Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 25 26 27 28 29 30 31 32 ... 39

451

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ственно отношения государственной собственности) и, с другой — осуществляемое в рамках системы органов исполнительной власти административно-правовое обеспечение реализации данных правомочий. Несмотря на тесную и неразрывную взаимосвязь, указанные комплексы отношений имеют различную правовую природу и являются самостоятельными, несовпадающими элементами системы управления государственной собственностью. Основные их различия заключаются в следующем:

Во-первых, отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властными отношениями, т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. Гражданские же отношения основаны на равенстве и автономии воли их участников¹.

Во-вторых, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусомгсвязанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом). Граждане и юридические лица (в том числе государственные предприятия и учреждения), не наделенные указанным статусом, не могут рассматриваться в качестве субъектов отношений по управлению государственной собственностью. Реализуя правомочия собственника, государство вступает в гражданские правоотношения с ними.

В-третьих, основанием (юридическим фактом) возникновения отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как правило, односторонне властные действия (веления) субъектов управления. В основе же возникновения гражданских правоотношений лежит свободное волеизъявление сторон.

¹ Ю рче нко А.К. Разграничение административных и гражданских правоотношений//Проблемы гражданского и административного права. Л., 1962. С. 75.

452

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Наконец, в-четвертых, отношения в сфере управления государственной собственностью, в отличие от гражданских правоотношений, не являются непосредственной юридической основой возникновения, изменения или прекращения прав на государственное имущество.

На протяжении всего XX в. неуклонно расширялась предпринимательская деятельность государства, приобретал все большее значение государственный сектор в экономике. На предприятиях, принадлежащих государству, в настоящее время производится от Vs до Уз валового национального продукта. Государство обеспечивает деятельность почтово-посылочной службы, телеграфа, городского и железнодорожного транспорта. Ему принадлежит ведущая роль в разработке программ развития атомной энергии, радиоэлектронной промышленности, создании ЭВМ, освоении космоса. Доля государств в национальном доходе приблизилась к 40% вместо 5-10% в начале века.

Государственные инвестиции в экономику в отдельных странах достигли огромных размеров: в Швеции — до Уд, Италии и Великобритании — до уз, в Австрии и Франции — свыше 40% общего объема капитальных вложений. Практически на средства государства ведутся фундаментальные научные исследования. Оно выступает по отношению к частному сектору в качестве заказчика на производство продукции и одновременно ее покупателя. Государственные расходы на товары и услуги к началу 90-х годов в США приблизились к 1 трлн долл. вместо 9 млрд долл. в 1929 г.

Как известно, в качестве одной из форм обоснования государственного регулирования служит концепция естественной, или де-факто, монополии, согласно которой монополия коренится в ценовых отношениях и технологических факторах в противоположность монополии де-юре, устанавливаемой тем или иным регулирующим, административным или законодательным актом государства. Государственный контроль над естественными монополиями в таких сферах, как энергетика и транспорт, необходим для защиты потребителей от возможных злоупотреблений монополий и в то же время для сохранения самих монополий в интересах экономической эффективности. Следует отметить, что именно государственным расходам обязаны своим возникно-

453

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

вением атомная энергетика, вычислительная техника, современный воздушный транспорт, космическая связь и множество других отраслей.

С учетом всего сказанного становится очевидным факт, что даже в тех случаях, когда государство прямо не вмешивается в экономическую жизнь, экономическая деятельность хозяйствующих единиц все равно так или иначе зависит от него во многих отношениях.

Роль и функции государства по нормативно-правовой защите конкурентной среды

Особо важное значение для эффективного функционирования рыночного хозяйства имеет правовое обеспечение беспрепятственной реализации его принципов. Иными словами, правовая защита интересов производителей и потребителей составляет одну из основополагающих функций государства. В качестве важнейших функций правового обеспечения выступают, во-первых, создание соответствующей правовой базы для поддержания основных условий функционирования рыночного хозяйства: экономической свободы и ценовой конкуренции; во-вторых, определение и обеспечение «правил игры» между субъектами рыночных отношений.

Экономическая свобода как производителей, так и потребителей наиболее эффективным образом обеспечивается институтом частной собственности. Ее незыблемость гарантируется Основным законом страны — конституцией. Так, в ст. 14/1 Конституции ФРГ говорится: «Собственность и право наследования гарантируются. Содержание и пределы их устанавливаются законом». В Конституции Российской Федерации в ст. 8.2 содержится более общая формулировка, регламентирующая право собственности: «В Российской Федерации признаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации «Субъекты права собственности» указанное положение статьи Конституции РФ повторяется, но не конкретизируется.

454

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Собственник, сохранность капитала которого государством не гарантируется и который в силу этого не уверен в неприкосновенности своего имущества, окажется в состоянии постоянного страха его отчуждения. Соответственно он практически не сможет использовать в полную силу свой творческий и материальный потенциал, что неизбежно негативно скажется на эффективности его хозяйственной деятельности.

Одним из последствий этого может стать сужение сферы приложения капитала, что приводит к его перетеканию в те области, в которых более или менее обеспечиваются гарантии его сохранности. Именно это служит причиной утечки российского частного капитала за рубеж; ограничение области его интереса (наряду с другими причинами) сферой обращения, откуда можно извлечь свой капитал более оперативно, нежели из производственной сферы, в случае угрозы конфискации или национализации. Теми же причинами объясняется и низкая инвестиционная активность международного капитала в России.

Ведь не секрет, что не только явная слабость правоохранительных органов, но и слабая законодательная база и отсутствие действенного механизма исполнения решений арбитражных судов по хозяйственным искам в определенной мере выступают причиной криминализации российского бизнеса. Так называемые рэкет и разборки в значительной части являются следствием неудовлетворительного выполнения государством одной из своих основополагающих экономических функций.

Здесь вкратце коснемся другого важного момента правового обеспечения эффективного функционирования рыночного хозяйства, а именно: функции определения и обеспечения государством «правил игры» между субъектами рыночных отношений. Государство создает надежные правовые и социальные рамочные условия для реализации экономических целей индивидуальных предпринимателей. Правовую основу этих рамочных условий составляют гражданское и хозяйственное право, с одной стороны, и системы мер по поддержанию конкурентной среды — с другой. Важнейшая задача государства — обеспечивать баланс между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

455

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важность данной функции определяется прежде всего тем, что в хозяйственной деятельности принимает участие большое число субъектов, имеющих различные экономические интересы. Поэтому весьма важно, чтобы государство приняло четко и ясно сформулированные и выполнимые законы и рамочные условия, регулирующие отношения как между производителями, так и между ними в целом и потребителями. Поэтому «правила игры» должны, с одной стороны, стимулировать предпринимательскую деятельность, с другой — в должной мере учитывать интересы личности и общества в целом; с третьей — способствовать охране окружающей среды. В случаях нарушения законодательства государство, естественно, вправе применить соответствующие санкции к нечестным агентам рыночных отношений.

Выполняя эту функцию, государство вводит правила поведения, которыми должны руководствоваться производители в своих отношениях с потребителями. Оно определяет стандарты качества, измерения веса, контролирует их соблюдение, запрещает реализацию фальсифицированных пищевых продуктов и лекарств, добивается обязательной маркировки продукции, фиксации на упаковке чистого веса и состава продукта, ответственности за соблюдение условий контрактов, осуществляет ряд других действий по защите интересов потребителей. В рассматриваемом контексте большое значение имеют также деятельность и законодательные меры государства, направленные на предотвращение или уменьшение вредного воздействия на окружающую среду промышленного производства. Главная цель этих мер состоит в том, чтобы обязать потенциальных загрязнителей окружающей среды нести расходы по обезвреживанию промышленных отходов.

Первоначально большинство мероприятий в области государственного регулирования имели своей целью организацию рынка и защиту среды его обитания и функционирования. Государственное вмешательство ограничивалось, как правило, разработкой и введением механизмов и процедур лицензирования, антимонополистических мер, регистрации корпораций и определенных параметров финансовой отчетности. Ныне роль государства сводится к созданию институтов, основополагающих правил и нормативов, необходимых для конкурентной среды. Речь

456

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

идет, например, об управлении кредитными учреждениями, обеспечении частных контрактов, охране частной собственности, патентных и авторских прав и т.д. Цель всех этих и подобных им мер состоит не в вытеснении, а в обеспечении экономической конкуренции.

Как отмечал Л. Эрхард, конкуренция представляет собой «наиболее эффективное средство для достижения благосостояния». Она одна, по его словам, «дает возможность всем людям пользоваться хозяйственным прогрессом, в особенности в их роли потребителей. Она же уничтожает все привилегии, не являющиеся непосредственным результатом повышения производительности труда»¹.

Именно конкуренция создает необходимые условия для экономической свободы потребителей, обеспечивая широкую гамму товаров различных производителей, реализуемых множеством торговых фирм, обеспечивает приоритет (суверенитет) потребителя. Именно конкуренция объективно, даже помимо желания, подталкивает производителей к необходимости снижения издержек производства, а следовательно, и к использованию достижений научно-технического прогресса. Тем самым конкуренция выступает в качестве его ведущей движущей силы. Именно конкуренция создает благоприятные предпосылки для научно-технического, экономического и общественного прогресса в целом, делает рыночную модель функционирования экономики наиболее предпочтительной в современных условиях по сравнению с альтернативными вариантами.

Вместе с тем не все так однозначно. Конкуренция в конечном счете порождает свою убийцу — монополию, поскольку желаемая цель любого участника конкурентной борьбы — устранение конкурентов, что и приводит к монополизации экономики. Монополия, подавляя и устраняя реальных и потенциальных конкурентов, значительно уменьшает число последних и тем самым сужает свободу и диапазон выбора потребителя. К тому же она получает возможность определять общий объем предложения и даже диктовать рынку свои условия и прежде всего цены на предлагаемые ею товары и услуги. Таким образом, очевидно, что

Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. С. 13.

457

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

конкуренция теряет «естественное» состояние и для своего сохранения нуждается в государственной поддержке.

Государство призвано обеспечить свободу предпринимательской деятельности, защиту прав собственника и прав потребителей и т.д. В этом плане особенно незаменима роль государства как гаранта поддержания конкурентной среды, где определяющее значение имеет антимонопольное или антитрестовское законодательство, комплекс законов о недобросовестной конкуренции, запрещающих какие бы то ни было соглашения о разделе рынков и установлении монопольных цен. Более того, в странах с переходной экономикой, в том числе в России, государство играет решающую роль в формировании и утверждении самой конкурентной среды, способствующей развитию подлинной экономической состязательности. Рассматривая конкуренцию как эффективного координатора экономической деятельности, государство принимает соответствующие меры для ее сохранения на должном уровне. В качестве главного инструмента реализации государством данной функции служит антимонопольное законодательство.

Впервые антимонопольное законодательство стало формироваться в США, где еще в 1887 г. была создана так называемая Междуштатная торговая комиссия, призванная регулировать железнодорожные тарифы. А в 1890 г. Конгресс США почти без сколько-нибудь серьезных возражений принял так называемый антитрестовский Закон Шермана, а позже и Закон Клейтона. «Акты Шермана и Клейтона, впервые вводившие в американскую политику антитрестовское законодательство, — писал Дж. Маджоне, — не были разработаны под влиянием экономической теории монополий, которая в тот период еще только зарождалась. Скорее, можно сказать, что существующее ныне в сложнейшей экономической системе Соединенных Штатов антитрестовское законодательство в значительной степени обязано своим возникновением ранним стадиям антитрестовского политического курса и последующему росту числа экономистов, предлагавших свои услуги на рынке труда в качестве либо экспертов, либо политических аналитиков. Однако это вовсе не означает, что экономика не оказывала влияния на развитие антитрестовского политического курса. Напротив, значительные

458

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

изменения в ее упрочении за последнюю четверть века произошли благодаря современным экономическим аналитикам и при самом непосредственном их участии»¹.

Основной смысл Закона Шермана, а затем и Закона Клейтона состоял в наложении запрета на любые контракты, объединения и тайные сделки, направленные на ограничение торговли между отдельными штатами и попытки монополизировать какую-то часть этой торговли. Впоследствии на федеральном, штатном и местном уровнях было принято и действует множество законодательных актов, дополняющих, конкретизирующих и дальше развивающих основные положения Закона Шермана. Этот вопрос довольно подробно изучен в отечественной и зарубежной экономической науке. Здесь отметим лишь то, что вслед за Соединенными Штатами подобные законы были приняты и действуют в большинстве индустриально развитых стран. Эти и другие законы создают основу для четко отработанного механизма исполнения антитрестовской политики государства. Во многих странах приняты и действуют законы о недобросовестной конкуренции, призванные гарантировать дееспособность этого принципа, предотвратить негативные последствия недобросовестной конкуренции. В частности, для защиты принципов конкуренции во многих странах приняты законы, запрещающие какие бы то ни было соглашения между конкурирующими продавцами о поддержании цен и разделе рынков. По мнению многих специалистов, эти законы внесли важный вклад в сохранение конкурентной экономики, хотя антитрестовская политика полна противоречий.

О том большом значении, которое придается данному аспекту, свидетельствует, например, такой факт, что Закон о запрете на ограничение конкуренции, принятый бундестагом ФРГ в 1957 г., иногда называют «основным законом социального рыночного хозяйства»². Согласно законам в данной области в ФРГ недобросовестной конкуренцией считаются обман клиента и ложная информация; подделка чужих товарных знаков; реклама

¹ М а д ж о н е Дж. Социальная политика и управление: идеи, интересы и инсти
туты // Политическая наука. Новые направления С. 600,

²Ламперт X. Социальная рыночная экономика: германский путь. М., 1993. С. 95.

459

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

с критикой в адрес конкурента; утверждение и распространение сомнительных сведений о конкуренте и др. Особо важное место в политике в области конкуренции принадлежит законам о товарных знаках, обеспечивающих их обладателю защиту от производимых и реализуемых им товаров и услуг от подделки или злоупотребления другими лицами. Товарные знаки позволяют различать и дифференцировать товары и услуги, производимые разными фирмами. Эти законы проводят в жизнь специализированные государственные структуры — Федеральная комиссия и Антитрестовский отдел Министерства юстиции в США, Федеральное ведомство по картелям в Германии, Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых хозяйственных структур в Российской Федерации.

Контролируются прежде всего механизм и практика ценообразования в целях защиты интересов, во-первых, потребителей, во-вторых, предприятий-аутсайдеров и, в-третьих, конкуренции как таковой. Антитрестовская политика представляет собой комплекс законодательных и иных мер по защите и усилению конкуренции путем создания препятствий для возникновения, использования или защиты монопольной власти.

Очевидно, что государство по сути дела вынуждено накладывать определенные ограничения на конкуренцию, тем самым способствуя сохранению возможностей и поля конкуренции для наивозможно большего числа потенциальных конкурентов, которые в противном случае были бы вытеснены из отрасли.

Порядок, регулирующий конкуренцию, нельзя рассматривать в отрыве от внешнеэкономического аспекта. В данном случае речь идет об обеспечении конкурентоспособности экономики страны на международном уровне. Чем надежнее система регулирования конкуренции в конкретной стране, тем выше качество и конкурентоспособность ее товаров по сравнению с товарами, производимыми в других странах, и тем быстрее и эффективнее ее экономика сможет приспособиться к изменениям внешнеэкономических условий конкуренции, например к меняющимся курсам валют или к ценам на товары и услуги.

