Влен в рамках проекта Всемирного банка "Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia"

Вид материала

Анализ

Содержание Оценка качества предоставления бюджетных услуг на примере пилотных муниципальных образований Дошкольное образование

Подобный материал:

• Уточненный проект Российская Федерация, 3745.17kb.
• Карта компетенций дисциплины «Финансовые рынки и финансовые институты», 179.43kb.
• Проект: Реформа бухгалтерского учета государственного сектора, за счет гранта Всемирного, 33.24kb.
• Эволюционный подход Всемирного Банка к реформам горнодобывающего сектора Отдел нефти,, 1288.08kb.
• Заседание открыл руководитель региональной программы по миграции в Центральной Азии, 39.26kb.
• Зав кафедрой Мировой экономики ргтэу, 148.07kb.
• Программа Развития ООН (United Nations Development Programme) Представительство Азиатского, 128.2kb.
• Финансовый анализ в коммерческих банках, 1188.03kb.
• Ятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций, 392.43kb.
• Название проекта, 626.74kb.

Оценка качества предоставления бюджетных услуг на примере пилотных муниципальных образований

Анализ системы разграничения полномочий в трех пилотных регионах (Пензенской области, Пермской крае и Республике Адыгея) показал, что хотя федеральное законодательство регламентирует разграничение расходных полномочий и налоговых источников, а также систему формирования межбюджетных трансфертов, у субъектов федерации осталось достаточно рычагов, чтобы создать в своем регионе систему, наилучшим образом учитывающую местные особенности.

Из трех пилотных регионов в Пермской крае и Республике Адыгея местное самоуправление в поселениях было создано в результате реформы, а в Пензенской области местное самоуправление на уровне поселений существовало и до 2006 г., поэтому в этом регионе сотрудники администрации поселений обладают большим опытом по реализации вопросов местного значения.

В Пензенской области и Пермском крае существенный объем полномочий (в основном в сфере социальной политики) делегируется на местный уровень, в то время как в Республике Адыгея объем делегируемых полномочий невелик, кроме того, на республиканском уровне централизованы расходы на дорожное хозяйство.

Муниципальные образования также пользуются возможностью делегировать полномочия. Например, в Оханском районе Пермского края в 2007 г. поселения делегировали на уровень района полномочия по подготовке нормативно-правовой базы по вопросам градостроительства и по выплате субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

В сфере разграничения доходов ситуация обратная: наиболее децентрализованы налоговые поступления в Республике Адыгея, субъект федерации закрепил за бюджетами районов и городских округов существенный объем отчислений от федеральных и региональных налогов (налога на прибыль организаций, акцизов, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций), в то время как в Пензенской области и Пермском крае в 2006 г. налоговые доходы были централизованы. В то же время Пензенская область и Пермский край постепенно возвращаются к более децентрализованной системе разграничения доходов. Пензенская область закрепила за бюджетами районов и городских округов дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (налога на прибыль организаций, акцизов, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций) в 2008 г., Пермский край планирует увеличить долю отчислений по налогу на доходы физических лиц и закрепить за районами отчисления от транспортного налога с 2009 г.

Каждый субъект федерации самостоятельно формирует систему межбюджетных трансфертов. Причем в Пензенской области и Республике Адыгея региональные власти делегируют полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам, то в Пермском крае дотации поселениям распределяются напрямую из краевого бюджета. Из трех субъектов федерации только Пермский край частично заменяет выравнивающие дотации отчислениями от налога на доходы физических лиц.

В результате в каждом из трех субъектов федерации сложилась система разграничения полномочий, отличная от других регионов, что вместе с различием в уровне доходов консолидированного бюджета региона повлияло на предоставление бюджетных услуг на местном уровне, в частности, на уровень финансирования услуг из местных бюджетов.

В рамках проекта была собрана информация и проанализирована система показателей для 6-ти муниципальных районов в 3-х пилотных регионах (Республика Адыгея, Пермский край и Пензенская область). Значения показателей представлены в Приложении 1. Кроме того, в рамках проекта были проанализированы показатели качества предоставления услуг ЖКХ для 12 пилотных поселений.

Дошкольное образование

В настоящее время дошкольное образование в пилотных регионах достаточно хорошо (насколько это вообще можно сказать о бюджетной сфере на местном уровне) финансируется в расчете на одного потребителя бюджетных услуг (20-40 тыс. руб. на одного ребенка в детском саду). При этом в пилотных районах (как и по всей России) очень высока численность персонала в расчете на одного ребенка (30-50 человек на 100 детей, т.е. 1 взрослый на 2-х-3-х детей), при этом численность персонала на 100 детей выросла в 2007 г. по сравнению с 2005 г. в большинстве районов, за исключением Майкопского и Оханского.

Доступность услуг оценивается на достаточно низком уровне: не выше 2.1 балла в Пензенской области, около 3 баллов в республике Адыгея и 3-4 балла в Пермском крае. Причем улучшение доступности обслуживания наблюдается в 2-х районах из 6: Майкопском и Пензенском.¹²

Следует отметить низкий уровень оплаты труда по отношению к средней зарплате по Республике Адыгея, который снижался на протяжении последних лет (с 38% до 36% оплаты труда в среднем по экономике в Майкопском районе, с 34% до 33% в Красногвардейском). Также в сфере дошкольного образования очень велика численность персонала на одного ребенка, при этом, если в Майкопском районе этот показатель снизился с 40 до 36 человек на 100 детей, то в Красногвардейском районе вырос с 39 до 53 человек на 100 детей. Низкий уровень оплаты труда вместе с высокой численностью персонала в расчете на одного ребенка позволяют предположить совмещение нескольких ставок одними и теми же людьми, что не всегда может сказываться положительно на качестве предоставления услуг.

В Республике Адыгея в Майкопском районе в 2006 г. резко выросла очередь в детские сады, что связано с закрытием двух садов в 2005 г. Соответственно, показатель «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, к числу детей в возрасте 2-6 лет» вырос с 3% в 2005 г. до 16% в 2007 г. При этом оценка жителями качества и доступности предоставления услуг выросла в Майкопском районе с 2.7 до 3.4 балла. Сократив количество детских садов, район получил возможность увеличить финансирование и, следовательно, качество предоставления услуг в действующих садах. При этом с улучшением оценки качества и доступности предоставления услуг в Майкопском районе коррелирует и рост доли детей, посещающих детские сады. Доля детей, посещающих детские сады в Майкопском районе выросла с 60 до 71% от общей численности детей, в то время как в Красногвардейском районе данный показатель снижается с 44% до 36% при стабильной оценке качества и доступности услуг. При этом следует помнить, что для республик Южного федерального округа характерен более низкий спрос на услуги дошкольного образования, связанный с более традиционным укладом жизни.

Хотя сложно сравнивать качество предоставления услуг в различных регионах, поскольку может быть различное представление о необходимом качестве, тем не менее следует отметить более низкую оценку, поставленную жителями Пензенской области по сравнению с жителями других пилотных регионов. Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг дошкольного образования незначительно сократился с 1.5 до 1.4 балла в Наровчатском районе (что может быть связано со статистической погрешностью), при этом в Пензенском районе¹³ увеличился с 1.8 до 2.1 балла. В Пензенском районе за последние три года увеличилось количество детских садов (как и численность детей, стоящих в очереди), так что оценка выросла в результате облегчения доступа к услугам. Также, как и в других пилотных регионах, в Пензенской области достаточно низкий уровень оплаты труда по сравнению со средней зарплатой по экономике, но при этом, в отличие от Республики Адыгея, наблюдается небольшой относительный рост зарплат с 37-38% в 2005 г., до 41-42% в 2007 г. При этом в Пензенской области в 2005 г. наблюдался более низкий по сравнению с районами Республики Адыгея показатель численности персонала дошкольных учреждений на 100 детей, который однако к 2007 г. вырос до уровня численности в Адыгее в 2005 г.

В Наровчатском районе при сохранении количества детских садов резко снизился уровень посещаемости учреждений с 72% (доля детей, посещающих детские сады, по отношению к численности детей соответствующего возраста) в 2005 г. до 36-38% в 2006-2007 гг. Также в связи с высокой посещаемостью в 2005 г. следует отметить очень низкие расходы на одного ребенка в 2005 г.

В Пермском крае, как и в других пилотных регионах, наблюдается низкий уровень оплаты труда по сравнению со средней зарплатой по экономике при средней по пилотным регионам (около 40 человек) численности персонала в расчете на 100 детей. Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг падает как в Осинском, так и в Оханском районе с 3.8 до 3.3 и с 4.0 до 3.8 баллов соответственно. В Осинском районе довольно высокий уровень посещаемости, в детские сады ходят 80% детей соответствующего возраста, в Оханском районе этот показатель снижается с 65% в 2005 г. до 52% в 2007 г., при этом в Оханском районе из 8 садов на начало 2005 г., на конец года осталось только 4.

Динамике показателя оценки доступности предоставления бюджетных услуг, полученной в результате проведения опросов населения, соответствует динамика такого показателя, как доля детей, посещающих детские сады, в общей численности детей соответствующего возраста. Увеличению оценки качества и доступности предоставления бюджетных услуг соответствует рост спроса на услуги дошкольного образования (рост доли детей, посещающих детские сады). При этом необходимо рассматривать именно динамику показателя, так как изначально низкий уровень спроса на услуги может быть связан как с низким качеством предоставления услуг, так и с отсутствием доступа к услуге. Для сравнения также хорошо использовать информацию о количестве учреждений или, если есть возможность, о мощности учреждений (числе мест в них). В настоящее время информация о количестве и мощности учреждений собираются Росстатом в базу данных «Муниципальная статистика», так что в дальнейшем эти показатели могут служить основой для оценки предоставления услуг.

Более точным показателем, учитывающим как спрос на услуги, так и возможность их получения, является показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест на конец отчетного периода». В нашем анализе данный показатель использовался при расчете показателя «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, и не получивших мест на конец отчетного периода, к численности детей соответствующего возраста (2-6 лет)». Однако такую информацию сложно собрать. В рамках проекта в муниципальные районы был направлен соответствующий запрос, однако не все районы смогли предоставить запрашиваемые данные. В дальнейшем решение о необходимости сбора соответствующей информации необходимо принимать после анализа затрат, требующихся для ее сбора, хотя по нашим данным такая информация должна иметься в органах управления образованием.

Росстат начал собирать данные о показателе: «Численность детей, состоящих на учете для определения в дошкольные учреждения, на конец отчетного года». Однако численность детей, состоящих на учете, включает в себя и численность детей, которые заранее записались в детский сад, а пойти планируют позже, в то время, как для оценки качества и доступности услуг необходима информация о неудовлетворенном спросе на услуги. В тоже время показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест в соответствующих учреждениях на конец отчетного периода» предоставляет более полную информацию о ситуации в сфере дошкольного образования. удивительно, что рост оценки доступности услуг дошкольного образования в Майкопском районе Республики Адыгея наблюдается несмотря на увеличение очереди в детские сады, произошедшее вследствие закрытия двух учреждений.

В «Перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», установленном Указом Президента № 607 от 28.04.2008, используется показатель «Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет». По сравнению с показателем, использовавшимся в нашем отчете, в Указе Президента расширен круг охвата учреждений (не только муниципальные учреждения, но и учреждения других форм собственности)¹⁴, а также изменена возрастная категория детей. Более широкий охват учреждений, с одной стороны, дает возможность оценить наличие предоставления услуги, но с другой – затрудняет сбор информации (не исключено, что в муниципальных органах власти ведется статистика только по муниципальным учреждениям образования). Кроме того, поскольку обычно из бюджета получают финансирование только муниципальные учреждения, при проведении сопоставления затрат и результатов сложно будет получить информацию по одному и тому же кругу учреждений. Что касается возрастной группы, то тут возможны варианты построения показателя. Поскольку с 7 лет обычно дети посещают учреждения общего образования, достаточно сложно выделить среди возрастной группы 7 лет детей, посещающих детские сады, и детей, посещающих школы. Оба показателя (и с 2 до 6 лет, и с 3 до 7 лет) имеют право на существование, в то же время, возможно в Министерстве образования и науки есть необходимая статистика, отражающая преимущественные возрастные рамки для использования данного показателя.

Также в Указе № 607 приведен показатель «Доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг», необходимый для проведения корректировки результатов в случае рассмотрения не только муниципальных учреждений дошкольного образования. В нашем исследовании в подобном показателе не было необходимости, поскольку в сельской местности обычно существуют только муниципальные детские сады.

Таким образом, анализ ситуации в пилотных муниципальных районах показывает невысокий уровень доступности услуг дошкольного образования в Пензенской области, удовлетворительный уровень в Республике Адыгея, и хороший в Пермском крае, причем имеется тенденция к ухудшению ситуации в 4 районах из 6, и улучшению в двух районах, находящихся в непосредственной близости от региональных столиц (Пензенская область и Республика Адыгея).

Среди показателей, использовавшихся при анализе, показатели, характеризующие ресурсы, не требуют дополнительных затрат по сбору информации, т.к. исходная информация для их расчета содержится в существующих формах бюджетной отчетности («Отчет об исполнении бюджета» и «Свод сети, штатов и контингентов»)¹⁵. Показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест в соответствующих учреждениях на конец отчетного периода», использовавшийся для оценки конечного результата, в настоящее время не собирается централизованно, однако с некоторыми оговорками может быть заменен показателем из базы данных Росстата «Численность детей, состоящих на учете для определения в дошкольные учреждения, на конец отчетного года». Схожую динамику с результатами опроса показывает показатель «Доля детей посещающих детские сады, в общей численности детей соответствующего возраста», что позволяет рекомендовать этот показатель при оценке доступности и качества предоставления услуг дошкольного образования, тем более что данный показатель не требует дополнительного сбора информации, так как исходные данные уже содержатся в имеющихся формах отчетности и базе Росстата.