Влен в рамках проекта Всемирного банка "Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia"

Вид материала

Анализ

Содержание Дорожное хозяйство и общественный транспорт Рекомендации по использованию индикаторов для оценки деятельности органов власти муниципальных районов

Подобный материал:

• Уточненный проект Российская Федерация, 3745.17kb.
• Карта компетенций дисциплины «Финансовые рынки и финансовые институты», 179.43kb.
• Проект: Реформа бухгалтерского учета государственного сектора, за счет гранта Всемирного, 33.24kb.
• Эволюционный подход Всемирного Банка к реформам горнодобывающего сектора Отдел нефти,, 1288.08kb.
• Заседание открыл руководитель региональной программы по миграции в Центральной Азии, 39.26kb.
• Зав кафедрой Мировой экономики ргтэу, 148.07kb.
• Программа Развития ООН (United Nations Development Programme) Представительство Азиатского, 128.2kb.
• Финансовый анализ в коммерческих банках, 1188.03kb.
• Ятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций, 392.43kb.
• Название проекта, 626.74kb.

Дорожное хозяйство и общественный транспорт

Согласно 131-ФЗ, к вопросам местного значения поселений относятся «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения...» и «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения». К вопросам местного значения районов относятся «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района» и «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района»

То есть, ответственность за дороги разделена между уровнями власти в России в соответствии со статусом дорог. За федеральные трассы отвечают федеральные органы власти, за дороги регионального значения – субъекты федерации, за дороги между поселениями – муниципальные районы, за дороги внутри поселений – поселения. Однако существуют исключения из этого правила. Так, в республике Адыгея традиционно практически все расходы на дорожное хозяйство финансируются из республиканского бюджета.

Согласно результатам опросов оценка жителями дорог улучшилась в районах Республики Адыгея и Пензенской области, и ухудшилось в районах Пермского края. В то же время оценка, выставленная общественному транспорту, повысилась в 2007 г. по сравнению с 2005 г. во всех районах, кроме Красногвардейского и Пензенского.

В рамках проекта был запрошен показатель: «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не охваченных автобусной маршрутной сетью»²⁶, однако значение показателя было прислано не по всем пилотным муниципальным образованиям. Для тех районов, которые прислали данные по этому показателю, его значения были невелики (в пределах 9%) и не менялись в Адыгее, снизились в Осинском и выросли в Оханском районе Пермского края. Рассматриваемый показатель показывает состояние транспортной сети, но достаточно сложно сказать, какие меры следует принимать, если доля населения окажется велика, поскольку альтернативой строительству дорог и прокладке транспортных маршрутов²⁷ может являться программа переселения жителей²⁸.

Вообще, если говорить о транспортной доступности, можно было бы рассмотреть такой показатель, как среднее время, необходимое для того, чтобы добраться из поселения до районного/областного центра²⁹. При этом необходимо оговаривать дополнительные условия, а именно, каким видом транспорта в этом случае необходимо добираться. Ведь формально, если можно добраться до райцентра на автобусе с пересадкой, но при этом придется ждать следующего автобуса 12 часов, то показатель наличия регулярного сообщения может считаться выполненным, но говорить о качестве услуг при этом не стоит. Соответствующий показатель представлен в Указе Президента: «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)».

В 607 Указе приведен такой показатель, как «Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт» (показатель непосредственного результата), однако оценивать муниципальные образования по этому показателю весьма затруднительно, поскольку большой объем ремонта может свидетельствовать как о желании привести в порядок свою дорожную сеть, так и о плохом качестве проводимого ремонта, в результате которого дорожная сеть снова приходит в неудовлетворительное состояние довольно быстро.

Еще один показатель, предложенный в 607 Указе: «Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трех лет)», как и многие другие показатели в Указе, свидетельствует о реформах, проводимых в данной сфере, но не говорит о качестве предоставляемых услуг.

В литературе можно встретить такой показатель конечного результата, как «количество ДТП, произошедших в результате неудовлетворительного состояния дорожного покрытия», однако в России в настоящее время такая статистика недоступна органам власти муниципальных образований³⁰. Также в мировой практике используется показатель, отражающий среднее время нахождения в пробке в «часы пик», однако этот показатель не подходит для анализа ситуации в сельских поселениях.

5. Рекомендации по использованию индикаторов для оценки деятельности органов власти муниципальных районов

При создании системы индикаторов качества предоставления услуг на местном уровне необходимо обращать особое внимание на затраты по сбору информации. В противном случае отрицательный эффект, связанный с резким ростом административных издержек может превысить выгоды от повышения эффективности бюджетного планирования.

Процесс сбора данных в рамках проекта позволил выявить трудности, которые могут возникнуть при сборе информации федеральными органами власти. В первую очередь, возникают проблемы в связи с отсутствием компьютеров в органах власти поселений, соответственно, сложно получить информацию в электронном виде.

Другая проблема связана с отсутствием координации между различными подразделениями региональных и местных органов власти. Так, у сотрудников местных администраций возникали трудности с приведением показателей, отражающих предоставление услуг здравоохранения и образования, хотя такая информация содержится в формах статистической отчетности учреждений, которая собирается и централизуется (в агрегированном виде) в профильных министерствах (Министерстве образования, Министерстве здравоохранения). В связи с этим хотелось бы рекомендовать осуществлять сбор информации о предоставлении услуг в социальной сфере, используя ведомственную статистическую отчетность (в частности, формы отчета по реализации приоритетных национальных проектов).

Также возникают вопросы, связанные с качеством информации, собираемой на местном уровне непосредственно представителями администрации. В частности, сотрудники администрации Пензенской области при выборочной проверке данных, предоставленных поселениями и районами, пришли к выводу об их неадекватности и в результате отказались предоставить собранные данные экспертам проекта.

Следует отметить и кадровую проблему на местном уровне: вследствие небольшой численности администрации любой дополнительный запрос информации требует отвлечения сотрудников от их основной работы. Поэтому необходимо минимизировать количество дополнительной информации, предоставляемой местными органами власти, иначе можно надолго парализовать работу местных администраций. Соответственно, необходимо максимально использовать уже существующие формы отчетности и статистику, собираемую отраслевыми министерствами.

На основании нашей работы мы хотели бы предложить следующие поправки в список индикаторов, используемых для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Показатель для оценки услуг дошкольного образования, «Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет», должен хорошо отражать уровень предоставления услуг. В пилотных муниципальных образованиях проекта динамика аналогичного показателя³¹ отражала динамику результатов опросов населения о доступности услуг образования. В то же время собрать информацию о предоставлении услуг дошкольного образования в организациях различной организационно-правовой формы (кроме муниципальных) будет не так просто, гораздо легче было бы ограничиться только данными о муниципальных учреждениях, поскольку эта информация уже имеется в существующих формах отчетности. Более информативным, с нашей точки зрения, была бы информация о численности детей, зарегистрированных в очереди для поступления в дошкольные образовательные учреждения, и не получивших мест при условии, что затраты на сбор этой информации будут невелики (такая информация может собираться органами управления образованием). Число детей, зарегистрированных в очереди, уже собирается Росстатом, что позволит построить такой показатель, как «Доля детей, не получивших мест, от численности детей, зарегистрированных в очереди для поступления в дошкольные образовательные учреждения». Данная информация позволит оценить как спрос на услугу, так и реакцию местных властей на предъявленный спрос. Местным органам власти такая информация также будет необходима для принятия решений о расширении или сокращении сети детских садов.

При оценке общего образования в 607 Указе использован хороший индикатор конечного результата: «Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене». Пока ЕГЭ носил необязательный характер, в нем могли участвовать только самые «сильные» ученики, что несколько искажало общую картину. С введением обязательного ЕГЭ показатель станет более адекватно отражать качество предоставления услуги, что повысит информативность данного индикатора. Учитывая важность услуг образования, мы хотели бы также предложить использовать дополнительный индикатор «Доля выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования» при условии, что подобная информация уже имеется в органах управления образования. В противном случае затраты на сбор показателя могут перекрыть пользу от наличия дополнительной информации о качестве образования.

В сфере здравоохранения предложенные индикаторы отражают как непосредственный («Доля населения, охваченного профилактическими осмотрами»), так и конечный («Уровень смертности») результат. Хотелось бы также предложить для использования такой показатель, как «Число дней временной нетрудоспособности по всем причинам на 1 занятого в экономике», поскольку информация о количестве дней временной утраты трудоспособности уже имеется в существующих формах отчетности³². Стоит отметить, что в нашем анализе не удалось установить связи между этим показателем и повышением оценки услуг населением, но на наш взгляд, этот показатель является важным источником информации о состоянии здоровья населения и его влиянии на развитие экономики. Детализация этого показателя по видам заболеваний, также, как и детализация показателя смертности по видам заболеваний, сделает более корректным сопоставление различных регионов и муниципальных районов в различных регионах (поскольку в разных субъектах федерации структура заболеваний может различаться, соответственно, объем затрат, необходимый для улучшения показателей также будет различаться. Хотелось бы предложить использовать при анализе качества услуг здравоохранения показатель младенческой смертности³³, тем более что динамика по этому показателю во многих пилотных районах негативная, что требует принятия неотложных мер. Нам также хотелось бы предложить использовать для оценки показатель «Среднее время ожидания прибытия скорой помощи», поскольку в настоящее время он уже собирается в рамках национального проекта «Здравоохранение»³⁴.

Если в случае оценки качества предоставления социальных услуг (образование, здравоохранение) мы предлагали дополнить список показателей, предложенных в 607 Указе, то для сферы строительства и ЖКХ хотелось бы наоборот предложить сократить список показателей.

Детализированная информация, затрагивающая функционирование сферы ЖКХ отражает ситуацию в городских округах³⁵, но не является показательной для сельских муниципальных районов, поскольку обязательства по обеспечению населения услугами ЖКХ относятся к вопросам местого значения поселений.

В показателе «Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт» не указано, берется ли доля от всех дорог, или только от требующих ремонта. Кроме того, не ясно, рассматривается протяженность или площадь дорог. Информация о площади отремонтированных дорог по отношению к площади всех дорог, требующих ремонта, безусловно, является хорошим показателем непосредственного результата, хотя и не дает информации о прочих видах дорог (с грунтовым покрытием)³⁶.

Показатели 1-7 из 607 Указа на наш взгляд хорошо отражают ситуацию в социальной сфере, а их динамика может отражать деятельность органов местного самоуправления по выполнению своих функций. Показатели 8-9 (касающиеся численности субъектов малого предпринимательства и занятости в них) отражают деятельность местных органов власти лишь косвенно, т.к. зависят от структуры занятости и общей экономической ситуации в регионе. Эти показатели могут использоваться для информации об уровне развития территории, но мы бы не рекомендовали использовать их при оценке эффективности деятельности органов власти. Показатели 10 и 12 нуждаются в уточнении формулировок. Показатель 19, «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района)» в большей степени зависит от действий федеральных органов власти, занимающихся кадастровым учетом земель, а не от действий местных органов власти. Более того, поскольку земельный налог поступает в бюджеты поселений, использование его для оценки деятельности органов власти муниципальных районов представляется некорректным. Показатели 11 и 27-29 отражают темпы проведения реформ, направление которых задано федеральным центром. Но возможности проведения этих реформ во многом зависят от политики, проводимой субъектом федерации, а не муниципальным образованием. Признавая важность и информативность всех показателей, мы хотели бы предложить использовать для оценки деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов только показатели 1-7, 10 и 12, исключив прочие показатели из списка³⁷. Мы также хотели бы предложить использовать для использования дополнительные показатели, отражающие ситуацию в отраслях образования и здравоохранения, предложенные в нашем отчете (см. таблицу 1).

Необходимо, чтобы показатели, собранные для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не остались источником информации только для федеральных чиновников, а были доступны как для населения, так и для органов власти всех уровней. Чтобы оправдать средства, затраченные на сбор информации, следует предоставить населению возможность сравнить показатели своего муниципального образования с показателями других городов и районов. Открытость информации повысит уровень требовательности населения к избранным органам власти, а также может явиться дополнительным механизмом проверки адекватности предоставляемых данных, что поможет снизить стимулы к искусственному «улучшению» показателей у органов власти.

Следует отметить, что необходимо с осторожностью подходить к использованию показателей при принятии административных решений. Индикаторы, свидетельствующие о снижении качества предоставления услуг, должны являться поводом для более глубокого анализа причин, приведших к ухудшению ситуации. В то же время анализ механизмов, позволивших улучшить качество предоставления услуг, позволит распространить успешный опыт на другие территории.