и инициативу работников;

централизация, степень которой определяется в каждом
случае отдельно в зависимости от условий, в которых работает
конкретная организация, учреждение, предприятие;
строгая иерархия руководящих должностей, предусматри
вающая неукоснительное выполнение распоряжений вышестоя
щих должностных лиц нижестоящими;
четкое определение места, полномочий и функций каждого
работника;
справедливость, предусматривающая органическое сочета
ние благожелательности с правосознанием;

• постоянство состава персонала, исключающее текучесть
кадров, которая является показателем неблагополучного состоя
ния дел на предприятии или в учреждении;

инициативность работников;

единение персонала, являющееся одним из условий жизне
способности и эффективности предприятия.

Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента».

Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между машиной и отдельным рабочим, представители этого направления делали упор на комплексе выполняемых рабочим операций, его усталости, профессиональной подготовке и прочих аспектах, на основании которых рабочий рассматривается как программируемый фактор производства. Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился. Роль данного подхода в повышении производительности была действительно высока. Что касается органов государственного управления, то существовали определенные препятствия на пути применения метода повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов системы государственной службы добились принятия и существенного совершенствования Закона о государственной службе (1883). Одной

75

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

из сфер системы государственной администрации, где научное управление получило наибольшее применение, стал анализ трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственных служащих. Э. Гриф-фенхатен предложил ряд методов классификации должностей, которые со временем стали применяться и на уровне федерального правительства. В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учреждений. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования продолжал применяться Обществом Тейлора, которое было переменовано в Общество эффективности. При всех достоинствах этой школы ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабинку, когда речь идет об использовании в полной мере человеческого фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой крупной школы рассматриваемого периода, получившей название «школа человеческих отношений».

Теории государственного управления второй половины XX в.

Хотя властные прерогативы и полномочия определяются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются они все же людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государственно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управления.

Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиления мотивации к максимизации

76

Глава 2. Основные теории государственного управления

трудовых усилий. При этом Мэйо, например, рассматривал работников не как изолированных, эгоистически мотивированных индивидов, а как группу со своими нормами, ценностями, механизмами функционирования и специфическими связями с окружающей средой. Иными словами, при всех возможных оговорках достоинством разработок представителей данной школы является то, что они рассматривали человеческий фактор в качестве одного из основных элементов эффективности организации, в том числе и системы государственного управления.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в исследовании теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.

Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Изучая механизмы государственного управления в рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.

По мнению сторонников структурно-функционального и системного подходов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы универсализма и партикуляризма, частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, например, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество, таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д., то консенсус поддерживается волей к сохранению единства и общими интересами большинства членов общества.

Сущность структурно-функционального подхода состоит в выделении структурных и функциональных элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, их статуса и роли в системе государственного управления. Например, для определения реального вклада отдельно взятого представителя половозрастной группы или профессии в решение тех или иных

77

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

проблем в системе государственного управления немаловажное значение приобретает выявление того, как он влияет на осуществление управленческих функций.

Что касается приверженцев системного подхода, то, рассматривая государственно-административное управление как целостную и единую систему, они видят главную задачу в том, чтобы выявить весь комплекс взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это, по их мнению, позволит рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое.

Системный подход фундируется данными о политическом поведении широких слоев населения. Эти исследователи широко используют данные культурологии, политической антропологии, социологии, социальной психологии и т.д. В этом плане их исследования носят междисциплинарный характер. Главный постулат представителей этой школы состоит в том, что правильное применение науки о поведении людей даст возможность существенно повысить эффективность труда как отдельно взятого государственного служащего, так и системы государственного управления в целом.

В ряду этих ученых нельзя не упомянуть автора известного психологического подхода к проблемам государственного управления и политики в целом Г. Лассвелла, который был убежден в том, что наука может оказать неоценимую помощь в решении возникающих перед обществом проблем. Вслед за Мерриамом в центр процесса принятия решений он поставил исследователя и уделял основное внимание отдельной личности. Именно он в 40-е годы пустил в оборот выражение «управленческие науки». С появлением в 1951 г. его книги «Управленческие науки», написанной в соавторстве с Д. Лернером, это выражение стало неотъемлемым элементом политической науки. Основные положения концепции Лассвелла изложены в его книге «Введение в управленческие науки», изданной в 1971 г.¹ Он обосновывал мысль о том, что все спорные вопросы в обществе должны решаться демократическим путем — в ходе обсуждения преимущественно

¹ Lass well H.D. A Pre-view of Policy Sciences. N.Y., 1971.

