Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления

Вид материала

Документы

Содержание Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Аткинсон А.Б. Указ. соч. С. 690. Маджоне Дж. Социальная политика и управление: идеи, интересы и институ­ты // Политическая наука. Новые направления. С. 590. Подробнее об этом см.:М аджоне Дж. Указ. соч. С. 594. Сущностные характеристики и основные составляющие теории государственного управления Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности Феликс Шамхалов. Теория государственного управления Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

Подобный материал:

• Князь Феликс Юсупов. Мемуары Феликс Юсупов Феликс Юсупов Князь Феликс Юсупов. Мемуары, 4368.92kb.
• Вега Карпио Лопе Феликс де (1562 – 1635) Лопе Феликс де Вега Карпио, 84.34kb.
• Г. В. Атаманчук теория государственного управления курс лекций, 6062.25kb.
• Заместитель генерального директора по развитию сооо «феликс», 117.83kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
• Ю. А., Захаров М. Ф. В. Ф. Войно-Ясенецкий – человек-легенда, 260.48kb.
• Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской, 558.32kb.
• Венчурный капитал как источник финансирования инновационного процесса, 360.29kb.
• Концепция «научного управления» Ф. У. Тейлора: теория и практика. Концепция «административного, 24.62kb.

¹⁹³

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

этих затрат за счет специфических особенностей должностных назначений и различных мер процессуального контроля.

При этом необходимо иметь в виду, что различные полити­ческие партии придерживаются разных предпочтений в подходе к проблеме инфляции и безработицы. Находящиеся у власти по­литические деятели любой партии стремятся стимулировать раз­витие экономики в преддверии каждой избирательной кампа­нии, чтобы на выборах одержать победу и остаться у власти. Причем левые борются с безработицей даже ценой повышения инфляции, в то время как правые борются с инфляцией даже за счет дальнейшего роста уровня безработицы. Политических дея­телей волнует только победа на выборах. Избиратели же в силу своей наивности и недальновидности готовы поддержать стоя­щего у власти политического руководителя в том случае, если экономика «работает»¹. Исходя из этих предположений У. Норд-хаус пришел к выводу, что каждое правительство к концу срока пребывания у власти всячески стремится стимулировать разви­тие экономики.

При этом следует учесть тот факт, что участие избирателей в выборах в значительной степени зависит от размера средств, вы­деляемых кандидатами на проведение выборов. Как правило, большая часть расходов на выборах идет на информирование из­бирателей, а также на рекламу как соответствующего кандидата, так и его программы. Избиратели должны постоянно принимать решения при наличии неполной информации, поскольку они не могут в должной мере оценить реальное содержание и полити­ческую и идеологическую направленность предлагаемых канди­датами программ. Следует отметить, что компетентное голосова­ние требует от граждан более высокого уровня понимания и информированности о политических реальностях, чем решения, принимаемые в рыночной сфере.

Как правило, большинство избирателей отдадут свои голоса на выборах скорее тем кандидатам, которые баллотируются на более высокие должности, чем тем, кто баллотируется на менее значимые посты. Это подтверждается данными голосования в

¹ Nordhaus W. The Political Business Cycle//Review of Economic Studies. 1975. Vol. 42. P. 169-190.

194

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

различных странах. Правильность положения теории рацио­нального выбора относительно явки избирателей на выборы под­тверждается тем, что выборы кандидатов на более ответственные посты обычно привлекают большее число избирателей, чем вы­боры в менее значимые органы власти. Об этом же свидетельст­вует сокращение числа избирателей, участвующих в так называе­мых промежуточных выборах в Конгресс США, или резкое уменьшение числа избирателей в тех штатах, где выборы губер­наторов по срокам совпадают с президентскими. Неоспоримым фактом является то, что выборы в местные органы власти при­влекают меньшее количество избирателей, чем выборы в обще­национальные органы.

В результате активизации экономической деятельности во время избирательной кампании уровень инфляции повышается; после проведения выборов инфляция снижается в связи со сни­жением уровня деловой активности. Иначе говоря, накануне вы­боров, как правило, имеет место высокий экономический рост и низкий уровень безработицы, а вскоре после завершения избира­тельной кампании наступает экономический спад.

По имеющимся данным, состояние экономики в год выборов оказывает сильное влияние на их результаты. Показатели эконо­мического развития оказывают влияние как на президентские выборы, так и на выборы в законодательное собрание страны. К тому же партия президента, например, в США всегда теряет не­которую часть голосов избирателей в ходе промежуточных выбо­ров в Конгресс даже в условиях высокого экономического роста.

У избирателей тоже есть свои идеологические предпочтения, и, кроме того, они предпочитают видеть у власти более компе­тентную администрацию. Следовательно, для избирателей было бы вполне логичным стремление к оценке компетентности стоя­щего у власти политического руководства с точки зрения показа­телей экономического роста накануне выборов. При определен­ных обстоятельствах результатом голосования на выборах могут стать предпочтения «среднего избирателя». Если политические институты не соответствуют предпочтениям среднего избирате­ля, их следует изменять до тех пор, пока они не будут в должной мере им соответствовать, В_д.числе таких институтов могут быть и политические партии, но в ходе голосования будут избраны кан-

13* 195

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

дидаты лишь тех из них, платформы которых в большей или меньшей степени совпадут с позицией среднего избирателя¹.

В связи с этим необходимо обратить внимание еще на один аспект. Речь идет об усилении роли идей и их институциональ­ных воплощений при выработке политического курса, о чем сви­детельствует появление в 80-90-х годах множества работ на эту тему². Этот факт объясняется изменением не только моды в ака­демических исследованиях, но и в значительно большей степени самой сути процесса выработки политических решений, которое обусловлено существенными идеологическими, политическими и экономическими переменами, начавшимися в конце 70-х годов. По мнению Дж. Маджоне, «возросшую роль идей и институтов в выработке политического курса можно объяснить тремя сравни­тельно новыми характеристиками современного процесса опре­деления политики. К их числу относятся возврат к представле­нию о том, что главной целью политической деятельности является эффективность; новое осознание того, что доверие к проводимой политике носит стратегический характер, и отчасти как следствие двух предыдущих факторов усилившееся стремле­ние к делегированию важных полномочий по выработке полити­ческих решений профессионалам, обладающим значительной политической независимостью»³.

Начиная с 70-х годов наряду с проблемой эффективности важной темой дискуссий среди общественности индустриально развитых стран стал вопрос о доверии к проводимому государст­вом политическому курсу. Речь идет главным образом о том, следует ли правительствам адаптировать политический курс к реальным экономическим условиям или проводить его в стро­гом соответствии с заранее обнародованными правилами, таки­ми, например, как фиксированные показатели роста денежной массы. При этом предполагалось, что основной проблемой соци-

¹ Аткинсон А.Б. Указ. соч. С. 690.

²Derthick M. Policy-making for Social Security. Washington, 1979; О d ell J.S. U.S. International Monetary Policy. Princeton, 1982; Haas E.B. When Knowledge is Power. Berkeley, 1990; Goldstein J. Ideas, Interests and A merican Trade Policy. Ithaca, 1993; Ideas and Foreign Policy. Ithaca, 1994; Ma show J.L, Harfst D.L. The Struggle for Auto Safety. Cambridge, 1990; Rose R. Lesson-drawing in Public Policy. Chatham, 1993 etc.

³ Маджоне Дж. Социальная политика и управление: идеи, интересы и институ­ты // Политическая наука. Новые направления. С. 590.

196

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

альной политики является доверие к проводимому курсу. В этом контексте жесткие правила предпочтительнее, поскольку они способствуют росту доверия к проводимому правительством по­литическому курсу. Если органы власти не будут связаны жест­кими обязательствами, которые заставляли бы их придерживать­ся предусмотренного плана, то они будут по собственному усмотрению проводить ту политическую линию, которая пока­жется им наилучшей, а это, в свою очередь, может усилить стремление людей воспрепятствовать властям в достижении из­начально поставленных целей¹.

В свете изложенного возникает вопрос: чем объяснить воз­росшую роль идей и институтов в политическом процессе? Оче­видно, что идеи служат воплощением общего интереса отдель­ных групп и частей общества. Это, по-видимому, следует понимать так, что идеи играют ту или иную роль главным обра­зом в тех случаях, когда речь идет о принятии коллективных решений по проблемам, касающимся эффективности управле­ния и производства. А в тех случаях, когда вопрос касается выиг­рыша одной группы за счет проигрыша другой, учитываются не идеи, а интересы тех или иных групп и торг властью. Но и в этом случае речь идет прежде всего об эффективности. Естественно, в условиях демократии проблемы эффективности можно решать на основе воли большинства. Но существует и такой путь приня­тия коллективных решений, как общий консенсус, поскольку в результате возрастания общего благосостояния все могут выиг­рать от такого решения. Как писал Б. Мюллер, «политический процесс, предполагающий единодушное принятие решения, включает стадии обсуждения, поиска компромисса и внесения поправок, которые продолжаются вплоть до того момента, когда будет выработана такая формулировка проблемы, которая была бы выгодна всем заинтересованным сторонам. Ключевой тезис, лежащий в основе такого подхода, состоит в том, что политика одновременно подобна игре в сотрудничество, результат которой в сумме может быть только положительным. Иначе говоря, вы­рабатывается такой подход к решению проблемы, который был

¹ Подробнее об этом см.:М аджоне Дж. Указ. соч. С. 594.

197

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

бы выгоден всем, кого она затрагивает, причем этот процесс дол­жен быть разумно ограничен во времени. При этом затраты на принятие решения не должны превышать выгод от его претворе­ния в жизнь»¹.

Надо отметить и тот факт, что на характер государственного управления немаловажное влияние оказывает политическая об­становка как в стране, так и на международной арене. В этом отношении нельзя не упомянуть также интернационализацию мировой экономики, ослабление власти национального государ­ства, политическую глобализацию и т.д. Как справедливо отме­чал Б. Дж. Нельсон, «и в политической области, и в управленчес­ком анализе старый локалъпо-государствеппо-националъный триумвират все более явственно соперничает с двумя другими пространственными категориями: сельско-пршородно-городской и локально-регионально-международной»².

Происшедшие в этой сфере сдвиги поставили проблему тес­ной связи между теорией и практикой в области управления. Новизна состоит в том, что теперь теория чаще опирается на практику, чем наоборот. Очевидно, что теории возникают тогда, когда появляется необходимость в оправдании тех изменений, которые уже доказали свою правомерность на практике.

Сущностные характеристики и основные составляющие теории государственного управления

Система государственного управления — это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблемам уп­равления возник еще в период античности (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты начали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII-XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организа-

¹ Mueller B.C.Public ChoiceII. Cambridge, 1989.P. 192.

² Нельсон Б. Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы // Полити -
ческая наука. Новые направления. С. 543.

198

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

ции труда и администрации, стали бурно развиваться и средства научного управления.

Показательно, что сами понятия «система государственного управления» и «теория государственного управления» в совре­менном их толковании возникли лишь в конце XIX-XX в., т.е. в период, когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей, формиро­вание и утверждение их основополагающих институтов, а также дифференциация социальных и гуманитарных наук, в особен­ности вычленения социологии, политической и экономической наук, стали свершившимися фактами.

Можно утверждать, что управление представляет собой уни­версальный феномен, поскольку оно имеет место во всех систе­мах материального мира. Управление — функция организован­ных систем, возникших естественным (эволюционным) или искусственным путем. Различают управление в биологической, социальной, экономической, политической, кибернетической и других системах. Для нас главное значение имеет государствен­ное управление. Любую организационную систему невозможно представить себе без этого феномена. При всех различиях управ­ление в указанных выше системах имеет некие общие черты и особенности, которые и придают ему универсальный характер. Управление — многогранное и сложное явление. Это обусловли­вает отсутствие единого определения и единой теории управле­ния. В то же время управление — феномен кибернетический в том смысле, что оно предполагает кибернетические принципы и закономерности получения, хранения, передачи и переработки информации. Поэтому очевидно, что основные принципы и уста­новки государственного управления окончательно сложились с появлением кибернетики и началом изучения его функциониро­вания.

Но все же главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственно­го управления как самостоятельной области исследований при­надлежит известному немецкому ученому конца XIX — начала XX в. М. Веберу. Именно он стал инициатором и главным разра­ботчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государст-

199

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

венно-административного аппарата. Заметный вклад в разработ­ку форм управления, в том числе и важнейших аспектов государ­ственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи А. Эсмен, Л. Дюги, А. Ми­шель, М. Ориу, заложившие основы институционального под­хода к проблемам административно-государственного управле­ния, английские авторы Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер, американские исследователи В. Вильсон, Ф.Дж. Гуднью и др.

Государственное управление имеет целый ряд аспектов: об­щественно-политический, определяющий общие закономерности и важнейшие идейно-политические параметры системы государст­венного управления; организационно-структурный, отражаю­щий характеристики и особенности организационной структуры государственного управления; структурно-функциональный, со­ставляющий механизмы реализации функции управления; формы, методы и процессы государственно-управленческой дея­тельности. Причем управление человеческими ресурсами требу­ет более точного знания их качественного содержания и посто­янного влияния на формирование предпосылок надежности и эффективности этих ресурсов. Социальное управление несет от­ветственность за разработку современного общественного идеа­ла, т.е. совокупности принципов и ценностей, дающих каждому члену общества возможность самовыражения.

По мере разграничения политической, социальной и эконо­мической сфер происходило вертикальное и горизонтальное раз­деление труда между различными звеньями государственного аппарата и соответственно усложнение процессов принятия раз­ного рода решений, имеющих жизненно важное значение для об­щества. В разных странах в специфических национальных фор­мах складывается своеобразная иерархия государственных учреждений и должностей по государственно-административной вертикали с главой государства или правительства на вершине властной структуры.

Как уже отмечалось, современное государство теснейшим об­разом связано с теорией организации, нацеленной на осущест­вление определенной общественно полезной функции. Для ус­пешного выполнения цели организации создается структура

200

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

управления, в соответствии с которой проводится разделение труда — вертикальное и горизонтальное. Не случайно само госу­дарство иногда называют политической самоорганизацией того или иного сообщества людей на определенной территории. В этом контексте само государство можно было бы назвать формой организации для управления социальными и экономическими процессами в пределах данной страны.

Теория государственного управления охватывает весь ком­плекс общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, меняющихся в зависимости от конкретных историчес­ких условий. Поэтому естественно, что она состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть таких соци­альных явлений, как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, полрп'ическое прогнозирование и др., которые необхо­димо исследовать в их совокупности и взаимообусловленности. Основополагающими в теории государственного управления яв­ляются понятия «организация управления», «государственное администрирование», «административно-государственное уп­равление», «бюрократия», «чиновничество», «государственные служащие» и др.

Из множества видов управления наибольшей сложностью и, следовательно, неопределенностью характеризуется социальное управление, или управление материальными, культурными, на­учными, человеческими и иными ресурсами общества. Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппараты в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциональными отношениями. Они принимают решения об­щенационального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государственного аппарата, так и гражданами.

В данном контексте можно сказать, что система государствен­ного управления представляет собой совокупность взаимосвя­занных элементов, в рамках которой каждому элементу принад­лежат четко определенные место и функции. В современном мире система государственного управления подразделяется на три основные подсистемы в соответствии с тремя основными

201

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

сферами власти — 'законодательнойЗисполнительной ифсудеб-ной. Каждая из этих ветвей обладает реальной структурно-функ­циональной определенностью, установленной конституцией, из­вестной самостоятельностью. Это вытекает из самого принципа разделения властей на три самостоятельные ветви — законода­тельную, исполнительную и судебную. В этом качестве каждая из них выступает как самостоятельная подсистема в отношении общей управляющей системы.

Понимание смысла существования государства во многом оп­ределяет содержание и технологию государственной политики и государственного управления. Основополагающая функция го­сударства — это управление социальными, экономическими, техно­логическими и иными процессами, происходящими в обществе. Речь идет о собственно системе государственного управления. Практически все граждане государства в той или иной форме и степени вступают в отношения с государственным управлением. Почти все они в течение своей жизни хотя бы один раз обраща­ются в государственные органы или в органы местного самоуп­равления для решения своих проблем. Они выступают в роли управляемых объектов.

Приступая к изучению содержания и особенностей государ­ственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление, что означают понятия «управление» и «система управления». Было бы не совсем верно утверждать, что в трактовке этих понятий в мировой политико-правовой науке достигнуто какое бы то ни было единство. Об этом свидетельст­вует анализ данной проблемы в специальном разделе «социоло­гия управления», главная функция которой состоит в изучении управления как социальной системы, тесно связанной с полити­кой. Попутно отметим, что социология управления имеет четыре объекта изучения. Это, во-первых, сам процесс управления, включая методы и методологию его воздействия на социальные отношения. Во-вторых, органы управления с их функциями, кад­ровым обеспечением и спецификой принятия управленческих решений. В-третьих, проблемы управления производством, обес­печения оптимальных отношений и распределения функций в коллективах. В-четвертых, «самоуправление, представляющее специфическую форму управленческой деятельности, в которой

202

Глава 4. Государственное управление: основные сферы, направления и принципы деятельности

вертикальные отношения руководства и подчинения трансфор­мируются в горизонтальные (сетевые) отношения»¹. По мнению специалистов, важнейшим стимулом развития социологии уп­равления послужили возрастание роли субъективного и соци­ального факторов в жизнедеятельности людей, а также научно-техническая революция, приведшая к качественному изменению производственных и организационных отношений. Не послед­нюю роль сыграло расширение демократических коллегиальных форм управления.

Но все же нельзя не отметить, что понятие «управление» стало универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых го­сударством и государственными органами ради достижения со­ответствующих общественно значимых целей. Другими словами, важное значение для государственного управления имеет то, что именно понимается под системой государственного управления — ее структура, взаимоотношения и взаимосвязи составных эле­ментов.

Необходимо учитывать, что понятие «система государствен­ного управления» используется в широком и узком смысле. В первом случае оно включает деятельность государства в целом и охватывает самый широкий спектр функций — от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов как внутри страны, так и на международной арене до поддержания экономических, социальных, политических, организационных и правовых условий развития экономики. Иначе говоря, это поли­тическое управление делами всего общества. В англоязычной ли­тературе оно обозначается понятием «public administration».

Под политическим управлением имеется в виду разработка и принятие высшим руководством страны долгосрочных и страте­гических решений, определяющих основные направления и при­оритеты социально-экономического и политического развития страны и создание условий для их реализации. Речь идет о поли­тическом управлении делами всего общества. В данном контекс­те государство призвано обеспечивать функционирование и раз­витие основных сфер жизни людей, создавать и поддерживать

Политическая энциклопедия. М., 1999. Т. 2. С. 455.