Geum.ru

Комплексная программа реформирования финансов муниципального образования город Норильск на 2008 -2010 годы

Вид материалаПрограмма

Содержание


2.6.Внедрение среднесрочного финансового планирования
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   21

2.6.Внедрение среднесрочного финансового планирования



Анализ исходного состояния, основные проблемы:


Нестабильное бюджетное и налоговое законодательства, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование механизмов среднесрочного бюджетного планирования при определении основных параметров бюджета муниципального образования город Норильск (далее – местный бюджет) на предстоящий год и два последующих финансовых года.

До изменения бюджетного законодательства формирование бюджетов бюджетной системы РФ осуществлялось на однолетний период. Такой подход не позволял оптимально провести взаимосвязь между социально – экономической политикой развития территории и реальной возможностью финансово – бюджетной политики. В процессе реформирования бюджетного процесса и вступлением в силу бюджетного кодекса РФ, определено, что формирование проектов местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период).

Данные изменения позволяют органам власти прогнозировать и формировать развитие своего муниципального образования на основе социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу, определить приоритетные направления бюджетной политики и использовать эти данные при формировании проекта бюджета.

Реалии существующей социально-экономической и финансовой ситуации, в лучшем случае позволяли проанализировать итоги исполнения бюджета текущего года и сделать объективный прогноз на следующий, который принимался за основу для разработки бюджета соответствующего финансового года.

Определение финансовых возможностей территории на ближайшие годы обусловило развитие среднесрочного финансового планирования.

Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития, исполнения бюджета муниципального образования город Норильск за год предшествующий текущему, подведения предварительных итогов ожидаемого исполнения за год предшествующий плановому периоду и на основе формирования основных направлений бюджетной политики (в том числе с выделением действующих и принимаемых обязательств).

В 2007-2008 годах на территории муниципального образования город Норильск приняты нормативно-правовые акты, направленные на расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты:

- решение Норильского городского Совета депутатов от 23.10.2007 г. № 5-94 «Об утверждении Положения о бюджете и бюджетном процессе на территории муниципального образования город Норильск», где внесены нормы, устанавливающие введение среднесрочного финансового планирования;

- Постановление Главы Администрации города Норильска от 20.09.2007 г. № 2421 «Об утверждении порядка разработки и методики формирования среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск, методики формирования действующих и принимаемых обязательств», которые устанавливают последовательность этапов по формированию среднесрочного финансового плана, формы заполнения исходных данных и окончательную структуру среднесрочного финансового плана. Также предусмотрен учет показателей в местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

- Постановление Главы Администрации города Норильска от 27.07.2007 г. № 1869 «Об общих принципах формирования бюджетных смет учреждений, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования город Норильск на 2008 год и плановый период 2009-2010 гг.», где определены принципы формирования и методические рекомендации по планированию бюджетных ассигнований на трехлетний период;

- Постановление Главы Администрации города Норильска от 11.06.2008г. № 1634 «О порядке разработки проекта бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годы»;

- Распоряжение Финансового управления Администрации города Норильска от 20.06.2008 г. № 14 «Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов»;

- Постановление Главы Администрации города Норильска от 12.11.2008 г. № 2108 «Об утверждении среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск на 2009-2011 годы». На основе данного документа подготовлен и вынесен на рассмотрение в Норильский городской Совет депутатов проект бюджета муниципального образования город Норильск на 2009 год.

Кроме того, внесены изменения в законодательные документы регламентирующие установление норм утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утвержден порядок проведения публичных слушаний. Решение данных вопросов отражено в следующих законодательных документах:

Решение Норильского городского Совета от 13.05.2008 г. № 11-245 «О формировании бюджета муниципального образования город Норильск»;

Решение Норильского городского Совета от 13.05.2008 г. № 11-239 «Об утверждении положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования город Норильск».

Данными Методическими рекомендациями определены принципы и подходы к формированию бюджета действующих обязательств, приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств, параметры формирования субъектами бюджетного планирования бюджетных смет, являющихся базой для формирования среднесрочного финансового плана и бюджета муниципального образования город Норильск.

Методика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального образования город Норильск определяет механизм взаимодействия участников бюджетного процесса в муниципальном образовании город Норильск с целью формирования и уточнения базовых объемов бюджетного финансирования для расчета бюджета действующих и определения перечня и параметров принимаемых обязательств по каждому субъекту бюджетного планирования на плановый период с применением реестра расходных обязательств бюджета муниципального образования город Норильск.

Бюджеты действующих и принимаемых обязательств муниципального образования город Норильск выделяются в составе среднесрочного финансового плана муниципального образования город Норильск при определении расходов субъектов бюджетного планирования.

Основным принципом бюджетного планирования является гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами социально-экономической и финансовой политики муниципального образования город Норильск.

Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

- сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

- применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

- опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста доходов бюджета муниципального образования город Норильск.

Объем бюджета действующих обязательств муниципального образования город Норильск не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами муниципального образования город Норильск. В случае невыполнения указанных условий, действующие обязательства подлежат сокращению.

Сокращение общего объема бюджета действующих обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе среднесрочного финансового плана объемом допускается только в случае изменения параметров, используемых при расчете ассигнований, необходимых для исполнения действующих обязательств, либо в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами муниципального образования город Норильск по сокращению (отмене, прекращению действия) в плановом периоде конкретных видов действующих обязательств.


В настоящее время бюджет муниципального образования город Норильск утверждается на один год, среднесрочный финансовый план разрабатывается на трехлетний период с ежегодной корректировкой бюджетных показателей по результатам каждого бюджетного цикла и устанавливает финансовые потребности и прогнозные возможности муниципального образования город Норильск по мобилизации доходов, и финансированию расходов бюджета на ближайшие годы. Обязательный учет его параметров при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год означает многолетнюю сбалансированность доходов и расходов бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.

Прогноз среднесрочного финансового плана разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования город Норильск. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз будет ежегодно корректироваться со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке среднесрочного финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.

Основной целью является переход к бюджетному процессу, в части формирования, рассмотрения и утверждения бюджета на трехлетний период.

Переход к утверждению бюджета на трехлетний период позволит:

- усилить взаимосвязи, согласованность финансово-бюджетной политики с экономической, инвестиционной и социальной политикой;

- определить долгосрочные негативные тенденции и в случае необходимости своевременно принять соответствующие меры;

- перейти от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;

- повысить эффективность и результативность расходов.

Такой подход планирования позволяет ориентировать бюджет муниципального образования город Норильск на конечный результат, позволяет удлинять период планирования долгосрочных целевых программ, ведомственных программ и позволяет оценить деятельность отраслей.


План реформирования:


На первом этапе реформирования необходимо выполнить целый комплекс подготовительных работ, гарантирующих последующее достижение поставленных целей перехода к среднесрочному бюджетному планированию:

1. Проведение оценки и анализа причин отклонений от прогнозируемых и фактических макроэкономических параметров, утвержденных на год и фактических доходов и расходов бюджета (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

2. Разработка и утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году среднесрочного финансового плана;

3. Утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году)

Разработка методики составления среднесрочного финансового плана основывается на современных методах финансового планирования, позволяющих использовать параметры среднесрочного финансового плана в стратегических целях для выработки среднесрочной и долгосрочной политики органов местного самоуправления муниципального образования город Норильск;

На втором этапе реализации программы будут опубликованы в СМИ и (или) сети Интернет материалы к проекту бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) одновременно с проектом вносимого в представительный орган проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также материалы по проведению публичных слушаний.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования муниципальным образованием город Норильск поставлена задача утверждения бюджета муниципального образования город Норильск на трехлетний период.


Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения:


Альтернативой разработке бюджету муниципального образования на три года может стать разработка и принятие бюджета муниципального образования город Норильск на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период. Однако инструментарий трехлетнего бюджетного планирования является наилучшим с точки зрения качества, стабильности, предсказуемости и эффективности муниципального управления, поэтому альтернативность при реализации мероприятий данного блока будет выражаться в способах реализации конкретных мероприятий.


Оценка рисков:


В контексте данного мероприятия наиболее значимым риском из внешних рисков является «экономический риск», который выражается в вероятности неблагоприятного изменения макроэкономических параметров и обуславливается сильной степенью зависимости расчетных параметров доходной части бюджета муниципального образования город Норильск от макроэкономических параметров. Для нейтрализации данного риска предполагается проведение постоянного во времени мониторинга нормативной правовой базы и социально-экономической ситуации на муниципальном, региональном (Красноярский край) и федеральном уровнях.

Риск, связанный с непредсказуемостью действий как федеральной, так и региональной власти, а также наличием на территории муниципального образования город Норильск предприятий, доходы которых зависят от конъюнктуры цен на цветные металлы.