Перед бизнесменами возникают новые проблемы, связанные с прослеживанием процесса прохождения и принятия законов и постановлений в области экономического и социального регули-

460

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

рования. Корпорации принимают меры, призванные систематически прослеживать и анализировать экономическую политику государства, разрешать проблемы, возникающие между правительством и соответствующей корпорацией, устанавливать связи с нужными людьми в коридорах власти, лоббировать интересы корпорации и т. д. По данным ряда исследований, высшее руководство корпораций тратит от 25 до 50% своего времени на решение вопросов, связанных с внешней средой, включая связи с властями. Многие корпорации постоянно расширяют и модернизируют свои офисы в Вашингтоне, оборудуя их по последнему слову научно-технического прогресса, с помощью компьютерной информационной системы тщательно анализируют действия правительства. По существующим данным, в настоящее время в Вашингтоне свои штаб-квартиры имеют более 3100 национальных ассоциаций, многие из которых тесно связаны с бизнесом¹. Другими словами, взаимоотношения с государственными организациями стали таким же объектом корпоративного менеджмента, как и планирование и реализация деловых операций.

С рассматриваемой точки зрения интерес представляет обращение члена руководства компании «Дженерал электрик» в 1972-1980 гг. Р. Джонса к своим коллегам: «Деловые люди должны лично участвовать в формировании государственной политики. Нельзя доверять такую задачу нашим отраслевым ассоциациям. Мы должны изучать проблемы, вырабатывать конструктивную позицию, а затем выступать с ней и на общественных форумах, и на слушаниях конгресса, и в личных контактах со своими представителями в правительстве. От подобной ответственности сегодня не может уклониться руководство как крупных, так и небольших компаний»².

¹ American Society of Association Executives. Association fact books. Washington, D.C., 1985.

²Цит.по: Buchholz R., Evans W., Wagley R. Management Respons to Public Issues: Concepts and Cases т Strategy Formulations. Englewood Cliffs, 1985. P. 33.

461

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Особенности взаимодействия государства и экономики в переходной экономике

Взаимодействие предпринимательства и государственной власти представляет собой систему общественных отношений между структурами политической и хозяйственной власти по поводу использования ими в своих специфических интересах всей совокупности экономических ресурсов общества. Сущность взаимодействия предпринимательских структур, с одной стороны, органов государственной и муниципальной власти и управления — с другой, заключается в согласовании, своеобразной интеграции действий политической и хозяйственной власти на основе консенсуса экономических интересов сторон в целях наиболее эффективной реализации специфических функций каждой из них, достижения их стратегических целей и решения задач тактического характера, в результате чего обеспечивается стабильность экономического и социального развития страны в целом.

Содержание процесса взаимодействия находит свое выражение в выработке механизма функционирования и развития, отборе наиболее приемлемых форм и методов этого взаимодействия, конкретных технологий их реализации. Предпринимательство, располагая собственными, заемными, арендованными, полученными в пользование и прочими подконтрольными экономическими ресурсами, осуществляет их эффективное комбинирование и выбор сферы использования, прежде всего реализуя свою основную производственную функцию, а именно цель максимизации прибыли. Однако, как уже указывалось выше, при реализации данной функции оно объективно, независимо от своей воли и желания выполняет и целый ряд латентных общественных функций, так или иначе совпадающих с функциями государства. И в этом смысле известная доля предпринимательского потенциала непосредственно «работает» не только на его частные интересы, но и на интересы всего общества.

Государство, также располагая немалыми, но ограниченными экономическими ресурсами, для эффективной и полной реализации собственных целей и интересов заинтересовано в их увеличении за счет привлечения экономических ресурсов частного

462

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

предпринимательства, т.е. в максимизации или оптимизации доли ресурсов, работающих на общество в целом.

Цель взаимодействия со стороны государства — расширить круг латентных общественных функций предпринимательства. В одном случае это достигается косвенным путем — посредством построения государственными структурами эффективного моти-вационного механизма, стимулирующего предпринимательскую деятельность в данном направлении, в другом — посредством законодательно регламентируемых средств в целях реализации государством социальных функций по преимуществу в точках «осечек» рыночного саморегулирования, к выполнению которых предпринимательство в лучшем случае индифферентно.

Однако эти действия государства должны не гасить предпринимательскую активность предприятий, а обеспечивать необходимый и достаточный коридор их экономической свободы. В противном случае государство начинает рубить сук, на котором покоится его собственное благополучие. С одной стороны, определить допустимый оптимум этого коридора экономической свободы, а с другой — максимально вмонтировать механизмы рыночного саморегулирования в структуры реализации функций государства — вот основная цель конструктивного взаимодействия властных, государственных и предпринимательских структур.

В свою очередь, предпринимательство непосредственно заинтересовано в задействовании экономического (финансового, научно-технического, информационного), а также внешнего и внутреннего политического потенциала, которым располагает современное государство. Эффективными средствами подключения этого общественного по своему характеру, содержанию и принадлежности экономических ресурсов потенциала к реализации частных целей могут быть рынок и опять-таки конструктивный диалог между государством и бизнесом.

Как указывалось выше, механизм взаимодействия предпринимательских и властных (государственных и муниципальных) структур выступает как совокупность принципов и методов, экономических и правовых форм и технологий, организационных структур, в рамках и посредством которых строятся отношения между политической и хозяйственной властью в стране.

463

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Механизм взаимодействия представляет собой прежде всего конкретные формы производственных отношений, складывающихся между обществом в лице законодательной и исполнительной власти на всех уровнях ее осуществления (федеральном, региональном, муниципальном) и предпринимательством как основной движущей силой рыночного хозяйства в процессе функционирования и развития национальной экономики. Механизм взаимодействия предпринимательских и властных структур динамичен и изменяется, совершенствуется под непосредственным воздействием развития производительных сил общества, технологических способов производства и производственных отношений. Это особенно верно применительно к переходной экономике.

Индустриальное общество в силу высокого уровня обобществления производства закономерно предполагает иные формы и качество взаимодействия власти и бизнеса, нежели капитализм начала века или тем более эпохи свободной конкуренции. В свою очередь постиндустриальное общество, базирующееся на информационных и им подобных технологиях, закономерно требует как качественно новых форм участия предпринимательских структур в выработке и реализации национальных и наднациональных программ экономического, социального и научно-технического развития, так и усиления значимости пограничных, промежуточных зон между государственным и частным секторами экономики.

Соответствующим образом трансформируемые экономика и общество объективно предполагают наличие адекватного, во многих чертах специфического механизма взаимодействия складывающихся предпринимательских и преобразующихся властных структур. Основой этого механизма должна служить, на мой взгляд, законодательно закрепленная национальная (государственно-общественная) концепция взаимодействия политической и хозяйственной власти в Российской Федерации.

Выше уже рассматривались важнейшие формы взаимодействия государственных органов и экономики. С определенными модификациями и учетом конкретных условий каждой страны все они могут быть использованы и в условиях переходной экономики. Однако при этом следует отметить, что основополагаю-

464

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

щее значение для реформирования экономики в странах, отказавшихся от командно-административной, централизованно-плановой экономики, является приватизация. Приватизация как организационно-правовая форма взаимодействия предпринимательских и властных структур в настоящее время характерна для всех стран с рыночной экономикой и стран, переживающих переходный к ней период. Однако конкретные технологии ее проведения существенно различаются в странах как Западной, так и Восточной Европы. Более того, даже в рамках одной страны она имела несколько моделей (способов, технологий) реализации. Этот вопрос довольно подробно будет рассмотрен в следующей главе. Здесь отметим лишь то, что диапазон взаимодействия властных и предпринимательских структур достаточно широк и многообразен, но вместе с тем далеко не идентичен всей системе отношений социально ориентированной рыночной экономики. Оно осуществляется в своеобразных рамках, которые можно определить как «поле взаимодействия» предпринимательских и властных структур, понимаемое как экономическое, институциональное, организационно-правовое и социальное пространство, в котором осуществляется взаимодействие предпринимательства с органами государственной и муниципальной власти и управления.

Величина, плотность и полярность поля взаимодействия предпринимательских и властных структур зависят от многих факторов. При определенных социально-экономических условиях (тотальное огосударствление экономики, отрицание частной собственности на средства производства) это поле в своем положительном значении вообще отсутствует как таковое. Предпринимательская деятельность может осуществляться исключительно в нелегальной, теневой форме. Поэтому и взаимодействие с властными структурами строится лишь на нелегальной основе.

Социально-политическая ориентация государства и его властных структур на формирование экономики рыночного типа кардинально меняет ситуацию. Предприниматель становится ведущей фигурой рыночного хозяйства, субъектом хозяйственной власти, и государство, как главный субъект политической власти, оказывается объективно заинтересованным во взаимодействии с ним. Уже на этой основе возникает пересечение интересов

30-2187 465

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

предпринимательских и государственных властных структур, вследствие чего начинает формироваться легальное, положительное поле их взаимодействия.

Но если и в новых условиях органы государственной и муниципальной, законодательной и исполнительной власти искусственно сужают объективно необходимое поле взаимодействия, то это далеко не равнозначно его устранению. В определенных сегментах данное поле меняет свою положительную полярность на отрицательную, становится теневым. В последнем случае решаются проблемы и реализуются экономические интересы не государства и общества, с одной стороны, и предпринимательства в целом как ведущей движущей силы рыночной экономики — с другой, а конкретных государственных или муниципальных чиновников и предпринимателей, их коррумпированных и, следовательно, преступных по существу группировок. Предпринимательство и в этой ситуации решает свои проблемы, но, как правило, с большими издержками и для себя, и для общества.

Специфика методов, форм и технологий взаимодействия, его пространственные характеристики логически обусловливают количественную и качественную определенность субъектов этого взаимодействия. Со стороны властных структур в качестве таковых с наделением их соответствующими полномочиями могут выступать практически все органы власти и управления как федерального, так и местного уровня. Так, в нормотворческой деятельности со стороны властных структур участвуют органы законодательной власти соответствующего уровня (Федерации, ее субъектов, местного самоуправления).

В выработке и реализации экономической и социальной политики, тех или иных их составляющих, размещении государственных заказов в предпринимательском секторе экономики, передаче объектов государственной и муниципальной собственности во владение и пользование негосударственным структурам в данном качестве выступают располагающие соответствующими полномочиями органы исполнительной власти федерального, регионального и местного значения. Во втором случае нередко эту функцию могут выполнять отдельные государственные и муниципальные чиновники, располагающие соответствующими полномочиями, что может создавать и создает реальные возмож-

466

Глава 8. Функции-государства в сфере экономики

ности для субъективных решений во взаимодействии с предпринимательскими структурами.

Со стороны предпринимательства субъектами взаимодействия с властными структурами государственного и местного значения выступают:

отдельные субъекты предпринимательской деятельности;

крупные корпоративные структуры;

объединения предпринимателей, организованные на отраслевой, региональной, а нередко (что особенно характерно для современной России) и на политической, а также этнической основе.

При этом следует иметь в виду, что каждый из принципов взаимодействия предполагает наличие доминирующего субъекта этого взаимодействия. Предпринимательские союзы и крупные хозяйственные структуры участвуют в деятельности полуправительственных комитетов, комиссий, рабочих групп и тому подобных консультативно-экспертных организаций. Здесь также потенциал хозяйственной власти служит необходимым условием субъектности во взаимодействии с властными структурами.

Что же касается взаимовыгодного экономического сотрудничества, осуществляемого в рамках смешанного частно-государственного предпринимательства, владения и пользования государственным имуществом, заинтересованного участия в реализации государственных и местных инвестиционных проектов, производства и поставок товаров и услуг для государственных нужд, то здесь вполне закономерно полновластным субъектом взаимодействия выступают предпринимательские структуры, поскольку каждая из них полномочна принимать решения, связанные с экономической целесообразностью своего участия в тех или иных формах хозяйственного взаимодействия с властными структурами. Вместе с тем и в данном случае рамочные условия такого рода взаимодействия опять-таки устанавливаются в диалоге с государственными структурами — носителями достаточно мощного потенциала хозяйственной власти, крупными хозяйственными структурами и предпринимательскими ассоциациями.

Таким образом, все методы взаимодействия предпринимательства с государством так или иначе предполагают наличие достаточного потенциала хозяйственной власти у субъектов взаимодействия со стороны хозяйственных структур. В силу имен-

30' 467

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

но этих причин главными субъектами взаимодействия с властными структурами в условиях рыночной экономики выступают крупные хозяйственные структуры и всевозможные ассоциации.

В США насчитывается более 3,5 тыс. национальных торговых ассоциаций, общая же их численность, включая местные группы, региональные организации и клубы, перевалила за 40 тыс. Перечень предлагаемых ими услуг обширен — начиная с оказания маркетинговой помощи и проведения рыночных исследований и заканчивая лоббистской деятельностью и регулярным информированием своих членов о всех изменениях в правительственной политике и законодательстве в интересующих областях.

Если до недавнего времени торговые ассоциации обслуживали деловые операции преимущественно внутри страны, то с 70-х годов развитие международных связей американских компаний заставляет их уделять растущее внимание внешнеэкономической сфере. К примеру, Американская ассоциация электроники, объединяющая 3400 членов, уже не первый десяток лет осуществляет деятельность по содействию расширению внешнеторгового оборота экспортеров электронного оборудования. Она имеет свои представительства в Японии и КНР, через которые ее члены могут получить прямую помощь на этих крупнейших рынках. Ассоциация выпускает специальные информационные бюллетени, содержащие все необходимые сведения для фирм-экспортеров.

Правительство США при разработке внешнеторгового законодательства, принятии важных решений в области внешнеполитических отношений считает немаловажным заручиться поддержкой наиболее влиятельных организаций деловых кругов, таких, как Торговая палата, Национальная ассоциация промышленников. Эти крупнейшие общенациональные предпринимательские организации с десятками, а в Торговой палате — сотнями тысяч членов, являются выразителями согласованных интересов всех слоев предпринимателей. До 90% членов Торговой палаты составляют небольшие фирмы, с чем, безусловно, приходится считаться крупному бизнесу при подготовке общих рекомендаций для правительства по актуальным народнохозяйственным и мирохозяйственным проблемам. Через свои периодические издания, доклады, средства массовой информации Тор-

468

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

говая палата оказывает давление на правительство и формирует общественное мнение в нужном направлении.

Более скромными по своим масштабам, но не менее авторитетными являются организации крупного предпринимательства — Совет бизнеса, Круглый стол бизнеса, Американский совет по развитию международного бизнеса. Как правило, они занимают консервативные позиции. Не прибегая к открытому вмешательству в законодательный процесс, они находят пути эффективного воздействия на правительство и президента, в основном устанавливая непосредственные контакты с администрацией¹.

Федеральный союз германской промышленности, как головная организация союзов и объединений предпринимателей в сфере частного сектора экономики, объединяет 38 отраслевых союзов промышленности. Основной задачей деятельности союза, как отмечается в его уставе, является охрана совместных интересов (кроме социально-политических) объединенных в союз предпринимателей и оказание им содействия.

Членство в союзе, согласно Уставу, добровольное. Его членами могут быть экономические союзы и сообщества, объединяющие предприятия промышленности ФРГ по ее отраслям, а также их головные организации. Члены союза обязаны выполнять его решения, поддерживать деятельность материально — ежегодными членскими взносами. Представители союза являются постоянными членами различного рода консультативных органов в правительственных учреждениях: в министерствах экономики, финансов, обороны и др.

В целом Федеральный союз германской промышленности, охраняя интересы германских предпринимателей, прежде всего крупных монополий, оказывает сильное влияние на выработку внутренней и внешней экономической политики правительства ФРГ. Он является организацией, отстаивающей глобальные интересы германской промышленности, содействующей осуществлению этих интересов и координирующей деятельность промышленников.

¹ См Соединенные Штаты Америки (серия «Наши деловые партнеры») М,1991. С 65-67

469

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В ФРГ важную роль играют отраслевые союзы предпринимателей. Примером может служить Объединение немецких машиностроительных предприятий. В настоящее время оно является одним из самых крупных отраслевых союзов предпринимателей, охватывая около 2800 фирм общего машиностроения с годовым оборотом почти 100 млрд марок и числом занятых более 1 млн человек. Основной задачей данного объединения, как указывается в уставе, является представительство совместных экономических, технических и научных интересов фирм — членов союза в национальных, международных и общественных организациях.

Фирмы — члены объединения обязаны выполнять его решения и в соответствии с целями его деятельности представлять руководству союза необходимую информацию, а также поддерживать его деятельность материально. Основными направлениями деятельности объединения являются защита отраслевых интересов фирм-членов в законодательных органах, правительственных, общественных и других организациях, также в связях с потребителями и субпоставщиками машиностроительной продукции; определение требований к техническим нормам, предписаниям по охране окружающей среды, транспортировке, упаковке, охране труда, производственным испытаниям и сотрудничество в этих областях с соответствующими организациями других стран; осуществление сотрудничества с машиностроительными ассоциациями; подготовка рыночных исследований и справочно-ста-тистического материала по общему машиностроению; разработка экспозиций и участие в выставках и ярмарках; развитие сотрудничества с научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями, в частности, для осуществления совместных исследований.

Объединение предоставляет фирмам-членам различные консультационные услуги, обеспечивает их необходимой научно-технической, экономической и правовой информацией, организует обмен опытом работы. Перечень этих услуг охватывает свыше 800 наименований. Исследования и разработки объединения по разным проблемам публикуются в виде отдельных выпусков, доступ к которым, как правило, открыт только для фирм-членов.

470

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Кроме того, объединение поддерживает тесные связи с правительственными организациями и прежде всего с министерствами экономики, финансов, экономического сотрудничества, транспорта, юстиции, исследований и технологий, сельского хозяйства. Объединение немецких машиностроительных предприятий является членом Федерального союза германской промышленности. Для поддержания связей с правительством и его учреждениями оно имеет специальное бюро по связям, расположенное в Дюссельдорфе. Это позволяет объединению оказывать влияние на выработку внутренней и внешней экономической политики правительства ФРГ.

Торговые палаты в ФРГ представляют собой частные объединения предпринимателей, создаваемые с целью содействия сбыту на внутреннем рынке и развитию внешней торговли. По сфере влияния на экономическую деятельность и составу своих членов торговые палаты ФРГ делятся на местные, национальные, зарубежные и смешанные. Местные торговые палаты — это объединения предпринимателей экономических районов и городов. Как правило, они представлены в национальных торговых палатах, членами которых являются ведущие предприниматели, торговцы и банковские организации. К их задачам относятся следующие: представление интересов деловых кругов при формировании внешнеэкономической политики государства и содействие внешнеэкономической экспансии.

В функции торговых палат входят сбор и предоставление как своим членам, так и другим заинтересованным лицам и организациям различной внешнеэкономической информации, создание различных смешанных экономических комитетов по расширению экономических связей. Торговые палаты участвуют наряду со специальными комитетами в организации и проведении как внутри страны, так и за рубежом международных выставок и ярмарок, содействуют экспертам в организации их экспозиций. В компетенцию торговых палат входят ведение переговоров с иностранными фирмами по поручениям фирм; выдача свидетельств о происхождении товара; засвидетельствование форс-мажорных обстоятельств; проведение товарных экспертиз; разработка типовых контрактов, требований к упаковке и маркировке; фиксация торговых обычаев; осуществление переводов с иностранных

471

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

языков по заказам предпринимателей. Некоторые торговые палаты управляют товарными биржами.

Зарубежные торговые палаты создаются национальными ассоциациями торгово-промышленных кругов на территории других стран. Они содействуют экспорту товаров, капиталов, лицензий и патентов, изучают местный рынок, условия торговли и транспорта, особенности законодательства, фирменную структуру рынка пребывания.

Германское объединение торгово-промышленных палат отдельных федеральных земель, городов, общин выполняет функции национальной торговой палаты. Оно оказывает активное воздействие на формирование правительственной внешнеэкономической политики и тесно связано с другими объединениями промышленного и торгового капитала ФРГ¹.

Среди организаций частного предпринимательства в Италии важнейшее место занимают следующие конфедерации предпринимателей: в промышленности — «Конфиндустрия», в торговле — «Конфкоммерчо», в сельском хозяйстве — «Конфагрикольтура», в кустарных промыслах и малом бизнесе — «Конфапи». В финансовой сфере действуют Ассоциация итальянских банков и Ассоциация сберегательных касс Италии.

Эти организации осуществляют координацию действий предпринимателей в промышленности, финансах и торговле, добиваются проведения через правительственные органы выгодной им политики. Наиболее влиятельная среди них — Конфедерация итальянской промышленности («Конфиндустрия»). Она играет важную роль в социально-экономической и политической жизни Италии. Ее основная цель — оказание содействия своим членам (и их предприятиям) в продвижении их продукции на рынок и защите их интересов во взаимоотношениях с правительством, профсоюзами, рабочими и служащими, любой другой частью общества.

Членами «Конфиндустрии» являются не отдельные предприятия, а их территориальные и отраслевые ассоциации. В нее входят более 130 тыс. фирм и промышленных предприятий, объединенных в 106 территориальных и 99 отраслевых ассоциаций.

¹ См ' ФРГ (серия «Наши деловые партнеры»). С. 140—151

472

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Ассоциации в свою очередь входят в региональные и отраслевые федерации.

«Конфиндустрия» имеет собственный научно-исследовательский центр, который регулярно публикует свои доклады, посвященные анализу хозяйственной конъюнктуры, процессов, происходящих в экономике Италии, в сопоставлении с ведущими индустриальными странами и в контексте развития мировой экономики, а также прогнозы экономического роста.

Торговые палаты промышленности, сельского хозяйства и ремесел объединяют в Италии в основном мелкие и средние предприятия и банки на уровне городов и областей. Деятельность торговых палат контролируется, координируется и направляется Министерством промышленности Италии. Кроме того, облает ные торговые палаты объединены в Союз итальянских торговых палат промышленности, сельского хозяйства и ремесел. Министерство внешней торговли Италии уполномочило данный союз в сотрудничестве с «Конфиндустрией», «Конфагрикольтурой» и «Конфапи» координировать внешнеэкономическую деятельность итальянских предприятий¹.

Небезынтересен в этом отношении исторический опыт самоорганизации предпринимательства в дореволюционной России. Предпринимательские союзы и организации стали формироваться в конце XIX — начале XX в. вследствие бурного развития отечественной промышленности. Они строились по отраслевому, межотраслевому, региональному и общероссийскому принципам. В консолидации торгово-промышленных слоев значительную роль играли съезды их представителей, которые постепенно превратились в наиболее распространенный институт самоуправления предпринимательских кругов. За период с 1906 по 1915 г. состоялось восемь съездов представителей промышленности и торговли России. Для осуществления и руководства практической деятельностью предпринимательских союзов на съездах избирались постоянно функционировавшие центральные органы — советы съездов. К примеру, в период с 1901 по 1917 г. действовали советы съездов горнопромышленников юга

См.: Италия (серия «Наши деловые партнеры»). С 81-83,93-95.

473

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

России, фабрикантов земледельческих машин и орудий, бакинских нефтепромышленников, металлозаводчиков, представителей акционерных коммерческих банков и др.

Наиболее представительным был Совет съездов представителей промышленности и торговли, который объединял около 70 крупных региональных и отраслевых торгово-промышленных организаций и 35 коммерческих банков и фирм. Совет съездов представителей коммерческих банков охватывал 43 банка и 53 банковских комитета.

Совет съездов представителей промышленности и торговли включал руководителей крупнейших синдикатов («Предмет», «Продруд», «Продуголь», «Медь»), металлургических, текстильных, золотопромышленных комбинатов, военных концернов, нефтяных трестов. Руководители этих объединений занимали руководящее положение в отраслевых и региональных организациях предпринимателей, в том числе съездах промышленников, биржевых комитетах, обществах заводчиков и фабрикантов. Занимая все более влиятельные позиции в хозяйственной жизни страны, предпринимательские круги приобретали дополнительные возможности для выгодного взаимодействия с государственным аппаратом и прямого влияния на его органы в целях проведения согласованной политики¹.

Вышли ли современные российские ассоциации и союзы предпринимателей на этот уровень, позволяющий им вести во всех отношениях полноценный и равноправный диалог с государственными структурами? Иначе говоря, созрели ли они до конструктивного взаимодействия с государством и осознало ли само российское государство в лице правительства Российской Федерации необходимость такого взаимодействия прежде всего с легитимными союзами предпринимателей?

Согласно имеющимся данным, наиболее крупные и влиятельные объединения российских предпринимателей изначально ориентированы на отношения с органами государственной власти, а «местом встречи» их руководства с официальными лицами являются консультативные советы, комиссии и рабочие группы, функционирующие при центральной администрации. Однако

¹ Пучков С.В. Ретроспективный обзор предпринимательства в дореволюционной России. М., 1993. С. 14-16.

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления