Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 19 20 21 22 23 24 25 26 ... 39

346

Глава 6. Государственная служба

Роль и влияние бюрократии в системе управления усиливаются благодаря тому, что чиновник, занимающий тот или иной пост в административном аппарате, является специалистом или экспертом по профилю работы, в то время как завоевавший свой пост на выборах политик зачастую не в полной мере владеет ситуацией в той сфере, для осуществления управления которой он избран. К тому же он не обладает информацией, необходимой для принятия решений по тем или иным политическим и управленческим проблемам. Имеет значение и тот факт, что соображения эффективности управления в растущей степени берут верх над необходимостью неукоснительного соблюдения демократических принципов разделения властей, подчинения государственного аппарата гражданскому обществу, контроля общественности над политикой правительства и т.д.

При этом следует учесть, что расширение влияния исполнительной власти на новые области общественной жизни вызвало стирание граней между чисто бюрократическими, исполнительскими и политическими функциями. Происходит политизация высшего чиновничества, что способствует усилению процесса слияния бюрократической верхушки с высшим слоем управленческого аппарата корпораций. Все чаще имеет место ситуация, когда отслужившие свой срок государственные служащие высшего звена переходят на ключевые посты в частных корпорациях, или высшие менеджеры из бизнеса переходят на государственные должности.

В результате бюрократический аппарат становится независимым от избранных народом политических руководителей. Как отмечали, например, авторы книги «Принципы американского правления» К. Прюит и С. Верба, президент, имея возможность назначать около 6,5 тыс. федеральных служащих, в то же время не может контролировать федеральную бюрократию. Такие подразделения исполнительной власти, как независимые регулирующие комиссии и агентства, пользуются значительной автономией в процессе принятия решений. Члены разного рода комиссий и агентств назначаются на сроки, не совпадающие со сроками президентских полномочий, и могут быть уволены только по законным основаниям, что увеличивает их независимость от избранных народом должностных лиц, в том числе от прези-

347

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дента и Конгресса. Это дает им возможность ориентироваться на руководство крупнейших корпораций, действующих в сфере административно-правового регулирования соответствующих органов. Естественно, что такое положение вещей не может не сказаться на эффективности работы государственного аппарата .

Один из недостатков существующего подхода к проблеме эффективности управления с помощью бюрократии состоит в том, что основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться наиболее эффективного осуществления политических решений, не учитывая параметров и характеристик самого аппарата управления. Как уже отмечалось, между чиновниками, выполняющими поручения и задачи, формулируемые политиками, и самими политиками можно провести более или менее четкие границы с точки зрения принципов и методов их назначения на соответствующие должности. Но в разработке политики и ее реализации можно обнаружить целый ряд различий. В частности, чиновники (особенно высокопоставленные) часто участвуют в разработке политических решений или по крайней мере выступают в роли советников по вопросам выработки политики. Причем, обладая по сравнению с соответствующим министром более обширными знаниями и богатым опытом по конкретной проблеме, чиновник, предлагая рекомендации и советы, может играть решающую роль при выработке и реализации политического курса.

Этим во многом определяется появление теорий, объясняющих политику интересами бюрократии, упрочением ее положения и расширением власти, привилегий и материального вознаграждения. Согласно этим теориям бюрократы будут всячески противодействовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наибольшую известность с этой точки зрения представляет теория известного швейцарского социолога Р. Михель-са, который сформулировал так называемый железный закон олигархии. Он, в частности, утверждал, что любая организация, раз возникнув, проявляет тенденцию к постоянному расширению. Причем на вершине власть постепенно переходит в руки бюрократии или олигархии, число представителей которой постоянно растет. Именно этой тенденцией Михельс пытался объ-

¹ Р г е w i 11 К., Verba S. Principles of American Government. N. Y., 1980. P. 287.

348

Глава 6. Государственная служба

яснить утрату радикализма и революционного духа западноевропейской социал-демократией накануне Первой мировой войны¹.

Основным недостатком в трактовке сущности бюрократии является чисто институциональный подход, что мешает раскрытию сущности и истоков бюрократической власти. Для этого необходимо рассматривать ее в более широком социальном и историческом контексте и определить ее роль в более или менее крупных социально-политических процессах, где лежат основы ее власти. В этом плане более убедительной представляется теория М. Вебера, который рассматривал бюрократию в контексте общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе. Причем бюрократия занимает центральное место в процессе модернизации. Что касается марксистского подхода, то здесь роль и значение бюрократии оцениваются в рамках общей теории классового господства и классовой борьбы, что значительно снижает ценность его выводов и оценок.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что процесс бюрократизации не являлся уникальным для какой-либо отдельно взятой страны, а представлял собой универсальный признак современного общества, связанный с расширением административных задач в государстве, и разного рода общественных организаций, в том числе экономических предприятий. Развитие и расширение бюрократического управления становилось все более необратимым и неизбежным. При этом не случайно, признавая позитивные стороны бюрократии и рассматривая ее как неотъемлемый элемент современного общества, Вебер предупреждал о ее опасности для либеральной демократии и индивидуальной свободы. «Как вообще возможно, — писал он, — перед лицом этой всепобеждающей тенденции к бюрократизации сохранить какие-либо остатки индивидуальной свободы?»². Показательно также рассуждение Вебера в другой работе: «Центральный вопрос заключается в том, что мы можем противопоставить этой машине, чтобы предохранить человеческую природу... от полного господства бюрократических идеалов» . Хотя эти рас-

¹Michels R. Political Parties. N.Y., 1959.

²Weber M. Economy and Society. N. Y., 1968. P. 140.

³Weber M. Selections in Translation / Ed. by W. Rundman. Cambridge, 1978. P. 260.

349

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

суждения Вебера необходимо принять со всей серьезностью, тем не менее не следует придавать им слишком большого значения, поскольку движение к тотальной бюрократизации он рассматривал лишь как тенденцию, хотя и неизбежную.

Здесь нельзя не затронуть еще один вопрос. Речь идет о расхождениях между позициями в вопросе о месте и роли бюрократии К. Рицци и Дж. Бернхэма. Они, в частности, пытались обосновать мысль о том, что установление бюрократического господства выступает результатом преимуществ планового хозяйства над рыночным, проявившихся в фашистских государствах, в СССР в годы первых пятилеток и в США в ходе проведения политики Нового курса Ф. Рузвельта. Здесь позиция Вебера была гораздо ближе точке зрения Л. Мизеса или Ф. Хайека, которые резко критиковали состояние экономики в СССР и категорически отвергали всякую мысль о каких бы то ни было преимуществах плановой экономики¹.

Государственная служба в Российской Федерации

Со времен утверждения Петром I Табели о рангах в 1722 г. вплоть до Февральской революции 1917 г. в России существовала государственная служба, призванная обслуживать самодержавную государственную власть. В советский период была создана государственная служба, соответствующая принципам и нормам тоталитарного государства, где государственный служащий был в определенном роде интегральной частью того государственного органа, в котором он служил. Государственная служба в России в современном ее понимании начала формироваться лишь после распада СССР и приобретения ею статуса самостоятельного национального государства.

В настоящее время в России она включает государственную службу федерального уровня и субъектов Федерации. Общий правовой статус государственных служащих всех уровней и видов государственной службы определен Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об основах госу-

¹ Mises L. Socialism L., 1936; Hayek F. The Road to Serfdom. L, 1944.

350

Глава 6. Государственная служба

дарственной службы РФ» от 5 июня 1995 г., другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Служащие отдельных категорий государственной службы имеют правовой статус и компетенцию, обозначаемые в специальных законах.

Государственная служба организуется на основе государственных должностей в федеральных органах власти и органах власти субъектов Федерации — должностей, которые наделяются определенным кругом обязанностей, ответственностью за исполнение этих обязанностей, за реализацию полномочий соответствующего государственного органа и денежным содержанием. Причем руководство органа соответствующего уровня государственной власти проводит главные кадровые назначения, утверждает состав аттестационных и конкурсных комиссий, принимает на их основе управленческие решения, освобождает от занимаемых должностей сотрудников. Все это призвано повысить профессиональный уровень персонала, улучшить его подготовку и переподготовку.

Государственная должность представляет собой юридическое установление определенных управленческих функций и властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Выделяются три категории государственных должностей: А, Б и В. К первой категории принадлежат государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (в данном случае речь идет о государственных должностях РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (здесь имеются в виду государственные должности субъектов РФ). В эту же категорию входят должности президента РФ, председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, депутатов, министров, судей и др. Категория Б включает должности, утвержденные в законодательном порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий должностных лиц, принадлежащих к категории А, т.е. высших руководителей государства. Категория В охватывает должности, созданные самими государственными органами для непосредственной реализации их полномочий и функций. Должности, включенные в категории Б и В, считаются государст-

351

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

венными и лица, их замещающие, считаются государственными служащими.

Перечень государственных должностей всех трех категорий содержится в Реестре государственных должностей РФ. Должности категорий Б и В входят в Реестр государственных должностей государственной службы, являющийся частью Реестра государственных должностей РФ. Помимо указанных категорий должности государственной службы классифицируются по следующим пяти группам: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие, применительно к каждой из которых установлены специализация и квалификационные требования: а) к уровню профессионального образования, б) статусу и опыту работы по специальности, в) уровню знания Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральными законами вводятся классные чины, воинские звания, дипломатические ранги. Это относится прежде всего к военной службе, службе в органах обеспечения безопасности и внешней разведки, внутренних дел, прокуратуры, а также к дипломатической, налоговой, таможенной службам.

Государственные служащие обязаны неукоснительно выполнять решения, принимаемые вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Они несут ответственность за подготавливаемые и принимаемые ими решения, а также за исполнение или неисполнение своих должностных обязанностей. Для государственной службы характерны принципы внепартий-ности, отделения религии от государства, постоянство и стабильность кадрового состава государственных органов. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, отвечающие соответствующим требованиям, установленным законодательством РФ.

Назначение на должности 2-, 3-, 4- и 5-й групп категории В производится по результатам конкурса на замещение вакантной должности, условия проведения которого определяются федеральными законами и иными нормативными актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. По инициативе руководства соответствующего госу-

352

Глава 6. Государственная служба

дарственного органа государственный служащий может быть уволен с работы, если для этого есть основания, предусмотренные законодательством РФ о труде, а также в случаях несоблюдения им своих должностных обязанностей, достижения предельного возраста, установленного для замещения должности, прекращения гражданства РФ и т.д.

При этом обращает на себя внимание тот факт, что, по имеющимся данным, в период с 1985 по 1995 г. в России наблюдалась тенденция к значительному росту центрального управленческого аппарата, который происходил несмотря на дезинтеграцию структур государственной службы бывшего СССР и вопреки децентрализации услуг в 1991-1992 гг., когда в короткий срок ряд полномочий перешел к органам местного самоуправления. Отчасти этот рост явился следствием создания новых центральных структур, необходимость в которых возникла в период становления рыночной экономики. Речь идет, например, о создании Министерства государственного имущества, Фонда федеральной собственности, Министерства по антимонопольной политике, Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Комиссии по контролю над денежным обращением, органа, регулирующего деятельность естественных монополий, и т.д. Однако главная причина роста управленческого аппарата состояла в резком увеличении числа и масштабов налоговых органов и органов финансового контроля; в частности, появились Министерство по налогам и сборам, Федеральное казначейство, Налоговая инспекция. Но при этом справедливости ради надо отметить и тот факт, что одновременно шел процесс сокращения числа структур административно-командной экономики. По имеющимся данным, численность персонала государственного управления в Российской Федерации колеблется в пределах 1 млн человек. Сравнительно большое число служащих занято в государственном аппарате, обслуживающем вооруженные силы, систему правоохранительных органов и другие специальные государственные структуры.

С точки зрения федеративного государственного устройства структура государственной службы РФ включает два уровня: федеральный, согласно п. 7 ст. 71 Конституции РФ находящийся

23 - 2187 * 353

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

в ведении РФ, и уровень субъектов Федерации, находящийся в ведении самих субъектов.

Реализация предметов ведения, находящихся в компетенции Федерации, осуществляется федеральными органами государственной власти. Соответственно статус должностных лиц государственной службы РФ, занимающих должности как в центральном аппарате федерального органа, так и в его территориальных подразделениях, определяется федеральным законодательством. Следует отметить, что при неразработанности организационно-правовых норм взаимодействия законодательств федерального уровня и субъектов Федерации государственная служба федеральных органов, имеющих территориальные подразделения, еще не нашла четкого конституционного оформления. Что касается государственной службы субъектов Федерации, где принят целый комплекс законов и нормативно-правовых актов, то для них характерно отсутствие единой системы определения статуса, полномочий и функций государственной службы и государственных служащих данного уровня. По вопросам, касающимся данной проблемы, существуют также разногласия между федеральными органами и органами субъектов РФ, например, в вопросах формирования инфраструктуры государственных органов, замещения должностей в территориальных подразделениях федерального подчинения, подготовки кадрового корпуса государственных служащих и т.д.

Существует и уровень муниципальной службы, но по Конституции РФ она выведена за рамки государственной службы. Следует отметить, что правовое поле органов местного самоуправления и муниципальной службы еще окончательно не сложилось. Остаются не в полной мере определенными принципы взаимоотношений между государственной и муниципальной службами.

Как писал Е.В. Охотский, «проблемность ситуации состоит в том, что налицо очевидный разрыв между достаточно прогрессивным законодательством о государственной службе и крайне противоречивым осуществлением провозглашенных принципов и норм на практике, между стремлением повысить профессиональный уровень службы и реальным падением ее престижа и социальной поддержки. Причем этот разрыв увеличивается и углубляется. В основе этого противоречия, по мнению обществен-

354

Глава 6. Государственная служба

ности, лежит то, что у депутатов и тех, кто рядом с ними работает, есть более важные интересы, чем интересы государства и заботы народа».

Очевидно, что одна из центральных проблем, без решения которых невозможно осуществить реформу системы подготовки и переподготовки кадров государственных служащих, это — профессионализм и правовая защита работников государственной службы. Говоря о реформе в данной области в России, имеют в виду радикальную идеологическую, методологическую, структурную и содержательную перестройку системы подготовки и переподготовки кадров государственной службы. Более того, речь по большому счету идет о создании на новых основаниях научной и образовательной дисциплины, призванной охватить систему государственного управления во всех ее аспектах и на всех уровнях. Поэтому первостепенное значение имеет определение места и роли теории и практики государственного управления и системы подготовки кадров государственной службы как в государственной политике, так и в комплексе социальных и гуманитарных наук.

Но при этом необходимо отметить, что у нас в стране система подготовки и переподготовки кадров государственного управления делает первые шаги. На этом пути она добилась определенных успехов. В настоящее время лицензию на право подготовки государственных служащих по специальности 06.10.00 «государственное и муниципальное управление» получили свыше 70 вузов, в том числе 12 негосударственных. Контингент обучающихся в них составляет более 20 тыс. человек. В 1992 г. по решению Комитета по высшей школе Министерства науки России в перечень специальностей высшего образования включена новая специальность 07.18 «государственное и муниципальное управление» с предоставлением права кадровым центрам готовить специалистов данного профиля¹.

Особенность формирующейся в России системы государственной службы состоит в том, что во многих федеральных органах создаются собственные ведомственные образовательные учреждения, призванные обеспечивать подготовку, переподготовку и по-

¹ Подготовка кадров для государственной службы России//Вестник государственной службы 1992. Авг. С. 46

23* 355

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

вышение квалификации государственных служащих. Функционирует сеть профильных учебных заведений, в задачу которых входит формирование кадрового состава соответствующих органов: Академии МВД, Академии налоговой полиции (ФСНП), Таможенной академии (ГТК), Дипломатической академии МИД, Академии ФСБ, Академии гражданской службы (МЧС). По Указу Президента РФ от И мая 1998 г. была создана Российская академия правосудия. Растущее значение приобретает Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, перед которой поставлена задача подготовки и переподготовки кадров по самым различным профилям управления социальными и экономическими процессами.

В целом можно утверждать, что у нас пока отсутствует сколько-нибудь четко разработанная, соответствующая требованиям времени, научно обоснованная, ориентированная на перспективу, единая государственная программа подготовки и переподготовки кадров работников государственной службы. Несмотря на безусловные успехи на пути решения ряда вопросов, связанных с рассматриваемой проблематикой, в настоящее время было бы преждевременно говорить о том, что мы уже сколько-нибудь заметно приблизились к окончательному решению основополагающих проблем создания теоретической базы и институциональной структуры подготовки и переподготовки кадров государственной службы, соответствующей принципам, нормам и ценностям политической демократии и правового государства. Анализ существующих ныне учебных планов и программ обучения государственных служащих показывает, что большинство из них не учитывает новых задач государственного управления, требований к уровню знаний государственных служащих, предусмотренному Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Необходимо отметить, что это крайне сложная, трудная задача, особенно если учесть, что теория и практика государственного управления и соответственно система подготовки кадров представляют собой области, весьма тесно связанные с политикой и подверженные влиянию идеологии и политики, симпатиям и антипатиям как действующих политиков, так и исследова-

356

I

Глава 6. Государственная служба

телей и профессорско-преподавательских кадров, занятых в этой сфере.

Немалые трудности в этом отношении возникают в силу того, что в бывшем СССР политика была слита в органическое целое с другими сферами: социальной, культурной, экономической и т.д. Все они, в свою очередь, были пронизаны государственным и соответственно идеологическим началом ценились прежде всего в соответствии с их политической и идеологической благонадежностью, преданностью режиму. Считалось, что государственными делами способна управлять и простая кухарка, если только она отвечает требованиям политической и идеологической благонадежности.

Справедливости ради следует отметить, что в СССР была создана своя система подготовки управленческих кадров, которая более или менее эффективно работала в командно-административной системе. Для этой работы достаточно было умения требовать от подчиненных и неукоснительно исполнять поручения начальства — качества, приобретаемые в процессе аппаратной деятельности. Оценка эффективности управления определялась единственным критерием — достижением плановых целей и потому не представляла труда. Так же четко регламентировалась и мера ответственности.

В прежней системе общественный статус государственного служащего определялся положением в иерархии и правом пользования сложной системой привилегий (жилье, зарубежные поездки, специальные льготы, благоприятные условия для получения образования, медицинского обслуживания и отдыха, автомобиль, дача, специальные магазины). При этом величина заработной платы как таковая играла сравнительно небольшую роль.

Что касается периода реформ, то с 1992 г. уровень заработной платы, выплачиваемой государственным служащим, резко снизился по сравнению с доходами в быстро развивающемся частном секторе. Естественно, что это стало одной из основных причин ярко выраженной «погони за рентой», особенно среди работающих в органах, отвечающих за получение доходов и распределение расходов. Кроме того, весьма существенно сократились круг и ценность имеющихся официальных привилегий. Тем

357

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

не менее искажение понятия оплаты государственной службы из-за получения чиновниками вознаграждения не в денежной форме в сочетании с закрытостью распределения такого рода вознаграждений осложняет оценку нынешнего положения в этой области. Значительно усилились различия в оплате труда между государственными служащими федерального и регионального (муниципального) уровней, причем, например, положение последних в Москве и Московской области теперь вдвое лучше чем федеральных служащих.

В бывшем СССР укоренилась система бартерных сделок между отдельными лицами. Многие привилегии и услуги (доступ в хороший родильный дом, защита диссертации, дающая возможность сделать «хорошую» карьеру, поступление в престижные школы или вузы) распределялись через сложную систему бартерного обмена между частными лицами, включая даже промежуточный обмен услугами и сложные многосторонние сделки. Представляется, что в настоящее время эта система все больше заменяется прямыми наличными расчетами, или, иначе говоря, растет коррупция, в том числе среди государственных чиновников.

Но особо важное значение с рассматриваемой точки зрения имело то, что распад командно-административной системы и переход на рельсы рыночной экономики и политической демократии повлекли своего рода профессиональную девальвацию чиновников дореформенной генерации и сделали необходимыми коренное изменение всей системы управления экономикой и социальной сферой и соответственно перестройку всей системы подготовки кадров как для государственного управления, так и для различных отраслей народного хозяйства. Произошел разрыв в системе подготовки и замещения кадров. Если добавить к этому низкий профессионализм и коррумпированность значительной части кадрового корпуса российских чиновников, то картина складывается более чем безрадостная.

Многие трудности сегодняшней России не без оснований связывают с низким уровнем профессионализма и общей культуры государственных служащих и руководящих кадров. И действительно, большинство работников государственного аппарата не владеют азами современных теорий и практики государственно-

358

Глава 6. Государственная служба

го и муниципального управления, путей и средств повышения его эффективности, качества и результативности в условиях рыночной экономики и политической демократии. Произошла в некотором роде депрофессионализация государственной службы. Дело в том, что наиболее способные и предприимчивые профессионалы уходят в коммерческие структуры — туда, где больше платят, а на их место приходят люди случайные, в других сферах невостребованные и до этого не имевшие отношения к государственной службе. Отсюда необходимость подготовки кадрового корпуса специалистов нового поколения, разбирающихся в важнейших принципах и методах управления экономическими, социальными, политическими и иными процессами.

Профессиональная непригодность значительной части государственных служащих, их коррумпированность и деморализация, сращивание деловых кругов, в том числе криминальных, с властными структурами подрывают в глазах простых граждан доверие к государственной власти, вызывают недовольство и подозрительность в отношении государственных служащих. Из-за этого возрастает необходимость восстановления и повышения престижа как государственной власти в целом, так и профессии государственного служащего в частности.

Здесь трудно переоценить роль учебных заведений и институтов, призванных обеспечивать подготовку профессиональных кадров государственных служащих, в задачу которых входит управление экономическими, социальными, культурными, политическими и иными процессами. При этом следует учесть приведенный в предыдущей главе факт, что достижения информационно-телекоммуникационной революции выдвигают новые требования как к системе государственного управления, так и к государственным служащим с точки зрения их профессиональной подготовки и использования новейших технологий в процессе управления различными сферами общественной жизни, в организации труда и делопроизводства, принятия решений и их реализации, управления инновационными процессами и политического прогнозирования и т.д. В условиях информационной и телекоммуникационной революции информатизация управленческих процессов становится важнейшим императивом, диктую-

359

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

щим необходимость коренной перестройки всей системы государственного управления.

Эффективность, устойчивость и надежность функционирования любой системы в значительной степени обеспечиваются ее стабильностью, чего, к сожалению, нельзя сказать о системе государственной службы в России. В теперешних условиях чиновник любого уровня независимо от юридически оформленного контракта может быть «выведен за штат» в случае реорганизации данной структуры. При этом место в новой структуре может быть как существенно выше, так и ниже занимаемого прежде. Может случиться и так, что в этой новой структуре ему вообще не найдется места. В результате значительное число чиновников по сути являются временщиками, время «Ч» которых может наступить в любой момент. Отсюда их неуверенность в завтрашнем дне и естественное стремление к самострахованию за счет использования фактически временно имеющегося в их распоряжении служебного положения в корыстных целях всеми дозволенными и явно недозволенными средствами.

Высокий профессионализм и компетентность действий государственных служащих могут быть обеспечены лишь при стабильном, обладающем легальными экономическими преимуществами корпусе чиновников. Принимать грамотные решения при управлении страной, способствовать процветанию ее экономики и граждан могут лишь работники с высоким чувством гражданской ответственности, имеющие соответствующие знания и навыки. Поэтому в основе кадровой политики государства должны лежать не соображения личной преданности, а принципы высокого профессионализма, компетентности, законопослушания, независимости от идеологической и политической конъюнктуры.

Во второй половине XIX — начале XX в. в ведущих западных странах был осуществлен комплекс административных реформ, направленных на профессионализацию государственных служащих, ослабление непосредственного влияния на них сугубо политических, идеологических и иных факторов, не имеющих прямого отношения к профессиональному уровню работников.

В результате профессиональный чиновник-бюрократ, во многом уже не зависящий от перипетий постоянных выборов и смен партийных правительств, стал одной из центральных фигур

360

Глава 6. Государственная служба

в системе государственного управления. В настоящее время в большинстве стран государственные служащие обладают особым статусом, предусматривающим соблюдение ими корпоративной этики, лояльности по отношению к правительству, политической нейтральности, отказ от забастовок и т.д. В идеале речь идет по сути дела о деполитизации и деидеологизации государственного аппарата.

Для достижения этой цели необходимо законодательно закрепить иерархическое разделение труда между различными уровнями властной системы и различными органами государственного управления, формы и методы рекрутирования чиновников государственной службы, их статуса, прав и обязанностей. Используя опыт развитых демократических стран, следует заложить оформленный в законодательном порядке фундамент современного демократического института гражданской службы. Главными критериями при найме на государственную службу должны стать личные заслуги, опыт и профессиональная компетентность претендента на ту или иную должность.

Следует признать, что правовое регулирование проблем государственной службы в Российской Федерации в настоящее время отстает от потребностей, тенденций и закономерностей реформирования системы государственного управления, аппарата государства и муниципальных органов.

Законы пока что не дали желаемых результатов. По-прежнему недостаточно развита возможность оспаривать принимаемые решения. В результате отношения между государственными служащими, с одной стороны, и предпринимателями и частными лицами — с другой, продолжают характеризоваться относительно высоким уровнем коррупции. Этому в значительной степени способствует отсутствие четких, законодательно установленных механизмов отчетности, взаимозависимости и взаимоограничения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Для конкретизации и отражения новых реальностей требуется принятие комплекса законодательных актов, регламентирующих компетенции, прерогативы и круг функций различных государственных органов и должндстных лиц, что дало бы возможность систематизировать, укрепить и упорядочить деятельность и

361

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

функции государственного аппарата в соответствии с нормами политической демократии и правового государства.

Для совершенствования системы государственной службы и повышения эффективности ее деятельности необходима хорошо налаженная система подготовки и переподготовки кадров государственных служащих. Речь, в частности идет, об улучшении существующих и создании профильных учебных заведений, разработке учебников, учебных пособий, программ и т.д., соответствующих мировым стандартам.

Среди значительной части наших преподавателей и представителей научно-образовательных кругов бытует превратное мнение, согласно которому введение стандартов каким-то образом ограничивает их свободу. При обосновании своих позиций они ссылаются, как правило, на опыт западных стран. Действительно, в большинстве из этих стран нет официально утвержденных и обязательных для всех вузов общегосударственных стандартов. Научно-образовательные институты сами решают, что и как преподавать, какие давать выпускникам дипломы, какие присуждать степени, кого именно принимать в студенты, кого нанимать в качестве профессоров и преподавателей. Дело в том, что за несколько поколений существования теории и практики государственного управления (с конца XIX в.) в этих странах сложились и стали общепринятыми универсальный язык и понятийно-категориальный аппарат, объект и предмет, методологический инструментарий этой дисциплины, которые одинаково приемлемы всюду, будь то в США, Великобритании, или Франции. Большинство представителей этой дисциплины на Западе в разных концах одной и той же страны и разных странах в целом знают, каковы ее предмет, понятия, категории, язык и т.д., они понимают друг друга, поскольку пишут и говорят друг с другом на одном и том же политическом языке. Это дает основание для вывода, что западные обществоведы не нуждаются в дополнительном напоминании им, что именно составляет круг проблем и тем, в совокупности составляющих конкретный предмет их дисциплины.

Совершенно иная ситуация у нас. Об этом наглядно свидетельствует, например, тот факт, что даже в тех случаях, когда круг тем и проблем в учебниках и учебных пособиях (например,

362

1

Глава 6. Государственная служба

в разделе политологии, который изучает систему теорию и систему государственного управления) в целом совпадает, для большинства из них характерны отсутствие должного профессионального уровня, дилетантизм и некритические заимствования как друг у друга, так и из устаревших положений западных работ 50-60-х годов.

Это говорит о крайней необходимости разработки и внедрения единых учебных программ, критериев оценки результатов обучения и государственных образовательных стандартов, адекватно и объективно отвечающих требованиям профессионализма.

При этом важно осознать, что стандарты и учебные программы не должны сводиться к простому перечислению курсов, а в их рамках — соответствующих тем и проблем. Они должны основываться на четком и ясном представлении о данной дисциплине: ее содержании, методологии, языке, понятийно-категориальном аппарате, целях и задачах, характере взаимосвязи с другими дисциплинами и т.д.

Стандарты ни в коем случае не являются самоцелью, а представляют собой средства достижения оптимального качества образования. Они достигнут своей цели лишь в том случае, когда будут разработаны и введены эффективные механизмы контроля за качеством обучения, призванные обеспечить должную квалификацию выпускников, необходимую унификацию профессий, конвертируемость дипломов. Существуют разные формы и средства реализации контроля государства за качеством обучения. Одним из средств прямого контроля со стороны государства является система лицензирования и аккредитации. Если те или иные учебные заведения сколько-нибудь серьезно отклоняются от заявленных стандартов, то они могут быть лишены аккредитации и лицензии. Очевидно, что для обеспечения должного уровня подготовки и переподготовки кадров необходимо всемерно совершенствовать эту систему, ужесточать контроль государства за ее деятельностью.

Можно использовать также непрямые каналы контроля за качеством обучения студентов и подготовки кадров. Это прежде распространенный в большинстве развитых демократических стран институт внутренней и внешней экспертизы. Специально

363

Феликс Шажкалов. Теория государственного управления

создаваемые для этой цели в каждом учебном заведении советы или группы экспертов призваны контролировать качество подготовки студентов. Внешняя экспертиза реализуется специалистами, привлекаемыми со стороны. Они осуществляют контроль путем оценки основных учебных курсов и программ, проверки качества обучения, уровня освоения знаний студентами, а также профессионального роста профессорско-преподавательских кадров.

Однако разработка и широкое внедрение как самих стандартов, так и механизмов контроля за качеством — это весьма сложная и трудоемкая задача. Здесь по своей значимости, пожалуй, на первом месте стоит проблема подготовки кадров и специалистов в области сертификации, аккредитации и осуществления контроля за качеством образования. Гарантия качества обучения теории и практике государственного управления зависит прежде всего от наличия штата профессиональных, компетентных профессорско-преподавательских кадров. Конечно, легко декларировать задачу подготовки профессорско-преподавательских кадров, но для этого необходимы время и соответствующие средства. Фактом остается то, что любые усилия по оптимизации системы подготовки и переподготовки кадров государственной службы обречены на неудачу, если они осуществляются в большинстве своем бывшими преподавателями и специалистами по научному коммунизму и смежным с ним дисциплинам, как это имеет место в настоящее время в большинстве наших учебных заведений данного профиля.

В целом можно сказать, что система управления, в том числе и в социально-экономической сфере, сложившаяся ныне в России, во многом носит «гибридный» характер, поскольку сочетает либерально-демократические элементы с элементами авторитарными. Значительная часть корпуса государственных служащих, особенно старой генерации, в полной мере еще не успела оторваться от «пуповины» советского режима и демонстрирует свою неспособность справиться с новыми проблемами, выдвигаемыми новыми экономическими, социальными и политическими реальностями.

Все это определяет необходимость совершенствования системы подготовки и переподготовки кадрового корпуса специалис-

364

Глава 6. Государственная служба

тов нового поколения, разбирающихся в важнейших принципах и методах управления экономическими, социальными, политическими и иными процессами. В данном контексте показательно, что почти во всех индустриально развитых странах до двух третей работников аппаратов парламентов проходят профессиональное обучение с отрывом от работы не реже одного раза в три года, и лишь незначительное число — один раз в пять лет. У многих есть хорошая возможность индивидуального обучения.

С учетом всего вышеизложенного можно предложить меры и разработки по следующим направлениям.

Утвердить статус теории и практики государственно-адми
нистративного управления как самостоятельной научной и обра
зовательной дисциплины.
Разработать научно обоснованную государственную про
грамму подготовки и переподготовки кадров государственных
служащих, предусматривающую комплекс мер по организации
национальной системы контроля качества образования, вклю
чающую федеральный и региональные центры контроля качест
ва и тестирования, оценки эффективности и производительнос
ти органов государственной службы.
Превратить Российскую академию государственной службы
при Президенте Российской Федерации в главный центр разра
ботки учебных программ и государственных образовательных
стандартов, а также контроля над процессом их реализации.
Усовершенствовать систему требований к образовательным
структурам, их сотрудникам, готовящим и повышающим квали
фикацию государственных и муниципальных чиновников.

Гарантировать обязательность выполнения образователь
ными учреждениями требований государственных образователь
ных стандартов, периодический пересмотр и обновление стан
дартов для их уточнения и приведения в соответствие с
мировыми стандартами и обеспечения единообразия и конверта
ции дипломов специалистов-политологов.
Разработать и внедрить систему аккредитации учебников и
учебных материалов, которая могла бы стать главной инстан
цией, правомочной присуждать соответствующий гриф. Одной
из ее целей мог бы быть контроль за соответствием материалов
учебников и учебных пособий общепринятым мировым стандар-

365

Феликс Шажхалов. Теория государственного управления

там и требованиям, предъявляемым к качеству и уровню профессиональной подготовки кадров государственных служащих. В ее функцию входило бы информационное и методическое обеспечение государственных образовательных стандартов.

Принять комплекс мер, направленных на повышение про
фессионального уровня профессорско-преподавательских кад
ров, что, в свою очередь, предполагает разработку и введение
системы их аттестации и переаттестации.
Обеспечить овладение каждым преподавателем не только
теорией, но и практикой решения существующих проблем госу
дарственного регулирования экономических, социальных и по
литических процессов на федеральном и региональном уровнях.
Учредить институт систематических (не реже чем через 4-
5 лет, продолжительностью не менее 3-4 месяцев) стажировок в
органах государственной власти и управления по конкретным
проблемам государственного регулирования экономических и
социально-политических процессов.
Осуществить тесный синтез системы образования с наукой,
научных и образовательных структур. Это даст возможность ра
ционально организовать систему отбора и последующей подго
товки в научно-исследовательских и иных центрах молодых кад
ров из числа наиболее перспективных выпускников вузов,
всемерно повышать научно-педагогический потенциал вузов,
обеспечит преодоление разобщения фундаментальной, отрасле
вого и вузовского секторов научных исследований и разработок,
привлечение научно-исследовательских институтов для созда
ния базовых кафедр в однопрофильных вузах и факультетах.
Поощрять практику привлечения в вузы в качестве совмес
тителей и почасовиков сотрудников академических институтов.
Сделать обязательным требование государственных и муни
ципальных чиновников; обеспечить их независимость от идеоло
гической и политической конъюнктуры.
Гарантировать достаточно высокий уровень материальной
обеспеченности и социальной защищенности, чтобы сократить
коррупцию среди государственных служащих.

• Гарантировать правовую защиту государственных служа
щих от политического произвола приходящего к власти прави
тельства и др.

366

Глава 6. Государственная служба

Другими словами, для совершенствования системы государственной службы в России необходимо принять комплекс мер, которые обеспечат эффективное ее функционирование, прежде всего создать комплексную систему правового регулирования государственной службы, в том числе деятельности аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы. Важное место в ряду этих мер должно быть отведено проблеме профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих. Должен быть исключен в какой бы то ни было форме партийный подход при рекрутировании персонала государственной службы, а также создан механизм обеспечения прав граждан на равный доступ к государственной службе и продвижения по всем должностям и ступеням служебной лестницы в соответствии с заслугами и достижениями каждого государственного служащего. Важно также создать условия для развития состязательности и конкурентоспособности при равных, нормативно закрепленных возможностях служебного роста через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены и др. Необходимы разработка и реализация научно обоснованной и соответствующей требованиям времени стратегической программы кадрового обеспечения государственной службы в рамках общей государственной кадровой политики. Особо важное значение имеет совершенствование системы подбора и расстановки кадров в соответствии с требованиями к уровню профессиональной подготовки, компетентности и личностным качествам служащего, его способности нести персональную ответственность за исполнение обязанностей, формирование у него высокой гражданственности, патриотизма, нравственности, уверенности в завтрашнем дне и т.д. При этом должны быть обеспечены равные условия оплаты труда при замещении однопорядковых должностей и равные условия продвижения по служебной лестнице независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений и т.д.

Г л а в а 7

Blog

Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления