Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Общая характеристика института государственной службы Глава в. Государственная служба Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Гр а ж дан В Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997. С. 10. Глава 6. Государственная служба Атаманчук Т.Е. Указ.соч Гл. 11. Глава 6. Государственная служба Глава 6. Государственная служба Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 6. Государственная служба Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственном управления

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

Глава 6 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Из предыдущей главы очевидно, что механизм и ап­парат государственного управления составляют становой хребет любого государства. В то же время существует категория людей, профессионально под­готовленных для реализации функций государствен­ного управления, —- это государственные служащие, или государственные чиновники, которые в совокуп­ности составляют персонал механизма и аппарата государства.

Общая характеристика института государственной службы

Можно без преувеличения сказать, что работники механизма и аппарата государства, или государственные служащие, пред­ставляют само государство. Их профессиональное мастерство, честность, преданность как своему делу, так и основополагаю­щим принципам, ценностям и целям государства во многом оп­ределяют жизнеспособность и эффективность функционирова­ния всей системы государственного управления, ее качественные характеристики. Государство, взятое само по себе, — это некая абстракция, безличное начало. Во многом его делают тем, чем оно в реальной действительности является, люди, которые при­водят в движение его безличные механизмы, вселяют в них дух, придавая им вполне осязаемые формы и очертания.

Поэтому любые сколько-нибудь радикальные социально-эко­номические и политические реформы не могут быть эффектив­ными без соответствующей перестройки системы государствен­ного управления. Ее эффективность, в свою очередь, во многом зависит от системы подготовки, подбора и расстановки кадров государственных служащих всех уровней. Немаловажное место здесь занимают вопросы оптимального состава, структуры и

318

Глава в. Государственная служба

штатного расписания чиновников государственного аппарата, управления персоналом государственных учреждений. Необхо­димо отметить также то, что, поскольку кадры государственных служащих, непосредственно выполняющих функции государст­венного управления, рекрутируются из числа граждан данного государства, в значительной степени от состояния человеческого потенциала общества зависит качество персонала органов госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Осуществление власти выступает как особая деятельность, требующая высокого профессионализма, глубоких и обширных знаний в той сфере общественной жизни, которая служит для конкретного субъекта управления объектом управления. Инте­рес представляет тот факт, что многие должности в органах госу­дарственного управления большинства индустриально развитых стран занимают лица, имеющие экономическое, юридическое и политологическое образование.

Поэтому неудивительно, что во всех индустриально развитых странах столь большое значение придавалось и придается про­фессиональной подготовке и переподготовке государственных служащих. Более того, эта проблема составляет интегральную часть государственной политики. Во второй половине XIX в. в Англии, Франции и Пруссии был осуществлен комплекс адми­нистративных реформ, направленных на профессионализацию государственных служащих, ослабление непосредственного вли­яния на них сугубо политических, идеологических и иных фак­торов, не имеющих прямого отношения к профессиональному уровню работников. Государственные служащие выделились в относительно независимый общественный класс.

При таком положении в государственных, политических, а также в научных кругах большинства стран уже в XIX в. зрело осознание необходимости создания системы учебных заведений и институтов, призванных обеспечить подготовку кадров про­фессиональных государственных служащих, в задачу которых входит управление экономическими, социальными, культурны­ми, политическими и иными проблемами.

В первые десятилетия XX в. в США предпринимались далеко идущие усилия по практической реализации этих теоретических построений. Так, была создана целая сеть частных учреждений,

319

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

главная задача которых состояла в организации исследований форм и путей усовершенствования системы функционирования муниципальных органов власти, используя последние достижения социальных наук. Постепенно изучение и преподавание системы государственного управления стали частью учебных программ в ведущих университетах стран Запада. Важным шагом в данном на­правлении явилось основание в 1916 г. в Вашингтоне Р. Брукинг-сом первого научно-исследовательского института систем правле­ния (Institute of Government Research). Вскоре аналогичные институты появились во многих европейских странах.

Эти тенденции можно продемонстрировать на примере третьей республики во Франции, где установилась система рекрутирова­ния служащих госаппарата, которое осуществлялось при помощи многочисленных конкурсов. Каждое министерство и каждое адми­нистративное учреждение самостоятельно проводили отбор среди желающих поступить на службу. При этом оценивались способнос­ти и моральный облик кандидатов в соответствии с ведомственным духом, этическими принципами, господствующими в его стенах. Подготовка к конкурсным экзаменам на высшие административ­ные посты осуществлялась в «Свободной школе политических наук». В довоенный период там обучалось подавляющее большин­ство сотрудников так называемых больших государственных кор­пусов — финансовых инспекторов, государственных советников, дипломатов, префектов, служащих счетной палаты и т.д.

Описывая эту ситуацию, Г. Люти подчеркивал, что крупные чиновники во Франции являли собой «высшую и саморекрути­рующуюся группу, невосприимчивую к политическому вмеша­тельству, не отвечающую ни за что вне своей иерархии; скалу, против которой бессильны все политические бури; совершенно закрытую систему «мандарината», слой, который даже в соци­альном отборе воспроизводит сам себя. Кастовый дух этой груп­пы, чувство принадлежности к элите воспитывается с детства в закрытых «больших школах», которые готовят для администра­тивной карьеры. На приемных экзаменах, установленных выс­шей бюрократией, абитуриенты должны прежде всего продемон­стрировать свое стремление войти в касту»¹. В настоящее время

¹ Lutic G. The Public Personell System //Public Adminstration Review. 1975. V 35. P. 27.

320

Глава 6. Государственная служба

в индустриально развитых странах создана и действует широкая сеть образовательных и научных учреждений, центров, учебных заведений, которые под патронажем государства занимаются разработкой проблем развития и совершенствования государст­венной службы, организацией исследований по усовершенство­ванию структуры и функционирования государственных и му­ниципальных органов власти. В эти программы входят, как правило, курсы по теории и практике государственного управле­ния, государствоведению, праву, проблемам принятия полити­ческих решений, управления государственными финансами, го­сударственными предприятиями, развитию человеческих ресурсов и т.д.

Специальность «public administration», т.е. «государственное администрирование», существует во многих университетах За­падной Европы и США. К примеру, в Американском универси­тете функционирует Школа проблем государственного управле­ния (The School of Public Affairs). В этом отношении ключевую роль играют крупные университетские центры и специально со­зданные для этой цели колледжи и высшие учебные заведения.

Одним из последствий такого развития событий явилось не­уклонное увеличение, с одной стороны, численности государст­венных служащих, или корпуса чиновников, с другой стороны — повышение их качественного состава. В итоге само делопроиз­водство в государстве было поставлено на профессиональную ос­нову.

Теория и практика государственного управления представля­ет собой важную и престижную научную и образовательную дис­циплину, занимающую достойное место в системе социальных и гуманитарных наук. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что государство уделяет большое внимание научной разра­ботке ключевых проблем теории и практики государственного управления и системе подготовки кадров государственной служ­бы. Очевидно, что необходимо самым тщательным образом про­анализировать и использовать мировой опыт в этом отношении.

Аналогичные процессы имели место и в России. В последние десятилетия XIX — начале XX в. в результате развития капита­лизма и осуществления целого комплекса реформ здесь утверж­дались новые критерии и правила отбора и рекрутирования кад-

21 - 2187 " 321

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

ров чиновников. Однако в период советской власти, особенно в первые десятилетия, верх одержали иные принципы, согласно которым на первое место ставились не столько профессиональ­ные качества работника, сколько его политическая и идеологи­ческая благонадежность, преданность режиму.

Что же представляют собой государственная служба и госу­дарственные служащие?

Государственная служба — это специальный институт, при­званный реализовывать властные полномочия государства. Сле­дует отметить, что в отечественной политологии и правоведчес-кой литературе нет единого мнения о государственной службе и государственных служащих. Как считает, например, В.Д. Граж­дан, носителями полномочий государственных органов являют­ся высшие должностные лица, относящиеся по российской клас­сификации к категории А, а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий¹. По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения ис­полнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государствен­ных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущ-ность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан»². С этой точкой зрения, предусмат­ривающей, что государственный служащий не просто исполни­тель указаний сверху, а активный участник реализации функций государства, согласен В.Л. Романов. Согласно его мнению, все институты государства следует рассматривать в качестве элемен­тов государственной службы, следовательно, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государст­венными служащими. Такое понимание, утверждает Романов, «позволит решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать

¹ Гр а ж дан В Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997. С. 10.

2-Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации//Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 27.

322

Глава 6. Государственная служба

интересы граждан и национального сообщества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами»¹.

Однако здесь явно упускают из виду тот факт, что государст­венные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь основополагающих политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет юридически-правовую, моральную, политическую ответствен­ность за эти решения. В этом отношении президента страны, ру­ководителей правительства, высших судебных органов, руково­дителей и депутатов парламента и т.д. никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя они и работают для государства, во имя государства и от имени государства (об этих различиях подробнее см. гл. 3).

В этом отношении более приемлемой представляется точка зрения Е.В. Охотского, согласно которой государственная служ­ба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении госу­дарственных функций работниками государственного аппарата», нацеленного на создание благоприятных условий для реализа­ции здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач го­сударства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».

Следует отметить также отличие государственных чиновни­ков от менеджеров частных компаний. Оно состоит в том, что в своих действиях они руководствуются законами и постановле­ниями, смысл которых не всегда четко и ясно сформулирован. Цели и задачи государственных ведомств определяются высши­ми государственными инстанциями — главами государств и пра­вительств, законодательным собранием, а на министерском уровне — главой и коллегией данного министерства. Поскольку эти инстанции должны учитывать интересы и чаяния самых раз­личных категорий населения, то цели и задачи формулируются в понятиях, которые могут устраивать всех, кому они адресованы. Как правило, эти понятия характеризуются двусмысленностью и

¹ Романов В.Л. Время качественного скачка//Вестник Российской академии наук. 1999. Т. 69. № 4. С. 356-357.

21* " 323

Феликс Шамхалов, Теория государственного управления

неопределенностью. Это, к примеру, «повышение благосостоя­ния народа», «социальные гарантии», «достойные жилищные ус­ловия», «социальная рыночная экономика» и т.д. Они с трудом поддаются оценке, поскольку не имеют общих стандартов изме­рения. Соответственно их реализацию разные люди могут оцени­вать по-разному. В то время как для одних результаты могут показаться отличными, у других они могут вызвать глубокое ра­зочарование. Очевидно, что все это открывает перед чиновника­ми широкие возможности для трактовки поставленных целей и задач в угодном для них духе.

Но нельзя забывать, что в конечном счете эффективная реа­лизация любых целей, задач и программ зависит большей частью от тех, кто воплощает их в жизнь. Это, как правило, государст­венные чиновники среднего звена. В качестве примера того, как самые, казалось бы, благие программы и законы при саботаже этой категории чиновников могут завершиться провалом и фор­менным крахом, можно привести историю восхождения и падения правительства социалистов во главе с С. Альенде в Чили 11 сен­тября 1973 г.

Иное положение складывается в частных корпорациях, в сфере бизнеса. Для них не составляет труда сформулировать и определить свои задачи и цели. Дело в том, что эти цели и зада­чи, например разработка и создание производственных линий, а также маркетинг произведенной продукции, прямо не связаны с социально-политическими вопросами. Когда люди, имеющие от­ношение к частному бизнесу, оперируют такими выражениями, как «объем производства», «чистая прибыль», «валовые прода­жи», «курс акций», «процентные ставки» и др., они хорошо по­нимают друг друга. Эти категории гораздо более доступны оцен­ке, чем, скажем, «повышение благосостояния народа» или «достойные жилищные условия».

Как представляется, государственная служба — это професси­ональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посред­ством исполнения комплекса обязанностей и полномочий, кото­рыми наделена соответствующая государственная должность в конкретном государственном органе. Федеральный закон «Об

324

Глава 6. Государственная служба

основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) определяет государственную службу как деятельность по обеспе­чению исполнения полномочий государственных органов. Можно сказать, что когда речь идет о государственной службе, то имеются в виду публично-правовые отношения, в соответст­вии с которыми работающий в аппарате государственного управ­ления находится на службе не только в соответствующем госу­дарственном органе, но и в государстве в целом. Государственная служба призвана обеспечить формирование властно-управлен­ческих взаимоотношений между государством и обществом, го­сударственным органом и теми объектами управления, которые находятся в его ведении. Как отмечал Г.В. Атаманчук, «схемати­чески в системе нижеследующих элементов: «государство — сис­тема государственных органов — государственный орган — госу­дарственная должность — государственный служащий — гражданин — общество — государство» государственная служба связывает государственную должность... государственного слу­жащего... и гражданина»¹.

Государственная служба должна быть не неким конгломера­том или арифметической суммой разнообразных, изолирован­ных друг от друга государственных органов и обслуживающего их персонала, а единой, целостной, основанной на общих прин­ципах и установках и служащей всему государству системой, об­ладающей соответствующей организационной структурой. Госу­дарственная служба основывается, создается и функционирует на общих началах для всех ее видов, хотя каждый из них имеет отличительные особенности, касающиеся вопросов не только ор­ганизации, но и правового регулирования. Главная цель государ­ственной службы состоит в обеспечении реализации всего объе­ма полномочий государственного аппарата. Поэтому различные подразделения государственной службы не противоречат друг другу, а дополняют друг друга. Иначе говоря, государственная служба — важный социальный институт, без которого невозмож­но не только нормальное функционирование, но и само сущест­вование государства.

¹ Атаманчук Т.Е. Указ.соч Гл. 11.

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Государственную службу осуществляет особая категория людей, профессионально подготовленных для этой цели и наде­ленных особыми полномочиями, правами и ответственностью. Она в значительной степени обеспечивает органическое единст­во политической системы, государства, государственного аппа­рата, гражданского общества и рядовых граждан государства. С данной точки зрения государственная служба выполняет свои функции не от имени какой-либо группы, организации, партии или отдельно взятого государственного органа, а от имени и по поручению государства в целом. Государственная служба — это служба государству и обществу, во имя государства и общества и от имени государства и общества.

Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по административно-правовым — представители власти, должностные лица, технические исполни­тели; по функциональным — руководители, специалисты, техни­ческие исполнители. Должностные лица, как правило, подразде­ляются на руководителей конкретных государственных органов, исполнителей конкретных функций и специальных уполномочен­ных представителей власти. Персонал включает также катего­рию обслуживающих работников, выполняющих вспомогатель­ные материально-технические и иные действия по обеспечению исполнения государственных должностей, обслуживанию инфор­мационных процессов и другой деятельности государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-обслуживающий, нежели собственно управленческий, характер. Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного управления». Они осуществляют функции управления по поручению и от имени государства.

Многофункциональность государственных органов предпо­лагает выделение различных подвидов государственной службы. Структурная дифференциация и специализация государствен­ной службы по предмету ведения определяются многообразием и разнообразием выполняемых ею государственно-управленчес­ких задач и функций. Дифференциация и специализация обеспе-

326

Глава 6. Государственная служба

чивают основу для разделения государственной службы на виды. По мнению В.А. Козбаненко, выделяются виды, подвиды и видо­вая структура государственной службы. В научной литературе для классификации этих видов используются следующие при­знаки:

профессиональная специализация и особенности предмета ведения;

функциональная роль в процессе государственного управ­ления;

сфера деятельности и компетенция;

правовое положение (статус) в системе государственной власти¹.

Но в силу целого комплекса причин — многообразие видов государственных органов, неодинаковость их статусов, дублиро­вание выполняемых ими задач, функций, полномочий — не пред­ставляется возможным найти некий единый критерий, позво­ляющий сколько-нибудь четко разграничить особенности и специфику государственной службы по видам.

Государственная служба имеет многоплановую структуру, конкретные очертания которой определяются типом государст­венного устройства (федеративное, унитарное) и функциональ­но-видовыми особенностями деятельности государственных ор­ганов. Поскольку государственная служба не ограничивается только центральным управлением, а имеет несколько ступеней, то в федеральном государстве она разделяется на федеральную, субъектов и муниципальную службы.

Виды государственной службы различаются в зависимости от полномочий, компетенций, предметов ведения и функций соот­ветствующих государственных органов. В соответствии с госу­дарственными органами, осуществляющими государственное управление, государственная служба Российской Федерации, например, подразделяется на президентскую, включающую, ес­тественно, прежде всего самого президента, Администрацию президента, в том числе аппараты Совета Безопасности, пред­ставителей президента в семи федеральных округах, Управле­ние делами президента; парламентскую с аппаратами палат Фе-

¹ Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации//Государство и право. 1998. № 12. С. 38.

327

Феликс Шамхалов. Теория государственного управ ъения

дерального Собрания РФ — Совета Федерации и Государствен­ной Думы и аппаратами законодательных собраний субъектов Федерации; правительственную, включающую аппарат прави­тельства и аппараты правительств субъектов Федерации, а также исполнительную, являющуюся частью правительственной и включающую федеральные органы исполнительной власти и ор­ганы исполнительной власти субъектов Федерации, регулирую­щие различные сферы жизни общества: социальную (Минкуль-туры, Минтруд, Минобразования, Госкомспорт России и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономразвития, Госкоми­мущество, Минфин России и др.), производственную и иную ин­фраструктуру (Минтранс, Госкомсвязи, Минтопэнерго, Гос­комстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, Федеральная служба по телевиде­нию и радиовещанию России и др.), сельское хозяйство (Мин-сельхоз, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству) России и т.д.

По принципу разделения власти различается государствен­ная служба представительной (законодательной) власти, назы­ваемая парламентской; исполнительной власти, называемая пра­вительственной и судебной (или судебно-правоохранительной) службой. По выполняемым функциям можно говорить о граж­данской государственной службе, осуществляемой органами за­конодательной, исполнительной и судебной власти; военной, специализированной государственной службе, выполняемой в так называемых административных органах.

Согласно Закону РФ «О воинской обязанности и военной службе» военная служба рассматривается как особый вид феде­ральной государственной службы РФ, хотя и отличается по ряду критериев от гражданской государственной службы. Военная и правоохранительная службы по ряду признаков отличаются от гражданской и характеризуются особыми условиями труда, свя­занными с профессиональной спецификой; служебными обязан­ностями, предусматривающими защиту жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности материальных ценностей граждан; на­личием особых принципов поощрения и дисциплинарных нака­заний; особыми условиями и порядком поступления на службу и ее прохождения; ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.

328

Глава 6. Государственная служба

Выделяется специализированная государственная служба, предназначенная для реализации государственными служащими с соответствующей профессионально-образовательной и про­фессиональной специализацией особых функций в зависимости от полномочий, компетенций и функциональных особенностей соответствующего государственного органа. К этому виду госу­дарственной службы относятся дипломатическая, налоговая, правозащитная, финансово-кредитная, таможенная, избиратель­ная и др. Правоохранительная и военная государственные служ­бы во многих отношениях близки и имеют общую специфику. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что офицеры, на­ходящиеся на службе во внутренних войсках и выполняющие правоохранительные функции, имеют статус военнослужащих. Такой же статус имеют государственные служащие правоохра­нительных органов, занимающие соответствующие должности в органах милиции и службе безопасности.

Очевидно, что каждый вид государственной службы имеет собственную территорию, на которую распространяются его компетенции и в пределах которой она выполняет свои функции. Если общегосударственная, или федеральная, служба охватыва­ет всю территорию страны, то служба среднего уровня — терри­тории соответствующих областей, краев, провинций, штатов, зе­мель, субъектов федераций и т.д.

Как уже отмечалось, политическая и особенно властная сфера характеризуется иерархической структурой. Поскольку государ­ственное управление связано с реализацией власти, оно также имеет иерархическую структуру. Естественно, то же самое верно и в отношении государственной службы. По этому принципу можно говорить о государственных служащих высшего, среднего и низшего уровней. Сама собой разумеется подчиненность чи­новников среднего звена высшим чиновникам, а низшего звена — чиновникам среднего уровня.

Естественно, эти принципы регулируются соответствующим законодательством. В этой связи нелишне отметить, что важной составной частью государственного управления является зако­нодательное и нормативно-правовое регулирование самой госу­дарственной службы и ее персонала.

329

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

В странах Запада иерархическое разделение труда между раз­личными уровнями властной системы и органами государствен­ного управления, формы и методы рекрутирования чиновников государственной службы, их статус, права и обязанности посте­пенно получили законодательное закрепление.

Одной из первых стран, которые пошли по пути принятия подобных законодательных актов, стали США, где в 1883 г. был принят так называемый Закон о гражданской службе, получив­ший по фамилии инициировавшего его сенатора название Закон Пендльтона. Главное значение этого закона состояло в том, что он по сути дела положил начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Вместо так называемой системы раздела добычи, которая гос­подствовала в стране со времен президента Г. Джексона (1828-1836) и предусматривала раздел государственных должностей среди членов победившей на очередных выборах партии, новый закон вводил новую иерархию должностей, основанную на лич­ных заслугах, опыте и профессиональной компетенции претен­дента на ту или иную должность. Немаловажное значение имело и то, что закон предусматривал заполнение штата государствен­ных служащих путем проведения открытых конкурсных экзаме­нов, а также введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников, что, в свою очередь, делало их пол­ностью зависимыми от государственной власти.

Вслед за США почти во всех развитых в социально-экономи­ческом и политическом отношении странах был принят ком­плекс законодательных актов, регламентирующих компетенцию, прерогативы и круг функций различных государственных орга­нов и должностных лиц. Все это имело целью систематизацию, укрепление и упорядочение деятельности и функций государст­венного аппарата.

Между государственными служащими и служащими частно­го сектора существуют определенные различия. Раньше, вплоть до 60-70-х годов, в большинстве стран статус и престиж государ­ственных чиновников считались более высокими, чем менедже­ров в бизнесе. Их положение было более стабильным, они бы­стрее продвигались по иерархической лестнице.

330

Глава 6. Государственная служба

Постепенно эти различия ослабели, происходит сближение статуса работников государственного и частного секторов. В этом многие исследователи усматривают основную тенденцию развития института государственной службы. Так, более высо­кие оклады в бизнесе постепенно стали фактором, снижающим значимость этих различий. Ореол, окружавший государствен­ную службу, начал исчезать уже после Первой мировой войны. Возрастала стабильность статуса менеджера, особенно на верши­не иерархической пирамиды. Так называемые дополнительные блага, которыми пользовались чиновники, распространились и на частный сектор. Пенсионная система в некоторых частных компаниях сейчас лучше, чем в госаппарате, они порой предо­ставляют своим управляющим длительные оплачиваемые отпус­ка. Эти и другие факторы в совокупности привели к ослаблению в среде высшего чиновничества культа государства, к размыва­нию понятия «общее благо», ликвидации водораздела между го­сударственной и частной сферами.

В процессе постоянного перемещения служащих между биз­несом, политической сферой, администрацией госаппарата и го­сударственным сектором формируется ядро правящей элиты, включающей людей, которые свободно переходят от командных ролей в одной из господствующих иерархий к подобным же ролям в другой иерархии или совмещают ключевые посты в раз­ных сферах.

Важное различие в положении государственных служащих и служащих частного сектора состоит также в том, что в большин­стве индустриально развитых стран закон лишает государствен­ных служащих права участвовать в забастовках, демонстрациях и других акциях политического характера. В идеале речь идет по сути дела о деполитизации и деидеологизации государственного аппарата. Во Франции, например, государственный чиновник имеет право на политическую деятельность только в нерабочее время. Один высокопоставленный служащий следующим обра­зом сформулировал этот принцип: «Государственный служащий имеет право разделять любую политическую философию только в том случае, если его размышления о политике ограничены суб­ботами и воскресеньями, ц.он должен оставлять свои идеи дома, когда идет на службу в понедельник».

331

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Но современные реалии весьма далеки от этого идеала. В частности, общественное мнение изменяется в сторону смягче­ния существующих ограничений на участие государственных служащих в политической деятельности. Наблюдается тенден­ция к постоянному росту числа государственных служащих, объ­единенных в профсоюзы и разного рода ассоциации. В настоя­щее время в профсоюзы организовано свыше четверти служащих государственных учреждений США. Зачастую служащие госу­дарственных учреждений более не принимают с покорностью ус­ловия работодателей. Профсоюзы государственных служащих не только выдвигают традиционные требования об увеличении за­работной платы, но и ставят вопросы обеспечения соответствую­щих условий труда, четко фиксированной продолжительности рабочего времени и объема нагрузок, упорядочения процедуры продвижения по службе и права на участие в обсуждении проек­тов реорганизации структуры государственного аппарата и даже в разработке государственной политики. Многие профсоюзы го­сударственных служащих открыто нарушают судебный запрет на проведение забастовок. Бастуют учителя, служащие коммуналь­ного хозяйства, полицейские и др. Имеет место увеличение числа трудовых конфликтов среди государственных служащих¹.

Надо признать, что управление персоналом государственной службы — явление сложное и слабоизученное. Здесь субъектом управления выступает руководитель органа государственной власти, а объектом — кадровый персонал данного органа. О том, какое большое значение придается проблеме управления персо­налом в России, свидетельствует тот факт, что в ст. 5 Федераль­ного закона «О государственной службе» обозначены 12 принци­пов государственной службы. Ниже приведены те из них, которые относятся к проблемам управления персоналом:

равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой;

единство основных требований, предъявляемых к государст­венной службе;

профессионализм и компетентность государственных служа­щих;

¹ Public Workers and Public Unions. Englewood Cliffs, 1972. P. 101.

332

Глава 6. Государственная служба

гласность в осуществлении государственной службы;

ответственность государственных служащих за подготавли­ваемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей;

внепартийность государственной службы.

стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах и др.

Речь идет об установлении четких и строго определенных принципов и норм организации и функционирования всей сис­темы государственной службы, о законодательном обеспечении защиты прав и интересов индивидуальных государственных слу­жащих, поскольку без этого невозможно нормальное, эффектив­ное функционирование данного важнейшего звена системы госу­дарственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в кото­ром обозначены права и обязанности как самого государства, так и государственных служащих.

Государственная служба в плане нормативно-правового регу­лирования опирается на соответствующие нормы международ­ного, конституционного, гражданского, административного, тру­дового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные прежде всего в принятой в 1978 г. междуна­родной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппа­рата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции РФ.

Естественно, что правящие круги, заинтересованные в сохра­нении статус-кво, делают все от них зависящее, чтобы руководя­щие посты в государстве занимали обеспеченные лица, не допус­кающие каких бы то ни было пертурбаций в обществе. Поэтому определяющую роль при найме на государственную службу, осо­бенно в ее высшие и средние эшелоны, играют элитные группы.

333

Феликс Шамхалов. Теория государственном управления

Констатируя этот факт, германский исследователь Р. Вильден-ман пришел к выводу, что «в настоящее время ФРГ — «элитист-ское государство», степень легитимизации правительства зави­сит от его репутации среди элитистских групп»¹.

Как отмечал американский исследователь Дж. Коэн, руково­дители обеих политических партий США — республиканской и демократической, — придя к власти, предпринимают все усилия, «чтобы выдвигать на посты членов кабинета людей с репутацией убежденных защитников социальных, экономических и полити­ческих устоев американского общества. Таких кандидатов они подбирают в высших слоях американского общества, которые полностью удовлетворены существующими порядками»².

Продолжая эту мысль, Дж. Коэн утверждал, что по целому ряду причин талантливые и незаурядные люди по сути дела ли­шены возможности занимать высшие государственные должнос­ти. По его словам, президенты и партийные боссы, «понимая, что подобные люди, попав в Белый дом, при случае могут обратиться с этой высокой трибуны с призывом к реформам и далеко иду­щим социальным переменам, превратить их посты в символ этих перемен, неизменно стремились поселить в Белом доме людей, о переменах не помышлявших. Не случайно поэтому как прези­дентами, так и их советниками чаще всего становились люди за­урядные, если судить о них не по степени их успеха в жизни, а но уму, т.е. принимая во внимание уровень их интеллекта, образова­ния, государственной мудрости и политических способностей»³. Этому, как считал Коэн, не противоречит тот факт, что некото­рые члены кабинета придерживались и продолжают придержи­ваться более или менее либеральных взглядов, не по всем вопро­сам имеют одинаковые точки зрения. Многие из них на протяжении всей истории страны были и являются юристами, потому что последние чаще других «чтят священное право собст­венности и социально-экономический порядок, основанный на этом праве»⁴.

¹ Wildenmann R. Positional Elites andParty System, in the FRG//PaperPrepared for
the XIV World IPS A Congress. L, 1988. P. 4-5.

² Cohen J.E. The Politics of the U.S. Cabinet: Representation in the Executive Branch,
1789-1984. Pittsburgh, 1988. P. 7.

³ Ibid. P. 8.

⁴ Ibid. P. 98.