78

Глава 2, Основные теории государственного управления

хорошо информированными людьми, имеющими право на принятие решений. По мнению этих исследователей, самую большую пользу управленческие науки могут принести при решении проблем среднего уровня, таких, как прогнозирование последствий конкретных парламентских проектов или оценка экономического воздействия определенных предложений по налогообложению.

Как показывает опыт использования системного, психологического и структурно-функционального подходов, они не всегда дают исследователю верный ключ к поиску тех элементов, которые позволили бы руководителям и менеджерам определить, какие именно элементы, в совокупности составляющие вход, могут обеспечить оптимальный выход и тем самим поиск оптимального решения стоящей перед исследователем и политиком проблемы.

Здесь необходимо отметить еще одну особенность американской школы. В соответствии с основополагающими установками позитивизма ее представители остерегались сколько-нибудь крупных теоретических построений и предпочитали делать ударение на эмпирических фактах. Показательно, что уже на начальных этапах развития многие ее представители были одновременно и теоретиками, и практиками. Так, профессор Л. Уайт, который справедливо считается одним из отцов-основателей классического направления в американской школе «public administration», разрабатывая теоретические проблемы государственного управления (например, в книге «Введение в науку государственного управления», 1926 г.), одновременно занимался практической деятельностью — был членом Комиссии по делам гражданской службы.

С данной точки зрения характерна позиция Дж. Ганнелла, который сам многое сделал для изучения теоретических аспектов политического развития современного мира. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — писал он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»¹. Только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управ-

¹ Gunnel IJ. Philosophy and Political Theory. N. Y., 1987. P. 208-215.

79

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ления, полагал он, может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

В 50-60-х годах в европейских странах постепенно получают распространение бихевиоризм, структурно-функциональный и системный анализ. При этом для почти всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного управления.

Можно сказать, что в основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода — социально-инженерный и гуманитарный. В рамках первого подхода, с определенными модификациями продолжающего традиции научного менеджмента, существует множество отличающихся друг от друга течений. Но при всех различиях в частностях и конкретных вопросах их объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистическое разрешение возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов их разрешения.

Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж. Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий учет как чисто управленческих, так и культурно-исторических факторов и установок, поскольку административная субкультура — продукт не только экономических, но и этических и других социокультурных факторов. В ее сферу входят не только вопросы чисто организационных изменений, но и факторы, определяющие политическое, экономическое и социальное развитие. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издержек и дисфункций, порожденных ее деятельностью.

Как считал Дж. Кейден, нередко плохое управление сводило на нет прогресс, достигнутый в сфере политики, технологии, социальных идей и культуры. Повышение уровня и качества управления предполагает устранение препятствий для деятельности административного аппарата со стороны среды, структурные

80

Глава 2. Основные теории государственного управления

изменения в традиционных или новых институтах, в индивидуальных или групповых установках¹.

В противовес социально-инженерному подходу в последние десятилетия наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Говорят даже о «психологической революции» в трактовке важнейших экономических, социальных и политических процессов с преимущественным вниманием к человеку. Это гуманитарный подход, истоки которого восходят к теории человеческих отношений, особенно к работам Э. Мэйо 20-30-х годов.

Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются неспособными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие им решения.

По их мнению, бюрократическая организация с ее обезличен-ностыо и склонностью к самовоспроизводству и дальнейшему ужесточению усиливает отчужденность простого человека от власти, тем самым еще более затрудняя понимание и разрешение насущных проблем, стоящих перед обществом. Приверженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора они отмечают склонность современных бюрократических организаций к гигантизму, их поглощенность борьбой за сферы влияния, необходимость децентрализации системы государственного управления. При таком положении вещей, согласно их точке зрения, особую значимость приобретает придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.

Позиции этого направления особенно четко изложены в материалах сборника американских ученых «Государственное управление в эпоху бурных перемен» . Применительно к коллективам работников, занятых в государственно-административной систе-

¹ См.: С а у den G. Administrative Reform. Chicago, 1970.

²Public Administration т a Time of Turbulence. Scranton etc., 1971.

6 - 2187 31

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ме, эту проблематику разработал Г. Саймон. В работе «Административное поведение», которая выдержала несколько изданий, он ставил целью обосновать тезис о тесной зависимости эффективности государственно-административной системы от поведения как отдельных лиц, так и коллектива каждого подразделения в целом. По его мнению, главный интерес для административной теории представляет граница между рациональными и иррациональными аспектами поведения людей¹.

Однако следует отметить, что авторы сборника отнюдь не за то, чтобы «пустить под пресс» все отработанные в течение длительного времени организационные механизмы, поскольку они могут при их соответствующей модификации еще послужить человечеству. Например, Д. Уальдо считает, что адаптационные возможности бюрократической организации пока не вполне исчерпаны, а сама современная бюрократия — сила, действующая в пользу не только стабильности, но и изменений. Ученые настаивают на необходимости радикальных изменений в существующих организационных структурах (например, на замене постоянных организаций временными, на ослаблении формальных иерархических факторов в отношениях между специалистами и усилении профессионально-этических основ этих взаимоотношений).

Позиции этого направления особенно большой популярностью пользуются в Европе. Придавая решающее значение человеческому фактору, европейские авторы разрабатывают самый широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственного управления. Так, английские исследователи Дж. Гарретт и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширять гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях всех властных органов, а также предусмотреть конкретные санкции за нарушение этих принципов. Важное значение они придавали расширению контактов между государственными служащими и «теневыми» министерствами, подбору служащих только по квалификационным критериям и т.д.

¹ См.: Public Administration in a Time of Turbulence. Scranton etc., 1971.

82

Глава 2. Основные теории государственного управления

Определенный интерес с рассматриваемой точки зрения представляют рекомендации итальянского исследователя Р. Мафио-летти, который пытался обосновать тезис о необходимости делегирования как можно большего круга полномочий центральных административных органов неправительственным и частным хозяйственным организациям. Важно также делегировать региональным властям все функции по реализации социальных программ, вырабатываемых на национальном уровне. Он утверждал, что это приведет к формированию структур «четвертой власти», которая дополнит законодательную, исполнительную и судебную власти. По мнению Мафиолетти, важное значение имеет упрощение административных процедур, преодоление конфликтов между различными органами, уровнями и ветвями власти за расширение своих полномочий. Это, в свою очередь, предполагает ограничение возможностей для вмешательства государства в местные дела¹.

В связи с этим нельзя не упомянуть попытки европейских исследователей анализировать эту проблематику под философ-ско-мировоззренческим углом зрения. Так, известный английский философ и политолог М. Оукшотт, возглавлявший некогда отделение политической науки Лондонской школы экономики и политической науки, разработал так называемые целевую и гражданскую концепции государственного управления, рассматриваемые в качестве идеальных типов.

Характерны в этом отношении позиции германских авторов, например X. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля и др. Они склонны рассматривать систему государственного управления в качестве «трансцендентального разума» и «вечных» ценностей. Обосновывая этот подход, X. Кун утверждал, что всякая теория государственного управления строится с учетом человеческой природы и должна носить философский характер. «Государство, — писал он, — живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»².

Немаловажный вклад в разработку такой трактовки внес известный философ и политолог А. Гелен. Он, в частности, утверждал, что система государственного управления представляет собой

¹См.:Mafioletti В. Lareformadellapublicaadminletrazione//Politicaedeconomia.
Roma, 1974. A. 5. N2. P. 35-43.

²Kuhn X. DerStaat.EinepholosophischeDarstellung.Munchen, 1967.S. 16.

6* 83

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

«фундаментальный антропологический институт». Полагая, что структуры и институты государственного управления предстают как идеологически и социально нейтральные, и используются политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников», Гелен считал, что стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, лежащее в основе человеческого бытия, является основой любой системы государственного управления¹.

Как утверждал Гелен, «административно-государственные учреждения, общества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Они «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными»².

Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста. Профессор социологии Техасского университета Дж. Элстон, подробно проанализировавший этот вопрос, выделяет четыре базовых принципа японского менеджмента.

Первый принцип: «рабочий не идиот». Предполагается, что оптимальный путь повышения эффективности производства — это спросить самого рабочего, что именно нужно сделать. Причем для поощрения инициативы используются так называемые группы контроля качества, призванные обеспечить постоянное повышение квалификации рабочих.

Второй принцип: «рабочий хочет работать лучше». В соответствии с этим принципом компания всячески поощряет премиями рабочих, которые осваивают смежные специальности и стремятся повысить свой профессиональный уровень.

Третий принцип: «рабочие объединяются в "семью"». Все члены корпорации связаны системой взаимных обязательств. «Быть

¹G ehlen A. Moral und Hypermoral Frankfurt a. M; Bonn, 1979. S. 95.

²G e h I e n A. Die Seel un technischen Zeitalter. Sozialpsychologische Probleme т der
industriellen Gesellschaft. Hamburg, 1987. S. 73-74.

Глава 2. Основные теории государственного управления

членом корпоративной «семьи» — значит руководствоваться принципом, что понятие «семья» означает взаимную ответственность всех за благополучие каждого. Практика пожизненного найма — следствие подобного убеждения». Эта установка налагает обязательства не только на рабочего, но и на менеджера. Он, как «старший брат», должен заботиться о подчиненных; как и в обычной семье, компания часто проявляет слишком пристальный интерес к жизни своих сотрудников, что нравится далеко не всем японцам.

Четвертый принцип: «группа важнее, чем отдельно взятый индивид». Все члены «семьи» в неоплатном долгу перед ней, как сын в неоплатном долгу перед матерью. Переход в другую фирму, если там больше платят, — позор (сын не уходит от матери!). Японцы стараются укреплять гармонию внутри группы, для чего используют принцип выдвижения и оплаты по старшинству, что понижает ревность к чужим успехам и соперничество¹.

Очевидно, что японская система управления основана на модели человеческих отношений, ориентированной на группу. Здесь отдельный работник или служащий должен подчинять свои интересы интересам группы, которая требует от своих членов лояльности, награждает их за эту лояльность. Если, например, американская политическая культура поощряет дух конкуренции и индивидуализма, то японская модель политической культуры не допускает конкуренции внутри группы, конкуренция происходит между группами. Для японцев на первом месте стоит согласие внутри группы, поэтому они тратят много сил и времени на поиски и достижение внутригруппового консенсуса. Здесь за успех награждается не отдельно взятый работник, а группа в целом. Действует принцип: один за всех, все за одного.

Изложение японской модели управления будет неполным, если не упомянуть, что ее важнейшие положения все более заимствуются западными странами, не говоря уже о так называемых новых индустриальных странах.

В современных работах по данной теме рассматривается комплекс проблем, среди которых центральное место занимает роль органов государственного управления в обществе в целом. Осо-

¹ См.: Alston J.P. The American Samurai: Blending American and Japan Managerial Practices. В.; N Y., 1987. P. 23-30.

85

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

бенно актуальна эта проблема в контексте происходящих в обществе и государстве изменений. Речь идет, в частности, о теории и об идеях сторонников социального выбора. Теория социального выбора, которая первоначально была разработана в экономической науке, основывается на теории рационального действия. Она концентрирует внимание на собственных интересах лиц, принимающих управленческие решения. По мнению сторонников этой теории, любые социально значимые государственные решения так или иначе принимают люди, настроенные максимизировать свои выгоды и свою полезность. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора.

Поскольку к обществу, состоящему из множества групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить как к одному человеку, итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления, заинтересованных групп и избирателей, с другой — структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.

Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления, а также анализ в рамках науки администрирования организационных структур управления государственных органов. Наряду с общими принципами государственного управления широко разрабатываются общие философские принципы управления сферами общественной жизни, в том числе конкретными предприятиями, фирмами или корпорациями. Например, известная американская компания ИБМ руководствуется в своей деятельности следующими пятью принципами. Это, во-первых, принцип внутренней политики, предусматривающей ориентацию на человека, который считается главной ценностью компании и потому нуждается в освобождении потенциальных сил и энергии, предоставлении возможности для инициативы и самостоятельной предприимчивости. Во-вторых, принцип внешней политики, ориентированной на безусловное служение потребителю как основу маркетинга. В-третьих, принцип, ориентирующий менеджеров и сотрудников на создание и поддержание соб-

86

Глава 2. Основные теории государственного управления

ственной фирменной микрокультуры. В-четвертых, психологическая установка на постоянное обновление всего, но не замену сотрудников, клиентов, принципов. В-пятых, стремление к совершенству. Очевидно, что эти принципы приемлемы и для организации деятельности органов государственного управления. Примеры указывают на тесную взаимосвязь принципов управления с мировоззрением, профессионализмом и нравственными качествами субъекта управления, с его установками на управленческую деятельность и т.д. Эти принципы составляют основу учебных программ по подготовке работников государственной администрации.

Как отмечали Б.Г. Питере и В. Райт, «за последние два десятилетия ни одна из областей политической науки не претерпела трансформаций, сопоставимых с теми, которые произошли в сфере социального управления. В немалой степени это обстоятельство нашло отражение в изменяющейся практике органов управления, особенно в развитых странах. Почти все основные истины, которыми руководствовались как практики социального управления, так и теоретики, теперь подвергаются сомнению и нередко уступают место новым представлениям. Пока неясно, достигнуто ли согласие в отношении некоторых новых доктрин, однако уже вполне очевидно, что старые концепции, как и прежняя практика, в наше время вызывают большое недоверие»¹.

По мнению этих авторов, изменения отражают факт установления более тесных связей современных исследований социального управления с другими областями политической науки. Например, сейчас невозможно просто отмахнуться от исследований по общественной бюрократии. Более того, в некоторых направлениях исследования теории организаций они находятся в центре внимания. Традиционная практика социального управления подвергается все более острой критике со стороны экономистов неолиберальной школы, специалистов в области заинтересованных групп и сторонников концепции рационального выбора².

Эти изменения имели тенденцию заострять внимание на политизации социального управления. Подходы к социальному управлению основываются на концепциях государства, отноше-

¹ Питере Б Г., Райт В. Социальная политика и управление: вчера и сегодня //
Политическая наука. Новые направления. М., 1999. С. 608.

²См. Там же.

87

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ний между государством и рынком и понятием гражданства. Иными словами, эти явления связаны с изменениями в идеологической сфере. Здесь чаще всего можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления¹.

С концепцией нового менеджеризма связан «новый патримо-ниализм», суть которого состоит в том, что политические руководители стремятся получить более высокую степень контроля за назначениями на должности, что, в свою очередь, должно обеспечить большую лояльность со стороны государственных служащих. Эти усилия имеют своим результатом то, что в ряде стран, например в США и Великобритании, политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в органах исполнительной власти. Что касается стран континентальной Европы, то там, по мнению специалистов, всегда имело место заметное взаимопроникновение политической и управленческой элит и смещение их функций.

Концепции государственного регулирования экономики всегда определяются методологией направления и трактовкой сущности и роли рыночного координирующего механизма. Это верно и в отношении неоклассической теории (А. Маршалл, Э. Чемберлин, Л. Мизес, Ф. Хайек, М. Фридмен и др.), которая приобрела второе дыхание во второй половине 70-х годов и последующие два десятилетия, оказав важное влияние на теорию государственного управления (подаваемую, правда, как государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы). Трактуя прямое государственное вмешательство в экономику как разрушение способности рыночной системы к саморегулированию, неоклассики тем не менее при определенных условиях признают необходимость принятия конкретных мер государственного регулирования рыночной экономики, но при этом не нарушая ее законов. Отвергая так называемую уравниловку, убивающую, по их мнению, индивидуальную предпринимательскую инициативу, неоклассики считают, что перераспределение материальных благ должно осуществляться в разумных пределах.

¹ Allison G.T. Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?// Classics of Public Administration. Homewood (HI), 1989. P. 187-208.

Глава 2. Основные теории государственного управления

Как отмечается в книге «Государственное регулирование рыночной экономики», «менее всего основателей и современных представителей неоклассического направления интересуют вопросы социального развития, исторический аспект анализа. Свою задачу они видят в том, чтобы исследовать, как «экономический человек», фирма, хозяйство будут действовать при неизменных социальных и долговременно устойчивых условиях. Главным мотивом действия человека они считают собственный (иногда подчеркивается даже — эгоистический) интерес. Экономика рассматривается как равновесная и относительно гармоничная система, в которой компетентный эгоизм всех ее членов через посредство свободной конкуренции ведет к наибольшему благосостоянию всего общества (принцип «невидимой руки»). В таком случае всякое вмешательство государства в действия рыночных сил наносит им огромный ущерб, затрудняя достижение индивидуумом, а следовательно, и всем обществом своего оптимума (отметим, что речь идет лишь об условиях свободной конкуренции)»¹.

Очевидно, что неоклассики, во многом следуя принципам классической политэкономии, отдавая предпочтение свободе, частной инициативе и частному предпринимательству, рассматривают рынок как самодовлеющую ценность, руководимую «невидимой рукой» и не нуждающуюся в государственном регулировании. Здесь центральной фигурой выступает капиталист-предприниматель, от успешной и эффективной деятельности которого зависит процветание всего общества и самого государства.

С этой точки зрения немалый интерес представляют взгляды немецкого экономиста В. Ойкена, создавшего в своих работах, вышедших в основном в 30-х годах XX в., своеобразный вариант неоклассической теории, получивший название неолиберализма. Признавая за «полной конкуренцией» статус главного преимущества рыночной экономики и по этой причине называя культивирование и защиту конкуренции главной задачей экономической политики государства, он тем не менее считал существенным недостатком свободной конкуренции то, что при стихийном развитии она порождает монополию и олигополию. Утверждая, что само государство не способно руководить экономическим про-

Государствеиное регулирование рыночной экономики. С. 218.

89

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

цессом, Ойкен вместе с тем признавал необходимость государства для формирования элементов экономического порядка, среди коих особое значение имеет установление правовых рамок.

Во второй половине XX в. неоклассические взгляды особенно активно развивали ученые Чикагского университета США, создавшие собственную — Чикагскую школу. Решительно отстаивая принципы свободной конкуренции, сторонники этой школы обосновывают идею о наличии «эффекта конкуренции» на любом по структуре рынке. По этой причине, с их точки зрения, государственное вмешательство должно осуществляться только в тех случаях, когда можно четко определить антиконкурентную деятельность экономического агента на рынке.

С рассматриваемой точки зрения представляет интерес позиция чикагского профессора М. Фридмена, которая вошла в историю экономической науки под названием «монетаризм». В ее основе лежит так называемая количественная теория денег, согласно которой денежная масса, находящаяся в обращении, оказывает непосредственное влияние на уровень цен и соответственно деньги выполняют функцию управления спросом, а через него хозяйственными процессами. Настойчиво отстаивая идею об исключительном значении устойчивости денег для нормального функционирования экономики, он утверждал, что стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства, а потому выступал за строжайший контроль со стороны центрального правительства за денежной массой, не допускающий ее роста более чем на 3-5% в год. Необходимо отметить, что предложения Фридмена и монетаристов в целом получили широкую популярность и в той или иной форме использовались правительствами США, Великобритании, Чили и других стран. Речь шла прежде всего о строжайшем контроле со стороны центрального правительства за денежной массой путем установления высокого банковского кредита.

В 70-80-х годах в практике государственного регулирования экономики более или менее широко использовалась еще одна неоклассическая теория. Речь идет о так называемой теории предложения, сформулированной впервые американскими экономистами А. Лаффером и Дж. Гильдером. Пытаясь найти пути выхода из тяжелейшего экономического кризиса середины 70-х годов, они

90

Глава 2. Основные теории государственного управления

скрупулезно изучили возможные зависимости между различными сторонами государственной экономической политики — фискальной, денежной, регулирования занятости, заработной платы и др. Считая, что спрос рождается предложением, А. Лаффер и Дж. Гильдер особо важное значение придавали анализу предложения. Определяющим фактором стимулирования экономики они в соответствии с неоклассической теорией считают налоговую политику государства, при этом делая упор на максимально возможное снижение налогов, что, в свою очередь, позволит пополнить бюджет большими доходами. Эта установка была претворена в жизнь в первый срок пребывания у власти Р. Рейгана в 1980-1984 гг., когда высшая ставка подоходного налога была снижена с 70 до 50%. В последующие годы президентства Рейгана она была снижена до 38%. Этими мерами удалось поддержать предпринимательскую инициативу и преодолеть стагнацию американской экономики .

Однако, как показал опыт стран, которые широко использовали монетаристские методы в конце 70-х — начале 80-х годов, чрезмерно высокие процентные ставки, сопряженные с этой политикой, препятствовали росту деловой активности, усиливали рост безработицы².

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что проблемами государственного управления интересовались представители различных школ и направлений общественной, в особенности экономической, мысли. Каждый из них в соответствии с социально-экономическими, политическими и иными реальностями своего времени вносил собственный вклад в разработку тех или иных принципов управления. Этим и объясняется существование различных идей и теорий государственного управления. Констатировав этот факт, следует подчеркнуть, что главная цель данной работы состоит не в анализе истории, содержания, типов, национальных, идейно-политических, идеологических и иных вариантов этих теорий, а в разработке собственной авторской модели теории государственного управления, разумеется, с учетом достижений как зарубежной, так и отечественной политической и политико-правовой науки.

^! Государственное регулирование рыночной экономики С 222-223 ² Там же С 220-221

Глава 3

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления