Влен в рамках проекта Всемирного банка "Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia"
| Вид материала | Анализ |
- Уточненный проект Российская Федерация, 3745.17kb.
- Карта компетенций дисциплины «Финансовые рынки и финансовые институты», 179.43kb.
- Проект: Реформа бухгалтерского учета государственного сектора, за счет гранта Всемирного, 33.24kb.
- Эволюционный подход Всемирного Банка к реформам горнодобывающего сектора Отдел нефти,, 1288.08kb.
- Заседание открыл руководитель региональной программы по миграции в Центральной Азии, 39.26kb.
- Зав кафедрой Мировой экономики ргтэу, 148.07kb.
- Программа Развития ООН (United Nations Development Programme) Представительство Азиатского, 128.2kb.
- Финансовый анализ в коммерческих банках, 1188.03kb.
- Ятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций, 392.43kb.
- Название проекта, 626.74kb.
Использование индикаторов для оценки качества предоставления бюджетных услуг
Индикаторы, отражающие качество управления и качество предоставления бюджетных услуг, находят достаточно широкое применение в современной теории общественных финансов. Индикаторы, отражающие конечный результат, используются для формулирования целей развития государства, которые в свою очередь находят отражение при формировании бюджетных программ, а затем те же индикаторы используются для оценки выполнения этих программ. Индикаторы также являются инструментом мониторинга ситуации в отдельных отраслях бюджетного сектора и могут служить как для выявления проблемных отраслей, так и для выявления муниципальных образований, в которых наблюдается ухудшение ситуации по сравнению с аналогичными территориями. Данная информация может использоваться органами власти для разработки отраслевой или региональной политики, кроме того, ознакомление с подобными индикаторами позволяет жителям сравнить качество предоставления бюджетных услуг в своих муниципальных образованиях с качеством услуг, предоставляемых в других муниципальных образованиях. Информированность жителей позволяет усилить подотчетность органов власти населению и, следовательно, повысить качество предоставляемых бюджетных услуг.
Важность оценки деятельности органов власти в Российской Федерации подтверждается принятием Указов Президента РФ № 825 от 28.06.2007 г. и № 607 от 28.04.2008, официально утвердивших перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов соответственно.
Для оценки предоставления услуг можно использовать индикаторы, описывающие используемые ресурсы (объем финансирования, численность персонала или объем инфраструктуры на одного потребителя бюджетных услуг), показатели непосредственного (например, доля населения, прошедшего профилактический медицинский осмотр) и конечного (например, снижение продолжительности временной нетрудоспособности) результата (см. Врезку 2). При этом каждый тип индикаторов имеет как свои достоинства, так и недостатки.
Врезка 2. Основные понятия теории бюджетирования, ориентированного на результат.
Ресурсы (input) – то, что доступно органу власти или бюджетному учреждению и может быть использовано для достижения непосредственного или конечного результата. Ресурсы могут включать персонал, финансирование, оборудование и здания, расходные материалы, закупленные товары или услуги, доступные технологические процессы или регламенты предоставления услуг.
Непосредственный результат (output) – товары или услуги (чаще последнее), которые органы власти или бюджетные учреждения предоставляют жителям, организациям и/или другим органам власти или бюджетным учреждениям.
Конечный результат (outcome) – воздействие, которое оказывает на население непосредственный результат действий органов власти (бюджетных учреждений). Конечный результат отражает намеренное и ненамеренное влияние, оказываемое действиями органов власти и является основной причиной государственного вмешательства.
Источник: Glossary: Budget Practices And Procedures Survey, OECD (2003)
Хорошим показателем, отражающим конечный результат, могут служить результаты опросов населения9. Однако проведение опросов – довольно дорогостоящее мероприятие, если проводить его на большой выборке респондентов, а малая выборка создает проблемы, связанные с репрезентативностью результатов. В отличие от опросов, статистическая и бюджетная отчетность позволяет провести объективную оценку, но не позволяет оценить удовлетворенность потребителя от получения бюджетных услуг.
На показатели конечного результата в большей степени, чем на показатели промежуточного результата, влияет множество объективных факторов, не зависящих от деятельности органов власти. Кроме того, бюджетные расходы могут сказаться на динамике показателей конечного результата с определенным лагом, длина которого в некоторых случаях может превышать срок полномочий органов власти муниципальных образований. Ориентация только на показатели конечного результата может привести к тому, что органы власти будут заинтересованы в тех направлениях деятельности, по которым существует сравнительно небольшой лаг межу увеличением бюджетных расходов и формированием положительной динамики по показателям конечных результатов. Если же ориентироваться только на показатели промежуточного результата, то это приведет к тому, что деятельность органов власти будет направлена не столько на удовлетворение потребностей населения, сколько на максимизацию количественных показателей собственной деятельности (органы власти будут заинтересованы в максимизации объема предоставляемых услуг, а не в улучшении их качества).
С учетом изложенных замечаний для оценки предоставления услуг по возможности следует использовать систему, включающую как показатели, отражающие доступные ресурсы, так и показатели, характеризующие непосредственный и конечный результат. В таблице 1 представлены показатели по основным услугам, за предоставление которых отвечают местные органы власти районов. По этим показателям в рамках проекта была собрана информация по пилотным муниципальным образованиям и проведена оценка уровня предоставления услуг.
Хотелось бы отметить, что создание сбалансированной системы индикаторов, отражающих эффективность деятельности местных органов власти, это длительный и дорогостоящий процесс10. При принятии решения о включении того или иного индикатора в список, необходимо обращать внимание на то, насколько данный индикатор отражает полномочия рассматриваемого уровня власти, существуют ли у местных органов власти рычаги влияния на сферу деятельности, результаты которой отражает индикатор, или решения, приводящие к улучшению ситуации в данной сфере, зависят от органов власти другого уровня. Поскольку сбор дополнительных данных требует денежных затрат, по возможности следует пользоваться уже существующими источниками информации, разработка нового показателя оправдана, только если он хорошо отражает конечный результат в исследуемой отрасли и его нельзя заменить набором уже существующих показателей.
В следующем разделе рассмотрим динамику показателей на примере пилотных муниципальных образований.
Таблица 1. Система показателей, используемых для оценки качества предоставления услуг на местном уровне
| Услуга | Показатель | Комментарий |
| Образование | | |
| Дошкольное образование (детские сады) | | |
| Ресурсы | Расходы бюджета на одного ребенка в детском саду, руб./чел. | Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности (отчет об исполнении бюджета и свод сети, штатов и контингентов). Показатель совместно с показателями непосредственного и конечного результата позволяет оценивать эффективность затрат, при сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг (уровень цен и уровень зарплат в регионе, дисперсность расселения) |
| Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона | Показатели рассчитываются на основе существующих форм отчетности. Вмести эти показатели могут отражать могут отражать уровень недофинансирования отрасли или неэффективное использование ресурсов. При сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на численность персонала (дисперсность расселения). | |
| Численность персонала в расчете на 100 детей в детских садах | ||
| Непосредственный результат | Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, к численности детей в возрасте 2-6 лет11 | Динамика данного показателя коррелирует с результатами опросов о доступности услуг дошкольного образования, поэтому данный показатель может заменить результаты опроса если речь идет о доступности, а не о качестве предоставляемой услуги. |
| Конечный результат | Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, к численности детей в возрасте 2-6 лет | Данная информация должна иметься в органах управления образованием. В рамках проекта были запрошены данные о численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, однако не все пилотные муниципальные образования смогли предоставить эту информацию, что свидетельствует о том, что информация доступна не во всех муниципальных образованиях. В то же время отсутствие данной информации затрудняет принятие решений о развитии или сокращении инфраструктуры. Показатель отражает потребность в дополнительной инфраструктуре или наоборот, избыточность инфраструктуры относительно потенциального спроса на услуги (численности потенциальных потребителей услуг). Одновременно может использоваться показатель «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, к численности детей стоящих в очереди в детские сады и ясли», который отражает потребность в дополнительной инфраструктуре или наоборот, избыточность инфраструктуры относительно предъявленного спроса на услуги. В сельской местности значения этих показателей обычно близки, поскольку альтернативы муниципальным дошкольным образовательным учреждениям обычно не существует. |
| Средневзвешенный уровень оценки качества предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5) | Информация не собиралась в рамках проекта. | |
| Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. | |
| Общее образование (школы) | | |
| Ресурсы | Расходы бюджета на одного ученика, руб./чел. | Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности (отчет об исполнении бюджета и свод сети, штатов и контингентов). Показатель совместно с показателями непосредственного и конечного результата позволяет оценивать эффективность затрат, при сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг (уровень цен и уровень зарплат в регионе, дисперсность расселения) |
| Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников школ к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона | Показатели рассчитываются на основе существующих форм отчетности. Вмести эти показатели могут отражать уровень недофинансирования отрасли или неэффективное использование ресурсов. При сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на численность персонала (дисперсность расселения). В рамках проекта рассматривалась общая численность персонала, однако для детализированного анализа необходимо рассматривать отдельно численность различных категорий персонала. | |
| Численность персонала (учителей) на 100 учащихся | ||
| Обеспеченность учащихся дневных средних (полных) общеобразовательных школ ЭВМ, рабочих мест на 100 учащихся | Данный показатель запрашивался в рамках проекта, по всем пилотным районам наблюдается увеличение числа компьютеров на 100 учащихся, однако это явилось скорее результатом реализации федерального проекта, чем результатом действий местных органов власти. Данный показатель можно использовать для оценки обеспеченности ресурсами, однако следует помнить, что его динамика может зависеть от действий органов власти другого уровня. | |
| Конечный результат | Удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников, участвовавших в ЕГЭ (по каждому из обязательных предметов), % | Данная информация должна иметься в органах управления образованием. Пока экзамен не являлся обязательным, данный показатель мог давать искаженную оценку, т.к. сдавать экзамен стремились наиболее подготовленные учащиеся, уверенные в своих силах. Однако с введением обязательного ЕГЭ этот показатель позволит наиболее объективно оценить качество предоставления услуг школьного образования. В рамках проекта запрашивалась информация по результатам экзамена по русскому языку и математике, показатели были довольно высокими, что может являться как результатом хорошего качества образования, так и неполного охвата учащихся. |
| Доля выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, % | Данная информация должна иметься в органах управления образованием. Показатель может являться дополнительным к результатам ЕГЭ, поскольку также косвенно отражает качество образования: хорошее школьное образование позволяет продолжить образование в дальнейшем. Данный показатель запрашивался в рамках проекта и был предоставлен всеми пилотными районами, что свидетельствует о его доступности. | |
| Средневзвешенный уровень оценки качества среднего образования (от 1 до 5) | Информация не собиралась в рамках проекта. | |
| Средневзвешенный уровень оценки доступности среднего образования (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. | |
| Здравоохранение | | |
| Ресурсы | Расходы на одного жителя, руб./чел. | Для анализа необходимо использовать данные не только о расходах бюджета муниципального образования, но и о расходах внебюджетного фонда на территории данного муниципального образования. Также необходимо учитывать особенности разграничения полномочий между субъектом федерации и муниципальным районом (например, при переходе на «одноканальное» финансирование объем расходных обязательств, финансируемых из местных бюджетов, может снижаться). В рамках проекта не была доступна информация о расходах ТФОМС на территории пилотных районов, анализ расходов районов не проводился. |
| Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений здравоохранения к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона | Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности. Этот показатель также должен оцениваться с учетом заработной платы, выплачиваемой как за счет бюджета, так и за счет ТФОМС. | |
| Численность персонала (врачей, среднего медицинского персонала) на 1000 жителей | Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности. В рамках проекта рассматривалась общая численность персонала (она оказалась стабильна для большинства пилотных муниципальных образований), однако для более детального анализа необходимо рассматривать численность отдельных категорий персонала. Кроме того, как и в сфере образования, возможно влияние дополнительных факторов на численность персонала бюджетных учреждений (например, дисперсность расселения). | |
| Непосредственный результат | Доля жителей, прошедших профилактический осмотр в течение года, % | Информация о численности пациентов, прошедших профилактический осмотр, должна поступать из районной больницы в райздравотдел. Данная информация запрашивалась в рамках проекта, во всех пилотных районах наблюдается увеличение доли жителей, прошедших профилактический осмотр, что, однако, может являться результатом реализации федерального проекта. Несмотря на положительную динамику показателя непосредственного результата, не наблюдается сокращения продолжительности временной трудоспособности. |
| Средний срок ожидания консультации специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях, дней | Данная информация содержится в форме 1-ПС (здоровье) "Справочная информация по муниципальному образованию" ("Сведения о параметрах реализации приоритетного национального проекта "Здоровье""), Письмо Минздравсоцразвития РФ от 26.02.2006 № 908-РХ. Динамика по этим показателям показывает улучшение ситуации во всех пилотных районах, однако, возможно, снижение времени ожидания является результатом реализации национального проекта, а не действий местных органов власти. В то же время результаты опросов также показывают рост оценки уровня медицинского обслуживания, хотя показатели смертности и продолжительности временной нетрудоспособности не снижаются вслед за показателями непосредственного результата. | |
| Среднее время ожидание прибытия скорой помощи, минут | ||
| Конечный результат | Младенческая смертность (число детей, умерших до года на 1000 родившихся живыми) | Относительно данных показателей следует помнить, что на их значение могут оказывать влияния факторы, находящиеся вне ведения местных органов власти (экологическая обстановка, уровень безработицы, криминогенная ситуация). Также для более глубокого анализа имеет смысл рассматривать смертность в разрезе основных видов заболеваний, поскольку на разных территориях может быть различная структура заболеваний, требующая различных по стоимости мероприятий для снижения уровня смертности. Анализ показал, что даже если уровень смертности среди всех категорий населения снижается в некоторых из пилотных районов, то уровень младенческой смертности растет, что требует принятия специальных мер, направленных на улучшение ситуации. |
| Смертность среди всех возрастных категорий (на 1000 жителей) | ||
| Число дней временной нетрудоспособности по всем причинам на 1 занятого в экономике | Информация о продолжительности и числе случаев временной нетрудоспособности содержится в форме 16-ВН, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 29.06.99 N 49. Показатель может использоваться совместно с показателем «Среднее число случаев временной нетрудоспособности на 1 занятого в экономике». Теоретически использование показателя среднего числа случаев временной нетрудоспособности на одного занятого является контрольным показателем и позволяет избежать стремления механически уменьшать среднюю продолжительность временной нетрудоспособности. В рамках проекта запрашивалась информация о продолжительности временной нетрудоспособности. Данный показатель не снижается вслед за показателями непосредственного результата. | |
| Средневзвешенный уровень оценки уровня медицинского обслуживания (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. | |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | | |
| Ресурсы | Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел. | Показатель рассчитывается на основе отчета об исполнении бюджета. Присланная в рамках проекта отчетность не была достаточно детализирована, для более глубокого анализа необходимо отдельно рассматривать расходы на строительство и расходы на благоустройство, при этом желательно выделять отдельно расходы по следующим целевым статьям бюджетной классификации «Уличное освещение» «Строительство и содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городских округов и поселений в рамках благоустройства», «Организация и содержание мест захоронения», «Озеленение». |
| Непосредственный результат | Удельный вес жилого фонда (общей площади) всех форм собственности, оборудованного газом, % | Данные показатели запрашивались в рамках проекта. На уровне района аналогичные показатели ранее собирались региональными подразделениями Росстата, однако на уровне поселений такая информация недоступна. Показатели отражают благоустроенность жилого фонда. Следует отметить, что крупные инвестиционные проекты, позволяющие улучшить состояние инфраструктуры, обычно реализуются за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов или финансируются напрямую через региональные программы, поэтому рост качества жилого фонда может являться результатом деятельности органов власти другого уровня. |
| Удельный вес жилого фонда (общей площади) всех форм собственности, оборудованного водопроводом, % | ||
| Конечный результат | Средневзвешенный уровень оценки качества жилого фонда (жилых домов) (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. |
| Средневзвешенный уровень оценки качества предоставления услуг коммунального хозяйства (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. Вообще говоря, понятие коммунального хозяйства включает уборку и вывоз мусора. | |
| Средневзвешенный уровень оценки уборки, вывоза и утилизации мусора (от 1 до 5) | ||
| Дорожное хозяйство | | |
| Ресурсы | Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел. | Показатель рассчитывается на основе отчета об исполнении бюджета. При анализе показателя следует учитывать разграничение расходов между уровнями власти (например, в Адыгее дорожное хозяйство финансируется преимущественно из республиканского бюджета) |
| Непосредственный результат | Площадь покрытия автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых) в отношении которых произведен ремонт (капитальный /текущий) в отчетном финансовом году в общей площади покрытия автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых), нуждающихся в ремонте (капитальном / текущем) | Данный показатель не собирался в рамках проекта |
| Протяженность автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых), нуждающихся в ремонте по состоянию на отчетную дату | Данный показатель не собирался в рамках проекта | |
| Конечный результат | Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не охваченных автобусной маршрутной сетью, % | Данный показатель собирался в рамках проекта. В пилотных районах ситуация статична, значение показателя практически не изменяется со временем. На наш взгляд, показатель, предложенный в Указе № 607, «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)» лучше отражает транспортную доступность, поскольку включает не только автобусное, но и железнодорожное сообщение. Правда, этот показатель не имеет смысла для городского округа. |
| Средневзвешенный уровень оценки дорог (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. | |
| Средневзвешенный уровень оценки общественного транспорта (от 1 до 5) | Информация собиралась в рамках проекта. |