Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Сущностные характеристики государства Государство как главный субъект политической власти Карельский В.М., Пере валов ВД Теория государства и права. М., 1997,С 111. Map тин Д.В Классические теории управления и концепции производительнос­ти в государственном секторе // Эффективность государств Глава 3. Сущностные характеристики государства Дюги Л Конституциональное право Общая теория государства М, 1908 С 129 Глава 3. Сущностные характеристики государства Гегель Г.ВФ. Философия права М, 1990. С 62. Ильин ИЛ, Путь духовного обновления. С. 234-235. Вебер М. Избр. произв.М., 1990 С. 645. Феликс Шажхалов. Теория государственного управления Глава 3. Сущностные характеристики государства Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

СУЩНОСТНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВА

Стремление понять природу государства, его место и роль в жизни человека толкало мыслителей и ученых всех времен на выявление и анализ факторов, условий и причин его возникновения и дальнейшего развития. При этом нельзя не обратить внимание на факт от­сутствия какого бы то ни было единства мнений по проблемам возникновения и институционализации го­сударства. Вопросы о государстве, его понятии, сущ­ности и роли в обществе с давних пор относятся к числу основополагающих и остродискуссионных в го-сударствоведении и политической науке. Это, как от­мечают В.М. Корельский и В.Д. Перевалов, «объясня­ется по меньшей мере тремя причинами. Во-первых, названные вопросы прямо и непосредственно затраги­вают интересы различных слоев, классов общества, политических партий и движений. Во-вторых, ника­кая другая организация не может конкурировать с государством в многообразии выполняемых задач и функций, во влиянии на судьбы общества. В-третьих, государство — очень сложное и внутренне противоре­чивое общественно-политическое явление» .

Государство как главный субъект политической власти

Прежде всего следует ответить на вопросы: что такое госу­дарство? каковы его организационные и структурные принци­пы? Известный французский правовед Л. Дюги выделял четыре элемента государства: 1) совокупность человеческих индивидов;

¹ Карельский В.М., Пере валов ВД Теория государства и права. М., 1997,С 111.

92

Глава 3. Сущностные характеристики государства

2) определенную территорию; 3) суверенную власть; 4) прави­тельство¹. «Под именем государства, — писал Г.Ф. Шершеневич, — понимается союз людей, осевших в известных границах и подчи­ненных одной власти»².

Государство представляет собой исторический феномен, воз­никший на определенном этапе развития человеческого общест­ва. В этом отношении решающее значение имело формирование самого феномена государственности как сущностной основы го­сударства, как определяющего шага в направлении радикального перелома в развитии общества, изменения социально-полити­ческой организации общества и появления новых ее институтов и принципов. Одним из таких переломных явлений стало воз­никновение качественно нового социального феномена — выс­шей государственной власти, взявшей на себя монопольное право издавать и реализовывать законы, обязательные для всего населения страны.

Формирование государства можно считать состоявшимся лишь при наличии определенного комплекса признаков, отличаю­щих его от догосударственного положения, например от первобыт­но-общинного строя. Речь идет прежде всего о том, что в отличие от родового принципа организации населения при первобытно­общинном строе государственная власть характеризуется терри­ториальным принципом организации. Граждане разделяются не по кровнородственному принципу, а по месту проживания, т.е. по территориальному принципу. В отличие от персонифициро­ванной власти племенного вождя государственная власть посте­пенно приобретает элементы коллективизма, служения интере­сам всего общества, применяя при этом различные средства, включая физическое насилие или угрозу его применения. Соот­ветственно создается аппарат публичной власти, которая уже может не зависеть от воли одного человека, будь то племенной вождь или иное лицо. Возникает особая категория людей, глав­ная функция которых состоит в управлении общественными процессами. Появляется особый аппарат насилия для принужде­ния непокорных к соблюдению установленных норм поведения в

¹ Д ю г и Л. Конституционное право. Общая теория государства. М, 1908. С. 100-
101.

² Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М, 1911 С. 18.

93

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

обществе. Старое ополчение постепенно превращается в новую военную организацию, состоящую из военных-профессионалов, а также в другие карательные органы, призванные обеспечивать сохранение и целостность государства.

Очевидно, что для выполнения возложенных на него функ­ций государство нуждается в немалых материальных ресурсах. Определяющее значение в этом отношении, естественно, имеет экономика, организация экономической инфраструктуры обще­ства. Разумеется, совершенно верен тезис, согласно которому го­сударство представляет собой политическую самоорганизацию общества на определенной, строго очерченной территории. Оно призвано организовывать все сферы жизни и управлять всеми происходящими в его рамках процессами, событиями, будь то религиозные, культурные, семейные и т.д. Но ключевое значение с рассматриваемой точки зрения все же имели потребности и интересы организации хозяйственной жизни. Еще в доцивилиза-ционных обществах возникло понимание того, что богатство обусловлено развитием сельского хозяйства. Владение землей приносит богатство. Это было настолько очевидным для древних цивилизаций, что долгое время не возникало необходимости ис­кать других объяснений появления богатства. Позднее некоторые авторы пересмотрели эти положения с точки зрения трудовой теории стоимости. Но существуют убедительные доказательства того, что первоначально централизованная власть возникла с целью организации сбора урожая и защиты этого богатства. По мнению ряда исследователей, «с момента зарождения человече­ства цивилизация и администрация развивались в тесном един­стве»¹. М. Вебер утверждал, что все великие цивилизации начи­нались с создания бюрократии². Хотя с тех пор до изобретения сложных орудий труда и улучшения методов сельскохозяйствен­ного производства прошли многие тысячи лет, определяющая роль государства в организации хозяйственной жизни, накопле­нии и сохранении богатств осталась почти неизменной (разуме­ется, речь идет в основном о периоде до промышленной револю­ции). Причем здесь ключевую роль сыграли администрация и бюрократия.

¹ Na s h G.D. Perspectives on Administration: The Vistas of History. Berkeley, 1969. P. 4.

² Comparative Worth, Pay Equity and Public Policy. Westport, 1983. P. 9.

94

Глава 3. Сущностные характеристики государства

Более того, с значительной долей уверенности можно сказать, что первые древнейшие государства создавались во многом для организации хозяйственной деятельности. В этом отношении в спорах и дискуссиях, развернувшихся в XIX в., правы оказались исследователи, которые придерживались социально-ориентиро­ванных взглядов, отражающих смешанные модели экономичес­кой мотивации. Совершенно не случаен тот факт, что эти госу­дарства образовались прежде всего вдоль великих рек, таких, как Нил, Тигр и Евфрат, Янцзы и т.д. Армии создавались для завое­вания как можно больших территорий, для укрепления экономи­ческого могущества древнеегипетских царств, Вавилона, Шуме­ра, Аккада и т.д. Другими словами, одну из главных целей завоеваний составляли материальные ресурсы для поддержания постоянных армий, а также, говоря современным языком, много­численной армии чиновников и государственных служащих, прислуги и т.д. Очевидно, что перечисленные государства име­новались могущественными потому, что они обладали не только внушительными армиями, но и большими материальными богат­ствами. Соответственно постепенно создавались системы управ­ления как армиями, так и всеми сферами общественной и эконо­мической жизни.

Как отмечал сотрудник Балтиморского университета (штат Мэриленд) Д. В. Мартин, «два вида человеческих устремлений, скорее всего, содействовали появлению крупных государств — стремление к власти и богатству, возможное благодаря установ­лению контроля над территорией, и стремление к социальной стабильности, обеспечить которую можно лишь с помощью закона. Второй мотив, видимо, нашел выражение в первую очередь в появ­лении патриархальных обществ, а первый действовал постоянно на протяжении всей истории»¹. Рост богатства, конечно, был очень при­влекателен, но истинная цель выражала жажду власти и богатства, воплощавшуюся в стремлении контролировать территорию.

Другим важным источником накопления материальных ре­сурсов государства были и по сей день остаются налоговые сборы и иные платежи. Эти меры объясняются прежде всего тем,

¹ Map тин Д.В Классические теории управления и концепции производительнос­ти в государственном секторе // Эффективность государственного управления. М, 1998. С. 34.

95

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

что военно-политическое могущество государства мало чего стоит без его экономического, хозяйственного могущества. Поэ­тому можно сказать, что одна из главных функций государства с самого начала состояла в обеспечении своей независимости и территориальной неприкосновенности не в последнюю очередь для сохранения своих материальных богатств.

С возникновением государства человек стал зависим от него, и без него само его существование стало невозможным. Это объ­ясняется тем, что в силу целого комплекса факторов государство стало той организацией, которая объединила людей в упорядо­ченное общество, где по сути дела был положен конец знамени­тому тезису «война всех против всех», который был характерен для догосударственных, или так называемых естественных, сооб­ществ людей, например для первобытно-общинного строя. С самого своего возникновения государство выполняло функции упорядочения отношений своих членов, обеспечения порядка и предотвращения нарушения теми или иными членами общепри­нятых норм поведения и жизненных правил.

Всевозрастающая сложность общества, дифференциация со­циальных связей и различных видов человеческой деятельности, специализация функций и разделение труда, возрастание знаний и навыков, возникновение различий общественного и индивиду­ального интересов, прав и обязанностей, а также социального не­равенства и частной собственности, переход от собирательства и охоты к производящей экономике и т.д. способствовали стиму­лированию усилий людей к единению общества, его организации на более цивилизованных, человеческих началах. Результатом этих и других факторов стала потребность в тех или иных меха­низмах управления общественными отношениями и процессами.

В то же время нельзя упускать из виду тот факт, что государ­ство есть продукт развития общества, оно возникает в результате существенной социальной дифференциации общества, когда уже сами общественные структуры не в состоянии обеспечить един­ство и необходимый порядок. Важнейшая его цель — примирить возникающие между различными группировками или просто от­дельно взятыми индивидами противоречия и конфликты. Обще­ство создает специальный институт для защиты своих интересов от внутренних и внешних врагов — государственную власть. Раз

96

Глава 3. Сущностные характеристики государства

возникнув, государство приобретает самостоятельность по отно­шению к обществу и, более того, поднимается над ним. По мере преодоления догосударственного состояния формируются при­знаки и сущностные характеристики государства, отличающие его от общественной власти первобытно-общинного строя.

Государственная власть приобретает публичный характер, поскольку она, по крайней мере в теории, выражает интересы всего общества, или же тех, кого считают гражданами этого общест­ва. Создается специальный аппарат публичной власти, которая во всевозрастающей степени берет на себя функции регулирова­ния и управления общественными отношениями и процессами. Для обслуживания аппарата и выполнения возложенных на него функций появляется особая категория людей, которые в позд­нейшие времена стали именоваться чиновниками, государствен­ными служащими. Для эффективного выполнения функций уп­равления создаются аппарат и властные механизмы принуждения. Постепенно войско и правоохранительные органы превращают­ся в организации, состоящие в основном из профессионалов. Все они переходят на материальное обеспечение государства. Посте­пенно государство становится выразителем интересов всего об­щества.

Государство представляет собой форму политической само­организации людей на определенной, четко очерченной террито­рии. Как подчеркивал Л. Дюги, «характер государства может и должен признаваться только за коллективностью, располагаю­щей политической властью и обитающей на определенной тер­ритории»¹.

Государство — сложное и многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными гранями и аспектами в зависимости от той роли, которую оно играет в жизни тех или иных слоев, сословий, классов и т.д. Особенность государства в отличие от всех других социальных организаций состоит в том, что оно воплощает всеобщую волю граждан и с этой точки зрения призвано выражать, защищать и реализовы­вать интересы всего общества. Именно через структуры и ин­ституты государства формируется и утверждается всеобщая

¹ Дюги Л Конституциональное право Общая теория государства М, 1908 С 129
7 - 2187 97

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

воля граждан данного государства и соответственно самого госу­дарства.

Представляется, что содержательная наполненность, качест­венная определенность механизма реализации основных эконо­мических, социальных и иных функций государства находятся в прямой зависимости, во-первых, от той нагрузки, которую несут разного рода государственные институты в обществе в целом, и, во-вторых, от конкретного типа государства.

При этом необходимо отметить, что каждая историческая эпоха, каждое поколение имеет, как правило, собственное виде­ние и понимание государства. Ни одна влиятельная теория го­сударства и власти не возникла вне общественно-исторических реальностей эпохи. Она так или иначе была продуктом конкрет­ного исторического времени, и это не могло не отразиться на ее содержании, которое зависит от уровня духовного, социально-политического, нравственного и экономического развития об­щества.

Поскольку характеристики и функции государства обуслов­лены господствующими в каждое конкретное время представле­ниями о человеке, его природе, об отношениях с обществом, го­сударством, то очевидно, что они (эти характеристики и функции) изменяются по мере изменения социально-экономи­ческих и политических реальностей. Например, в античности и средневековье объем его властных полномочий и функций был значительно больше, чем в период так называемого свободно-предпринимательского капитализма, где (правда, в теории) господствующее положение занимала рыночная экономика, а го­сударство, как считалось, выполняло функции своего рода «ноч­ного сторожа», в задачу которого входило обеспечение сохран­ности имущества граждан и порядка. Иное положение, как будет показано ниже, сложилось в XX в., когда с утверждением корпо­ративного капитализма объем прерогатив и функций государст­ва опять значительно возрос.

Как отмечалось выше, подлинную природу власти и государ­ства невозможно определить какой бы то ни было единой, или универсальной, формулой, одинаково верной для всех времен и народов. В этом плане важное значение имеют как национально-культурные особенности того или иного народа на соответствую-

98

Глава 3. Сущностные характеристики государства

щих этапах исторического развития, так и крупные экономичес­кие и социально-политические перевороты, которые императивно требовали кардинальных изменений форм и типов государствен­но-политического устройства человеческих общностей, прерога­тив и функций государства. Не случайным представляется тот факт, что современное национальное государство стало резуль­татом промышленной революции и серии политических револю­ций XIX в.

Согласно Гегелю, подлинно философская точка зрения на го­сударство и право «сводится к тому, что законодательство вооб­ще и его особые определения следует рассматривать не изолиро­ванно и абстрактно, а как зависимый элемент одной тотальности в связи со всеми остальными определениями, составляющими характер нации и эпохи; в этой связи они обретают свое истин­ное значение, а тем самым и свое оправдание»¹.

Особо необходимо осознание того факта, что государство от­нюдь нельзя представлять как некую арифметическую сумму отдельных, механически собранных вместе социальных, эконо­мических, административных и иных компонентов. Оно пред­ставляет собой определенную форму политической самооргани­зации людей, форму человеческого общежития и в этом качестве выступает в качестве единой системы, все части которой допол­няют друг друга.

Для государства характерна иерархическая структура. Поли­тическая иерархия представляет собой систему структурной вер­тикальной организации сложных, многоуровневых политичес­ких систем, в том числе и государства, призванных обеспечить упорядочение взаимодействия различных уровней на принципах подчинения низших высшим. Здесь каждый из вышестоящих уровней выступает как управляющий в отношении нижестоя­щих, которые, в свою очередь, подчиняются вышестоящим. Пер­воначально само понятие «иерархия», вошедшее в религиозный лексикон Европы в V в., использовалось применительно к орга­низации церковной власти. В частности, говорилось об иерархии римско-католической церкви, православной церкви, протестант­ских церквей и т.д.

¹ Гегель Г.ВФ. Философия права М, 1990. С 62.

99

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Постепенно, особенно начиная с XIX в., это понятие стало применяться к светским организациям, например, в социальных и гуманитарных науках для обозначения сословно-кастового или классового разделения общества, государственного устройства, структуры государственной власти, политических партий и орга­низаций и т.д. Политическая иерархия, будучи универсальной формой организации и функционирования политических сис­тем, приобретает своеобразную форму пирамиды, вершину кото­рой занимают самые высшие группы власть имущих. По мере продвижения вниз, к основанию пирамиды властные прерогати­вы и полномочия постепенно сокращаются, достигая почти нуле­вой величины у самого основания. Иерархия включает не только структурное, но и функциональное начала, в силу чего каждый уровень выполняет строго очерченные прерогативы и функции. Это предполагает профессиональную компетентность и пригод­ность работников соответствующих уровней и органов. При всех возможных здесь оговорках иерархическая структура и иерархи­ческое разделение функций позволяют эффективно осущест­влять политический процесс и функции управления обществом.

Как отмечал Р. Иеринг, первая и основная задача государства — это организация социальной принудительной власти с целью обеспечения защиты общих интересов общества. Эта организа­ция, в свою очередь, имеет две стороны: во-первых, установление внешнего механизма власти и, во-вторых, принципы ее примене­ния. «Формой, в которой разрешается первая задача, — писал он, — служит государственная власть, вторая же задача достигается посредством права. Оба этих понятия друг друга обусловливают; государственная власть нуждается в праве, для последнего необ­ходима государственная власть»¹.

В русской государственно-правоведческой литературе госу­дарство рассматривалось в основном как некая духовная общи­на. Например, И.А. Ильин писал: «Государство, в его духовной сущности, есть не что иное, как Родина, оформленная и объеди­ненная публичным правом, или иначе: множество людей, связан­ных общностью духовной судьбы и сжившихся в единство на почве духовной культуры и правосознания» . Согласно Ильину,

¹ Иеринг ф oil P. Цель в праве. СПб., 1881. С. 231.

² И л ьии И.А. Путь духовного обновления: Собр. соч.: В 10 т. Т. 1. М., 1993. С. 234.

100

Глава 3. Сущностные характеристики государства

государство отнюдь не является системой принуждения и подав­ления, «право и государство возникают из внутреннего, духовно­го мира человека, создаются именно для духа и осуществляются через посредство правосознания... Словом: внешние проявления политической жизни совсем не составляют самую политическую жизнь; внешнее принуждение, меры подавления и расправы, к которым государственная власть бывает вынуждена прибегать, совсем не определяют сущность государства» . «Сущность госу­дарства, — продолжал Ильин, — состоит в том, что все его граж­дане имеют и признают — помимо своих различных и частных интересов и целей — еще единый интерес и единую цель, а имен­но, общий интерес и общую цель, ибо государство есть некая духовная община»².

В качестве политической самоорганизации и формы совмест­ного проживания людей государство представляет собой целост­ную органическую систему, для которой характерны собственные характеристики, особенности и закономерности функциониро­вания. Из государства нельзя вычленить какие-либо важные со­ставные компоненты, например систему государственно-адми­нистративного устройства, экономику, правовую систему и т.д. Оно организовано на началах определенного порядка, включаю­щего публичную власть и органы управления, право и правовой порядок, принятые в обществе обычаи, духовно-нравственные ценности и нормы и т.д.

Государство представляет общество и обеспечивает его поли­тическую и экономическую общность и единство. Оно выполня­ет основной объем управленческой деятельности в важнейших сферах общественной и экономической жизни. Реализация уп­равленческих решений проводится с помощью особого государ­ственного механизма. Путем принятия правовых и нормативных актов государство может разрешать, запрещать или ограничивать деятельность политических партий, организаций и движений.

Ключевыми особенностями современного государства явля­ются централизация и концентрация политической власти в руках единого государства, обладающего механизмами админи­стративного управления, постоянной профессиональной армией

¹ Ильин ИЛ, Путь духовного обновления. С. 234-235.

² Там же. С. 241.

101

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

и т.д. Отличие государства от всех других форм социальной ор­ганизации состоит в том, что оно выступает в качестве главного и единственного субъекта государственной власти, действие кото­рой распространяется на всех граждан и на всю территорию, под­падающую под юрисдикцию данного государства. Государство и власть являются теми ключевыми элементами, вокруг которых объединяются все остальные составляющие мира политического. Сущность национально-государственного суверенитета состоит как раз в том, что он не приемлет какой бы то ни было иной власти, стоящей над или рядом с верховной властью государства. С данной точки зрения особенность государства состоит также в том, что оно обладает монополией на законное насилие. «Госу­дарство, — писал М. Вебер, — есть то человеческое сообщество, которое внутри определенной области... претендует (с успехом) на монополию легитимного физического насилия. Ибо для нашей эпохи характерно, что право на физическое насилие при­писывается всем другим союзам или отдельным лицам лишь на­столько, насколько государство со своей стороны допускает это насилие: единственным источником «права» на насилие считает­ся государство»¹. Другими словами, власть отнята у отдельных граждан, партий, организаций, объединений и т.д. и сосредоточе­на в руках государства.

Соглашаясь с такой постановкой вопроса, необходимо исхо­дить из того факта, что люди не всегда могут быть лучшими и объективными судьями собственных интересов, потребностей, поступков и решений. В демократической системе вполне естест­венно, что государственные и политические деятели должны прислушиваться к мнению народа и учитывать его запросы. Но к сожалению, как показывает исторический опыт, порой бывает так, что люди, не сознавая этого, совершают поступки, которые в конечном счете способствуют разрушению или подрыву собст­венных свобод. Дело в том, что нередко позиции отдельных людей или социальных групп, выступающих за принятие того или иного законодательного акта либо решения, могут основы­ваться на эмоциях, превратно понятых интересах, незнании ре­ального положения дел и т.д. В таких случаях задача и ответст-

¹ Вебер М. Избр. произв.М., 1990 С. 645. 102

Глава 3. Сущностные характеристики государства

венность правительства и государства состоят в том, чтобы дей­ствовать, когда это необходимо, вопреки интересам тех или иных социальных групп, партий, объединений, союзов, предприятий, корпораций и т.д. С этой точки зрения главная задача государст­ва состоит в обеспечении порядка в стране, неукоснительном со­блюдении всеми гражданами законов данной страны. С этой целью государство использует все находящиеся в его распоряже­нии средства, в том числе и физическое принуждение с помощью вооруженной силы.

В этом смысле можно согласиться с теми авторами, по мне­нию которых государство представляет собой базисную структу­ру правления и порядка в обществе, институт, призванный обес­печить контролируемую и упорядоченную свободу перед лицом возможного злоупотребления силой, хаоса и беспорядков. Оно включает механизм управления — правительство, состоящее из конкретных органов и лиц, занимающих официальные должнос­ти и осуществляющих власть от имени государства. Высшие ор­ганы государственной власти в лице главы государства и его ап­парата, правительства, парламента и судебных органов в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функцио­нальными отношениями. Они принимают решения общенацио­нального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государственного аппарата, так и гражда­нами. В то же время для современного демократического госу­дарства характерно разделение власти на три самостоятельные, но тесно взаимосвязанные ветви — исполнительную, законода­тельную и судебную. В этом качестве каждая из них выступает как самостоятельная подсистема в отношении общей управляю­щей системы.

Государство невозможно представить себе без власти. Само слово «власть» употребляется в очень широком смысле. Говорят о родительской, хозяйской, военной власти, о власти предприни­мателя над своими работниками, власти учителя над учениками и т.д. Но зачастую речь фактически идет не о власти в собствен­ном смысле слова, а о влиянии, воздействии, исключающих какое бы то ни было принуждение или тем более насилие.

103

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

Научный подход к определению власти требует учета мно­жественности форм ее проявления в обществе, а следовательно, выяснения специфических особенностей отдельных ее видов — экономической, политической (в том числе государственной, об­щественной), семейной; разграничения классовой, групповой, личной власти, которые переплетаются между собой, но не сво­дятся друг к другу; разграничения особенностей, форм и методов проявления власти в различных социальных, экономических и политических системах. Поэтому естественно, что и содержание всех ее видов, в том числе политической и экономической, про­является в строго определенных формах. К ним относятся гос­подство, руководство, управление, организация, контроль и т.д.

Можно сказать, что власть возникла вместе с человеческим обществом. Это древнее и повсеместное, универсальное свойство любой социальной организации, в которой в обязательном по­рядке присутствуют элементы как властвования, так и подчине­ния. Родоплеменная организация была властью, осуществляе­мой в интересах всего общества. Ее воплощением были общие собрания членов рода, племени, советы старейшин как «первых среди равных», вождь племени, по старшинству получившие право управлять родом, племенем. Первоначально власть, не давая каких бы то ни было существенных материальных приви­легий, покоилась прежде всего на авторитете. Действовали опре­деленные социальные нормы или обычаи — исторически сло­жившиеся правила поведения, которые служили регуляторами отношений между людьми. Но постепенно власть стала видоиз­меняться и приобретать совершенно новые формы.

Взятая сама по себе, она является одним из мощных ресурсов, поскольку властные рычаги дают возможность влиять на произ­водство, распределение и потребление материальных и иных ре­сурсов общества. Власть центральных и региональных органов, партийных и государственных структур как ресурс существенно различается. Ее характер во многом зависит от того, в каком русле развивается общество в целом: в демократическом, автори­тарном или тоталитарном. При больших полномочиях носитель власти имеет в своем распоряжении широкий арсенал матери­альных и людских ресурсов. Власть в государстве может быть использована и как самостоятельная, самодовлеющая сила, при-

104

Глава 3. Сущностные характеристики государства

званная обеспечить групповые, узкоклассовые, клановые, лич­ные и иные интересы в ущерб интересам остального общества. При таком положении государство теряет свое общественное предназначение и становится орудием достижения узкоклассо­вых или националистических целей.

Власть представляет собой базовую характеристику любого человеческого сообщества. Можно сказать, что власть коренится в самой природе человека как общественного существа. Без влас­ти не может быть и самого человека и человеческого общества, поскольку само возникновение человека, его выход из животно­го, или стадного, состояния теснейшим образом связаны с укро­щением отдельных природных задатков, подчинением индивиду­алистических и агрессивных устремлений отдельно взятого индивида интересам формировавшейся социальной жизни, инте­ресам общины. Иначе говоря, власть возникла одновременно с человеческим обществом и вместе с ним прошла длительный путь развития. Весь исторический опыт убедительно показывает, что без власти невозможно и функционирование общества, оно не жизнеспособно.

Любое общество нельзя представить без той или иной власти. С этим феноменом мы в той или иной форме встречаемся почти во всех сферах жизни людей. Большинство исследователей при­держивается того мнения, что лишь власть, осуществляемая го­сударством, его институтами и должностными лицами, является политической. При таком понимании особенность государства в отличие от других общественных организаций состоит в том, что оно главный и единственный носитель политической власти.

Под властью понимается, как правило, способность ее субъек­та — отдельного человека, руководства профсоюзной организа­ции, крупной корпорации или заинтересованной группы и т.д. — навязывать свою волю другим людям, коллективам, организаци­ям, распоряжаться и управлять их действиями, используя разно­го рода насильственные и ненасильственные средства и методы, с тем чтобы приспособить их поведение к собственным интере­сам. Но при этом нельзя забывать тот факт, что власть — это прежде всего общественное отношение между теми, кто ею обла­дает (властями предержащими), и теми, на кого она распростра­няется (подвластными). Понимаемая так, власть предполагает

105

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

господство и доминирование одного человека над другим или государства над своими гражданами. Она всегда содержит в той или иной форме элемент принуждения, которое в тоталитарных и авторитарных государствах принимает крайние и жестокие формы. Другими словами, власть теснейшим образом связана с силой и насилием. Это определяется недостаточностью одних только средств поощрения и порицания в деле поддержания со­циального порядка в обществе. Государство, даже самое демокра­тическое, представляет собой во многих отношениях механизм принуждения, насилия над людьми.

Разумеется, в рассматриваемом в данной работе контексте речь идет прежде всего о политической власти, которая получает реальное выражение в государственной власти, предполагающей комплекс взаимоотношений между гражданами, обществом и самим государством. В этом плане государство представляет собой политическую организацию общества, наделенную ком­плексом властных прерогатив. Поэтому государственную, или политическую, власть иногда называют публичной, поскольку она действует от имени и отстаивает интересы всего общества. Государственная власть обладает верховенством в обществе, что находит выражение в национально-государственном сувере­нитете.