Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Глава 8. Функции государства в сфере экономики См.: Зудин А. Указ. соч. С. 21. См.: Черновская В. Указ.соч. С.47; Афанасьев А. Указ. соч. С.53. См.: Зудин А. Указ.соч. С.23. Глава 8. Функции государства в сфере экономики Феликс Шамхалов Теория государственного управления Самсон И Придет ли Россия к рыночной экономике'''//Вопросы экономики 1998 №8 С 127. WorldBank TheStateinaChangmgWorld World Development Report Washington, D С, 1997 Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

474

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

фрагментация корпоративного представительства зачастую низ­водит российские союзы предпринимателей «до уровня фактичес­кого бесправия»¹. Между тем такие организации, как Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промыш­ленная палата РФ, а также некоторые секторные организации, например Ассоциация российских банков, располагают квали­фицированным штатом экспертов, способных анализировать экономическую политику, готовить поправки и альтернативы, сопоставимые по глубине проработки с правительственными.

Представляется, что это «фактическое бесправие» союзов предпринимателей во многом вполне закономерно и является своеобразной болезнью роста, которая, правда, несколько затя­нулась. Как справедливо отмечает большинство авторов, анали­зирующих проблемы корпоративного представительства рос­сийского предпринимательства, на начальных этапах его становления и развития оно оказалось целиком и полностью подчинено процессам фрагментации². С теми или иными откло­нениями последнее относится как к новым, так и к старым секто­рам экономики.

Трансформация отношений собственности привела, с одной стороны, к превращению старого («красного») директорского корпуса в частных предпринимателей, а с другой — к появлению новых, рыночных субъектов предпринимательской деятельнос­ти, в первую очередь в сфере банковской, биржевой, страховой, рекламной деятельности. Такого рода изначальная расколотость российского предпринимательства определила разноплановость и разнонаправленность создавшихся в этот период ассоциаций и союзов предпринимателей.

Одновременно шел процесс глубокой дифференциации объ­единений предпринимателей. В новых секторах экономики сформировались конкурирующие союзы и ассоциации: Конгресс бирж и Межрегиональный биржевой союз; Ассоциация реклам­ных агентств и Фонд поддержки рекламопроизводителей; Ассо-

¹ 3 у д и н А. Россия: бизнес и политика // Мировая экономика и международные
отношения. 1996. №3. С. 21-22.

² См.: Зудин А. Указ, соч.; Афанасьев А. Правящие элиты. России//Мировая
экономика и международные отношения. 1995. № 3; Ч ерновская В. Предпринима­
тельские организации и гражданское общество в Индии и России//Мировая экономика и
международные отношения. 1997. № 2.

475

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

циация российских банков, Ассоциация малых банков и Клуб банкиров и т.д. В старых отраслях создавались параллельные ас­социации предприятий: Союз нефтепромышленников и Союз нефтепереработчиков, региональные объединения промышлен­ников и предпринимателей, объединения предпринимателей по этническим, профессиональным и религиозным признакам (Ас­социация греческих предпринимателей России, Союз офицеров запаса — предпринимателей России, Российская организация предпринимателей-христиан). Многие союзы и ассоциации предпринимателей активно включились в политический про­цесс. Это привело к изменению их внутренней структуры, к ру­ководству пришли лидеры, ориентированные на политику, а не на экономику¹.

Цели ведущих российских предпринимательских союзов оп­ределила политика соглашений, учитывающая размеры предпри­ятий и сиюминутные выгоды. Каждый из них выполнял в сущ­ности роль «агента» связи в своей нише: гиганты советской промышленности, вступившие на путь приспособления к рынку, объединились в Российский союз промышленников и предпри­нимателей (РСПП), «арьергард» государственной экономики — в Федерацию товаропроизводителей России (ФТР), передовики приватизации — в Ассоциацию приватизированных и частных предприятий (АПЧП), лидеры новых секторов экономики — в Круглый стол бизнеса России (КСБР), наконец, в силу специфи­ки выполняемых функций они вошли в состав Торгово-промыш­ленной палаты Российской Федерации (ТИП). Главным факто­ром соперничества между ними стала борьба за лидерство и связи с конкурирующими политическими группировками.

В то же время, как отмечал А. Зудин, степень фрагментации системы корпоративного представительства на уровне головных союзов не стоит преувеличивать. РСПП, ТПП, ФТР, АПЧП и КСБР в той или иной степени связаны друг с другом узами соуч­редительства, участием в руководящих органах, «перекрестным» коллективным и индивидуальным членством, а также совмест­ным участием в третьих организациях. В этом смысле головные

¹ Еремин С.Е. Объединения предпринимателей и регулирование заработной платы на принципах социального партнерства в России// Теория и практика предприниматель­ства. М., 1997. С. 79.

476

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

союзы образуют единую сеть, неизбежное соперничество внутри которой сочетается с разделением труда и сотрудничеством¹. Вместе с тем политизация, коммерциализация и криминализа­ция деятельности предпринимательских объединений, относи­тельно низкий профессионализм и некомпетентность их лидеров явно не способствовали легитимизации функций данных струк­тур и соответствующего полномочного представительства в диа­логе с властными структурами.

Вероятно, что именно в силу этих причин (возможно, и спро­воцированных ими самими) партию первой скрипки в диалоге с правительством стал играть не консолидированный интерес рос­сийского предпринимательства, а интерес обособленных, оли­гархических хозяйственных структур. «На институциональной основе, — писала В. Черновская, — тактика лоббирования обес­печивает продвижение на политический уровень групповых и совместных требований предпринимателей; на неформальной — она решает, в сущности, проблемы корпораций-гигантов»².

Обособление и последующая консолидация экономической элиты явно обгоняли структурирование экономических интере­сов по отраслям и секторам. Отсутствие сложившихся деловых сообществ предопределило неподготовленность большинства групп давления к успешным коллективным действиям и слабость корпоративных и политических институтов представительства. Снижению роли системы представительства способствует также устойчивое предпочтение государством взаимодействия с индиви­дуальными, а не агрегированными интересами. В результате официальная система представительства пока еще не стала глав­ным звеном в механизме взаимодействия бизнеса и государства. Это взаимодействие буквально выталкивалось за рамки офици­альной системы представительства интересов. Наиболее значи­мые взаимоотношения переместились в более узкое социальное пространство, свободное от институциональных ограничений. Главным субъектом взаимодействия стали элиты, а центральное место в нем заняли неформальные связи на высшем уровне.

Утвердился, по мнению ряда российских авторов, олигархичес­кий тип согласования интересов. Отдельные сегменты власти и

¹ См.: Зудин А. Указ. соч. С. 21.

² Черновская В. Указ.соч. С.46.

477

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

связанные с ней бюрократические элиты начали сращиваться с элитами бизнеса. Это относится, в частности, к практике станов­ления, функционирования и развития финансово-промышлен­ных групп (ФПГ). Они развивались на фоне социально-эконо­мической трансформации субъектов бывшей государственной экономики в смешанные частно-государственные хозяйственные структуры, обеспечивая консолидирующимся привилегирован­ные позиции в реформируемых учреждениях российской госу­дарственности. Уже на стадии прохождения учредительских до­кументов в данном случае между этими группировками и администрацией государственного аппарата возникла органичес­кая связь. Ответственные руководители министерств, эксперт­ных комиссий и др., активно влияя на формирование и состав финансово-промышленных групп, считали основной своей функцией защиту тех, кого они должны были контролировать.

Успешно пройдя правительственную экспертизу, претенден­ты получали финансовую и административную самостоятель­ность и стали воспринимать соответствующие государственные структуры как своих «естественных опекунов». Подобный по сути клиентелистский тип отношений привел к тому, что дистанция между администрацией госаппарата и финансово-промышленным капиталом быстро сокращалась, отношения персонализировались. Укоренение под ведомственной «крышей» способствовало сближе­нию, а в иных случаях — и сращиванию части банкиров, директоров промышленных компаний и удачливых частных предпринимателей с отдельными сегментами политических и бюрократических элит. За пять лет реформ по меньшей мере семь российских министров пере­шли после своей отставки в бизнес, и не менее активно в те же годы пробивались во властные структуры руководители крупных частных корпораций. Ядро правящего блока, в котором все элитарные груп­пировки плотно спаяны друг с другом, формировалось в процессе постоянной миграции их представителей между бизнесом, госаппа­ратом и политической сферой. Образование узкой олигархической группы и концентрация у нее экономической и политической влас­ти представляет, по мнению многих исследователей, особо угро­жающий аспект перспектив взаимодействия предпринимательских и властных структур, общественного развития России в целом¹.

¹ См.: Черновская В. Указ.соч. С.47; Афанасьев А. Указ. соч. С.53. 478

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

Как справедливо отмечал А. Зудин, верхушка консолидиро­ванной экономической элиты фактически не нуждается ни в кор­поративных формах самоорганизации, ни в создании «партии интересов». Власть, к которой она получила постоянный доступ, становится для нее и партией, и корпорацией. Интересам, вклю­ченным в неформальную систему связей с государственными структурами, нет нужды создавать союзы и ассоциации. В отли­чие от групп давления, воздействующих на механизмы принятия решений извне, это внутреннее лобби, являющееся составной частью управленческих структур или интегрировавшееся с ними. Потребность в самоорганизации и создании представи­тельства возникает у таких интересов только тогда, когда проис­ходит «отключение» от системы неформальных взаимоотношений или возникает реальная опасность такого развития событий¹.

Рассмотрев практику функционирования ассоциативных об­разований предпринимателей (союзов, конфедераций, съездов, торгово-промышленных палат и т.п.) в странах рыночной эконо­мики, дореволюционной и современной России, можно сделать следующие выводы.

Как показывают исторический опыт и современная практика, интересы и потребности, не получившие организационного или группового выражения, не способны в должной мере заявить о себе и соответственно защищать себя. В наиболее общей поста­новке вопроса цель образования разного рода союзов и организа­ций по интересам — консолидация, артикуляция и реализация совместных интересов.

Конструктивный, взаимовыгодный, демократический по своему характеру диалог и взаимодействие предприниматель­ских и властных (государственных) структур могут осущест­вляться и осуществляются в большинстве стран мира на основе легитимизации функций предпринимательства, его социальной ответственности, выражающейся в обслуживании потребителя, рационализации прибыли, обеспечении цивилизованных усло­вий труда и материального положения наемных работников.

¹ См.: Зудин А. Указ.соч. С.23.

479

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В современной России пока отсутствует отлаженная система взаимодействия государства и предпринимательства в целом из-за раздробленности действий и соперничества предпринима­тельских союзов и ассоциаций, претендующих на лидерство в представлении интересов всего предпринимательства и на еди­ноличный диалог с властными структурами, а также сильной политизации их деятельности и вместе с тем в силу действий правительства, нацеленных на ослабление результативности функционирования групп давления посредством осуществления технологий «раскола по горизонтали» (селективное удовлетво­рение групповых интересов, стимулирование конкуренции между различными группами давления и т.п.) и технологий «раскола по вертикали» (дезагрегирование интересов путем переноса центра тяжести взаимодействия с группового уровня на индивидуальный, конструктивный диалог с участниками групп давления, минуя лоббистские структуры, представляющие чьи-то интересы).

При этом следует иметь в виду, что такого рода действия властных структур во многих моментах объективно обусловли­вались приоритетами проводимой правительством РФ финансо­вой стабилизации как основы экономической политики государ­ства, которые и сделали неизбежной стратегию сдерживания лоббистских притязаний групп давления. Главный компонент стратегии сдерживания — принципиальный отказ от каких-либо уступок в экономической политике и прежде всего от бюджетно­го финансирования экономики.

Кроме того, подобные действия государства обусловлены фактическим отсутствием у групп давления разрозненных со­юзов предпринимателей надлежащего экономического веса, ор­ганизованности, политической совместимости с действиями властных структур и, наконец, адекватной правовой основы вза­имодействия как такового. В силу этих причин сдерживание, как отмечают отечественные авторы, остается доминирующей стра­тегией во взаимодействии государства с группами давления предпринимательских структур. Переход к партнерству как ос­новной стратегии во взаимодействии с группами давления биз­неса зависит не только от государства. Партнерство в первую очередь предполагает зрелые союзы и ассоциации, опирающиеся

480

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

на сложившиеся деловые сообщества, а также политическую со­вместимость партнеров по взаимодействию.

Однако в целом подобная стратегия вряд ли имеет перспекти­вы в рыночной экономике. Ведь предприниматель является ее главным, доминирующим субъектом. Поэтому государство должно, как представляется, шаг за шагом устранять, преодоле­вать свой «комплекс неготовности» к переходу к новому качест­ву взаимодействия с ним, предполагающему отказ от произволь­ных решений и ограничение собственных полномочий. Иначе говоря, государство должно предпринять определенные дейст­вия по консолидации предпринимательской самоорганизации, легитимизации ее деятельности в рамках единой, деполитизиро-ванной структуры, к примеру, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, допускающей членство отраслевых, ре­гиональных, межотраслевых, зональных союзов, ассоциаций и отдельных крупных компаний.

В настоящее время это стало возможным в силу того, что укрепление рыночных отношений в экономике страны, расшире­ние и углубление приватизационных процессов весьма существен­но нивелируют политическую составляющую предприниматель­ской самоорганизации. Красный цвет интересов директорского корпуса в прошлом государственных, а ныне акционированных предприятий, обладающего в настоящее время внушительным пакетом акций своих предприятий, существенно поблек, вы­цвел и вплотную приблизился к белому. По существу их эко­номические интересы ныне мало чем отличаются от аналогич­ных интересов предпринимателей, взращенных собственно рыночной волной.

Общность проблем функционирования и развития в системе рыночных отношений, единый правовой статус как негосударст­венных предприятий в значительной мере ликвидировали суще­ствовавший некогда водораздел между фермерскими и акцио­нерными сельскохозяйственными предприятиями. И уже тем более отсутствует база для политических противоречий в сфере малого бизнеса между изначально частными предприятиями и выделившимися из государственного и муниципальных секто­ров экономики в ходе приватизационных процессов.

31 2187 481

Феликс Шамхалов Теория государственного управления

Таким образом, политическая ситуация в достаточной мере созрела. Теперь дело за самими предпринимателями, их дейст­виями, направленными на отстранение глубоко политизирован­ных лидеров предпринимательских союзов и их замену кон­структивно мыслящими, прагматичными руководителями из собственной среды, и властными структурами, призванными способствовать консолидации и легитимизации предпринима­тельских самоорганизующихся структур, а также формированию правовой основы взаимодействия с ними.

Однако в рассматриваемом плане весьма сложная проблема состоит в том, что переходный период в России в силу целого ряда причин слишком затягивается. Верно, что в России сложи­лись основы рыночной системы и возврат назад уже, по-видимо­му, невозможен. Важным положительным моментом является то, что российская экономика в настоящее время включена в гло­бальные мирохозяйственные процессы, российская финансовая система становится частью мировой. Как справедливо отмечал французский исследователь И. Самсон, «главной заслугой шоко­вой терапии стало то, что она позволила российской экономике перейти точку невозврата и открыла путь иным способам регули­рования макроэкономических процессов, отличным от бюрокра­тической координации. Но вопрос состоит в том, что иные спосо­бы координации не обязательно являются рыночными. Рынок не скрыт под иерархическими властными структурами, подобно песку, выступающему из-под морской воды во время отлива. Во всяком случае, это справедливо для России»¹.

С другой стороны, этот рынок еще чрезвычайно несоверше­нен и примитивен, не создана реально действующая конкурент­ная среда. Нет еще эффективных механизмов взаимодействия и разграничения функций между рынком и государством. В Рос­сии в несколько трансформированном виде сохранились целые сектора, которые не способны функционировать без государст­венного протекционизма и ряда других привилегий и преиму­ществ. Очевидно, что формирование действительной конкурентной среды, в которой могут на равных действовать и конкурировать все без исключения субъекты хозяйственной деятельности, воз-

¹ Самсон И Придет ли Россия к рыночной экономике'''//Вопросы экономики 1998 №8 С 127.

482

Глава 8 Функции государства в сфере экономики

можно только при достижении реальной независимости эконо­мики от политической власти, реальном разграничении полити­ческой власти и собственности.

В должной мере не реализован основополагающий принцип рыночной экономики, а именно; принцип разделения собствен­ности и власти. Более того, близость к властным структурам и вхождение в них стали фактором в высшей мере благоприятству­ющим приобретению и использованию собственности. Здесь имеет место своеобразный симбиоз капитала и государственной бюрократии. Власть и экономика либо оказались изначально не­разделенными, либо органически слились на новых началах. Субъекты рынка постоянно сталкиваются с незаконченностью процесса формирования институционально-правового фунда­мента рынка, значительными остаточными элементами традици­онных методов управления экономикой, слабостью частного фи­нансового сектора экономики, что выражается в недостаточно высокой капитализации и низких кредитных возможностях частной финансовой системы.

Важным показателем эффективности политических, социаль­ных и экономических институтов является уровень доверия граждан к ним. Согласно данным Мирового банка, по этому по­казателю страны СНГ, в том числе и Российская Федерация, за­нимают последнее место после стран Центральной Африки . Поэтому естественно, что одной из важнейших задач, стоящих перед российским государством, является восстановление дове­рия граждан к институциональной системе. Однако развитие со­бытий, особенно во второй половине 1998 г., показывает, что Российская Федерация не только не близка к реализации этой цели, но, и как никогда, далека от нее. Дело в том, что если, например, фактический грабеж вкладчиков в 1991 г. можно было приписать издержкам перехода от прежней, административно-командной системы к рыночной экономике и политической де­мократии, то положение вещей, создавшееся в 1998 г., является всецело «заслугой» новой институциональной системы.

Одним из показателей эффективности государства может служить уровень государственных расходов на соответствующие

^! WorldBank TheStateinaChangmgWorld World Development Report Washington, D С, 1997

3i* " 483

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

нужды, например социальные цели. В России, как и в большин­стве стран СНГ, произошло резкое и хаотичное сокращение госу­дарственных расходов сразу по всем статьям при катастрофичес­ком снижении налоговых сборов. Неизбежным следствием такого развития событий, как справедливо отмечал В. Попов, стали «деградация всей системы государственных услуг — обра­зования, здравоохранения, правопорядка и т.д. и превращение государственных институтов в синоним неэффективности»¹.

В соответствии с традиционным подходом трансформация плановой экономики в рыночную протекает тем успешнее, чем более продвинуты рыночные реформы. Однако этот подход в должной мере не учитывает различий в стартовых условиях, до­ставшихся в наследство от плановой экономики. Об этом свиде­тельствует, например, анализ данных по 28 переходным экономи­кам, в соответствии с которым процесс либерализации неизбежно приведет к улучшению состояния экономики. Оказалось, что для этого необходим еще целый комплекс других факторов.

К одному из важнейших факторов относится наличие силь­ных и эффективно действующих государственно-политических институтов. Очевидно, что либерализация экономики при сла­бости или деградации государственных структур не способна привести к ожидаемым результатам. Здесь определяющее значе­ние имеют не просто радикализм или степень либерализации, не постепенность или быстрота темпов реформирования, а сила или слабость государственных институтов.

Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны государственных органов и чиновников, соответственно коррупции и мздоимства. Один из представите­лей концепции социального рыночного хозяйства, Ф. Бём, не без оснований называл государство, поддающееся давлению отдель­ных заинтересованных групп в ущерб интересам других групп, слабым. По его мнению, когда государство стоит над законом, неизбежно наступает «дикая феодализация», в условиях которой «правительству становится практически невозможно править нейтрально». Результатом оказывается «слабое, во все вмеши­вающееся государство ... которое станет игрушкой в руках проти-

¹ П о п о в В. Динамика производства при переходе к рынку: влияние объективных условий и экономической политики// Вопросы экономики. 1998. № 7. С. 58—61.

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

воборствующих организованных групп интересов, ручное госу­дарство с необычайно хорошими социальными намерениями»¹.

В своем докладе за 1997 г. Всемирный банк убедительно пока­зал, что эффективное государство является важным условием социально-экономического развития². В нем на основе анализа данных по 94 странам за три десятилетия, в частности, указыва­лось, что экономические результаты определялись не столько проводимой экономической политикой государства, сколько со­стоянием среды, в которой функционируют рынки. По почти единодушному мнению специалистов, «экономическому чуду» в новых индустриальных странах способствовала прежде всего ак­тивная экономическая политика государства. Теперь же многие специалисты подвергают острой критике руководителей этих стран, полагая, что острый экономический кризис 1998 г. в этих странах объясняется прежде всего активным вмешательством го­сударства в экономическую жизнь и чрезмерно тесными отноше­ниями правительств ряда стран (например, Южной Кореи) с крупными корпорациями.

Однако, как справедливо указывал профессор экономики, вице-президент и главный экономист Всемирного банка Дж. Стиг-лиц, суть текущих проблем новых индустриальных стран «в большинстве своем заключается не в том, что государство делало слишком много во всех областях, а в том, что оно недорабатыва­ло в некоторых из них». Так, например, в Таиланде проблема состояла не в том, что государство стимулировало инвестиции в недвижимость, а в том, что правительственные органы не сумели вовремя направить их в другие секторы экономики. В Республи­ке Корея ошибка заключалась не в том, что правительство на­правляло кредиты не тем заемщикам, а «в недостаточной актив­ности государства, в недооценке им важности финансового регулирования и корпоративного управления»³.

Учет этого фактора особенно важен в странах, осуществляю­щих переход к рыночной экономике, поскольку там слабы как

¹ Б ё м Ф. Свобода конкуренции и свобода картелей. Концепция хозяйственного
порядка. Учение ордолиберализма. М., 1997. С. 219.

² World Bank. World Development Report 1997. The State in a Changing World. N. Y., 1997.

³ Стиглиц Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашинг­
тонскому консенсусу //Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 6.

485

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

рыночные структуры, так и властная система. Здесь упор должен быть сделан на повышении роли государства в рыночных преоб­разованиях. В то же время усилия должны быть направлены на укрепление государственных институтов, создавая новые инсти­туты, правила и нормы, которые бы стимулировали чиновников действовать в интересах общества, ограничивая в то же время произвол и коррупцию. Этому могут способствовать как полно­масштабное введение либерально-демократических институтов, обеспечивающих независимость судов, система сдержек и проти­вовесов, основанная на разделении ветвей власти и эффектив­ном контроле общественности над действиями государства, так и установление достаточно высоких окладов должностным лицам, а также повышение их морального и профессионального уровня.

Возможно, перспективным, но пока малоисследованным спо­собом повышения эффективности государства является исполь­зование им рыночных принципов и механизмов деятельности. В этом направлении, как считает Дж. Стиглиц, государство может действовать в нескольких направлениях:

«— прибегать к аукционам как при закупках товаров и услуг, так и при распределении общественных ресурсов;

• заключать контракты на осуществление значительной
  части функций, ранее выполнявшихся государством;
  
• использовать методы оплаты выполненной работы только в
  зависимости от достигнутых результатов даже в случаях, когда
  заключение контрактов не представляется возможным или жела­
  тельным;
  
• ориентироваться на рыночную информацию; например, го­
  сударство может полагаться на рыночные оценки при осущест­
  влении закупок или использовать информацию о ставках про­
  цента по субординированной задолженности по банковским
  ссудам для определения соответствия величины премии за риск
  при страховании депозитов»¹.
  

Стабильность и эффективность властной вертикали чрезвычай­но важны в любой ситуации, но в периоды глубоких социально-по­литических и экономических преобразований они приобретают особую значимость. Что касается России, то здесь социально-

* Стиглиц Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашинг­тонскому консенсусу//Вопросы экономики. 1998. №8. С. 30.

486

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

экономические преобразования происходят в условиях фрон­тального противостояния различных противоборствующих сил и заинтересованных групп при одновременном резком ослаблении государственной власти. Сама власть и сфера принятия политичес­ких решений оказались ареной ожесточенной политической и административной борьбы узкоэгоистических интересов, подры­вающей как дееспособность власти, так и ее легитимность в гла­зах широких слоев населения. К тому же власть часто прибегает к принятию заведомо невыполнимых или быстро забываемых за­конодательных актов, что является дополнительным свидетель­ством политической нестабильности.

Права собственности плохо определены и плохо охраняются. Правовая регуляция не выступает частью исторического насле­дия. Сколько-нибудь четко и ясно не сформулированы нормы и правила конкуренции, и тем более нет эффективного механизма их регулирования. Критерий формирования конкурентной среды не стал одним из ведущих при приватизации. Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу рыночных ме­ханизмов, намного важнее для успеха трансформации, чем ради­кальность и темпы либерализации. Именно слабость институтов стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; неспособность государства выполнить свои обя­зательства по перераспределению материальных благ; накопле­ние неплатежей по заработной плате; долларизация; бартериза­ция; криминализация и т.д. Об обоснованности этого тезиса свидетельствует, например, опыт Китая и Вьетнама, которые су­мели добиться впечатляющих результатов реформирования эко­номики при сохранении сильных рычагов власти.

Естественно, без сильной институциональной инфраструкту­ры и тем более при ее прогрессирующем ослаблении либерализа­ция экономики не способна обеспечить, во всяком случае в близ­кой перспективе, получения ожидаемых результатов. Но применительно к Советскому Союзу и соответственно постсо­ветским государствам, в том числе России, ни в коем случае нельзя забывать тот факт, что речь шла не о сильных, а о жестких тоталитарных государственных институтах, которые никак не хотели реформироваться и служили главным препятствием на

487

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

пути перехода на рельсы либерализации экономики и формиро­вания политической демократии. Здесь следует провести четкую линию разграничения между сильной и жесткой властью.

Зачастую чрезмерная жесткость и использование авторитар­ных или диктаторских методов являются признаками не столько силы, сколько слабости власти. Такие методы, давая краткосроч­ный положительный эффект, в долгосрочной перспективе обре­чены на неудачу. Об этом свидетельствует пример целого ряда новых индустриальных стран, которые по мере утверждения ин­ститутов и принципов рыночной экономики рано или поздно вы­нуждены были встать на путь постепенной либерализации и де­мократизации политической системы.

Нельзя упускать из виду также следующее весьма важное, но не всегда в должной мере не учитываемое обстоятельство. Речь идет о том, что с точки зрения оценки перехода к рыночной эко­номике и политической демократии необходимо провести более или менее четкую линию разграничения между авторитарными и тоталитарными странами. Для первой группы часто дело облег­чалось тем, что там сохранялись или же постепенно вызревали институты гражданского общества, в том числе и важные инсти­туты и отношения рыночной экономики. Поэтому перед автори­тарным государством стояла проблема постепенной адаптации политического режима с реальностями формирующейся рыноч­ной экономики. В ряде случаев, как, например, в Чили и Южной Америке, сами авторитарные режимы служили своего рода локо­мотивом модернизации и экономической трансформации. Иначе говоря, авторитарные режимы самой логикой развития социаль­ных и экономических структур приходили к осознанию необхо­димости политических преобразований. Этим во многом объяс­няется тот факт, что авторитаризм новых индустриальных стран нередко называют авторитаризмом модернизации, движущимся в направлении либерализации политического режима или поли­тической демократизации.

В процессе перехода к рынку Россия столкнулась не только с общими проблемами перехода, характерными в той или иной степени практически для всех стран, вставших на путь рыночной экономики, но и со специфическими российскими проблемами, связанными, в частности, с размерами страны и масштабами на-

488

Глава 8. Функции государства в сфере экономики

чальных экономических дисбалансов, региональной неравномер­ностью и т.д. Дополнительным фактором в данном контексте служит усиление региональных властей за счет ослабления цент­ральной, что, в свою очередь, сужает территориальные масштабы либерализации экономики и политики.

Справедливости ради следует признать, что в последние два-три года принимаются меры по восстановлению властной верти­кали, что призвано обеспечить неукоснительное соблюдение всеми субъектами Федерации федеральной Конституции.

Особо важное значение с данной точки зрения имеет то, что перед Россией стоит проблема радикальной трансформации не только экономики, но и всей системы общественных отношений, по сути дела необходимо восстанавливать или заново создавать институты, ценности, отношения гражданского общества, новую политико-правовую систему, новую государственность, выраба­тывать новый образ жизни и даже новый менталитет.

Поэтому представляются ошибочными предлагаемые рядом исследователей модели, в соответствии с которыми предусмат­ривается сначала создать (или еще лучше сохранить без измене­ний существующие) «сильные» государственно-политические и правовые институты и только после этого браться за либерализа­цию экономики. На наш взгляд, реформы могут достичь сколь­ко-нибудь приемлемого успеха лишь в том случае, если будут реализовываться комплексно, таким образом, чтобы преобразо­вания в одной сфере, например экономической, стимулировали преобразования в социальной сфере, а они, в свою очередь, в политической сфере, и наоборот. Иначе говоря, создание силь­ной государственно-правовой структуры должно сопровождать­ся формированием сильных рыночных институтов и системы со­циальной помощи, которые будут дополнять и усиливать друг друга.