Влен в рамках проекта Всемирного банка "Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia"
| Вид материала | Анализ |
СодержаниеРеформа местного самоуправления в России Врезка 2. Финансовая самостоятельность местных бюджетов |
- Уточненный проект Российская Федерация, 3745.17kb.
- Карта компетенций дисциплины «Финансовые рынки и финансовые институты», 179.43kb.
- Проект: Реформа бухгалтерского учета государственного сектора, за счет гранта Всемирного, 33.24kb.
- Эволюционный подход Всемирного Банка к реформам горнодобывающего сектора Отдел нефти,, 1288.08kb.
- Заседание открыл руководитель региональной программы по миграции в Центральной Азии, 39.26kb.
- Зав кафедрой Мировой экономики ргтэу, 148.07kb.
- Программа Развития ООН (United Nations Development Programme) Представительство Азиатского, 128.2kb.
- Финансовый анализ в коммерческих банках, 1188.03kb.
- Ятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций, 392.43kb.
- Название проекта, 626.74kb.
Реформа местного самоуправления в России
В 2006 вступил в действие федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С введением в действие этого закона начался новый этап децентрализации полномочий в России2. Если раньше форма организации местного самоуправления определялись каждым субъектом федерации самостоятельно3, то согласно новому закону на территории всех субъектов федерации должна была быть создана двухуровневая система местного самоуправления.
Для тех регионов, в которых прежде местное самоуправление функционировало на уровне районов (в частности, Республика Адыгея и Пермская область), данная реформа стала новым этапом децентрализации полномочий, поскольку часть полномочий передавалась от подразделений районной администрации вновь созданным органам власти поселений. В тех регионах, в которых до реформы местное самоуправление действовало на уровне городов и поселений, а на районном уровне функционировали подразделения администрации субъекта федерации, произошла передача полномочий субъекта федерации вновь созданным органам местного самоуправления районов. Там же, где два уровня местного самоуправления (районный и поселенческий) существовали и раньше (например, в Пензенской области), реформа позволила четко разграничить полномочия между этими уровнями власти.
Существенным достоинством федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилось четкое определение расходных обязательств различных типов местных бюджетов. В старом варианте закона о местном самоуправлении один и тот же список вопросов местного значения был предназначен для всех типов муниципальных образований. В результате возникла серьезная асимметрия разграничения полномочий: полномочия разграничивались в соответствии с наличием собственности у регионального или местного уровня власти. Т.е. если на балансе муниципального образования была школа или больница, жители получали услуги на муниципальном уровне. Если соответствующие учреждения на территории муниципального образования находились в собственности региона, услуги предоставлял региональный уровень. Если на территории муниципального района не было собственной больницы (например, больница находилась в районном центре, который являлся самостоятельным муниципальным образованием), у района не возникало обязательств по обеспечению жителей услугами. Жители получали услуги, оплачиваемые из бюджета соседнего муниципального образования4. Федеральный закон 131-ФЗ установил, что орган власти обязан обеспечить предоставление услуги жителям вне зависимости от наличия соответствующих учреждений. Если муниципальное образование не может обеспечить предоставление услуги в собственном учреждении, оно может заплатить за предоставление этой услуги в другом учреждении любой формы собственности. Таким образом, новый закон позволил гарантировать предоставление услуг жителям и определил уровень местной власти (район или поселение), ответственный за предоставление услуг.
В результате анализа финансирования предоставления услуг из бюджетов разного уровня можно сказать, что если на районном уровне перечень основных расходных обязательств (образование, здравоохранение, культура, социальная политика в случае делегирования с регионального уровня) одинаков, то в случае поселений можно сказать, что многие вопросы местного значения не находят отражения в бюджетах. Не все поселения тратят деньги на поддержку культуры и организацию досуга (клубы, библиотеки, спортивные мероприятия) и благоустройство. Основную долю расходов в бюджетах поселений зачастую составляют расходы на муниципальное управление. В некотором роде, являясь ближайшим к населению уровнем власти, администрация в поселениях является, местом, куда житель может прийти со своими проблемами или предложениями, но реальных расходов на какие-то жизненно важные функции бюджет поселений не несет. Доля расходов на коммунальное хозяйство в бюджетах поселений часто невелика. Т.е., несмотря на то, что именно поселение обладает собственными налогами (которые, правда, не приносят в бюджет больших доходов), с точки зрения объема выполняемых полномочий реально функционирующим уровнем местной власти пока являются муниципальные районы.
Районный уровень власти также выступает как агент региональных властей, исполняя большой объем делегированных полномочий. В частности, хотя в ходе реформы разграничения полномочий обеспечение социальной защиты населения было передано на региональный уровень, однако многие субъекты федерации, в частности, Пермский край и Пензенская область делегировали полномочия по социальной защите на местный уровень. Можно утверждать, что в результате реформы у муниципальных образований снизился объем собственных полномочий и вырос объем делегированных полномочий, финансируемых за счет субвенций. В основном делегированные полномочия исполняются на уровне района, хотя в некоторых субъектах федерации полномочия делегируются далее на уровень поселений. Кроме полномочий субъекта федерации, на уровень поселений также делегированы федеральные полномочия по регистрации актов гражданского состояния и организации призывных комиссий.
Нельзя однозначно сказать, что система разграничения расходных полномочий между региональными и местными органами власти более эффективна в каком-либо из рассматриваемых пилотных регионов. Объем делегированных полномочий зависит от предпочтений региональных органов власти, от сложившихся традиций разграничения полномочий, а они, в свою очередь, от таких характеристик, как плотность населения, дисперсность расселения, площадь территории субъекта федерации, кадровый потенциал местных органов власти. Кроме того, разграничение полномочий между регионом и районами меняется со временем.
Если изменение системы разграничения расходных обязательств явилось следствием введения в действия федерального закона 131-ФЗ, то изменение структуры доходов местных бюджетов хотя и было связано с изменением разграничения полномочий, однако произошло несколько раньше 2006 г. Вся история реформирования налоговой системы России сводилась к постепенному снижению налогового бремени для налогоплательщиков за счет региональных и местных налогов. До 2004 г. согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» перечень местных доходов насчитывал 22 вида налогов и сборов5. С 2004 г. осталось только четыре местных налога: земельный налог, налог на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на рекламу. С 2005 г. Налоговый кодекс оставил только два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Введение в действие в 2005 г. новой редакции Бюджетного кодекса изменило систему распределения налогов по уровням бюджетной системы, однако субъекты федерации продолжали закреплять за местными бюджетами дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляя их законом о бюджете на текущий год. Таким образом, объем собственных (местных и закрепленных федеральным законодательством) налогов не изменился в 2006 по сравнению с 2005 г., однако с 2006 г. многие субъекты федерации, в частности, Пензенская область и Пермский край, резко сократили объем доходов, закрепляемых региональным законодательством за местными бюджетами, хотя формально предпосылок к столь сильному сокращению не было. Можно предположить, что органы власти субъектов федерации воспользовались случаем, чтобы заменить доходы, передаваемые с помощью налогов с неравномерно размещенной налоговой базой, на выравнивающие дотации. Другим объяснением может служить централизация в 2005-2006 гг. расходов на социальную политику в бюджетах субъектов федерации. При этом, хотя централизация началась еще в 2005 г., можно предположить, что региональные органы власти не смогли сразу оценить объем требуемых расходов, поскольку одновременно с изменением разграничения расходных обязательств проходила реформа монетизации льгот, и централизовали доходные источники с некоторым опозданием.
Итак, в настоящее время основные расходные обязательства по обеспечению населения необходимыми услугами, такими как образование и здравоохранение, а в некоторых регионах также услугами в сфере коммунального хозяйства и социальной защиты (в случае делегирования полномочий), несет район6, в то время как поселения тратят существенную часть средств на собственное содержание7, а также финансируют учреждения культуры и досуга и занимаются благоустройством. При этом именно поселения обладают собственными налогами, в то время как районы получают отчисления от федеральных налогов. Можно сказать, что местное самоуправление в поселениях делает только первые шаги, и процессы децентрализации еще не завершены на территории России.
Такая ситуация частично объясняется тем, что до реформы местное самоуправление было сформировано в большинстве субъектов федерации именно на районном уровне. Кроме того, на поселенческом уровне в настоящее время более слабая компьютеризация8 и более низкий уровень подготовки кадров (больший объем бюджета на районном уровне позволяет привлечь более профессиональных специалистов). Тем не менее, незавершенный процесс децентрализации не отменяет преимуществ существования органов власти, максимально приближенных к населению. Администрация поселений в некотором роде выполняет функцию «одного окна», являясь ближайшим местом, куда житель может прийти со своими проблемами и предложениями. На уровне поселений уже можно говорить о подотчетности органов власти населению, хотя низкая финансовая самостоятельность (см. Врезку 2) существенно ограничивает возможности по принятию решений.
Врезка 2. Финансовая самостоятельность местных бюджетов
Несмотря на прошедшую реформу, самостоятельность органов местного самоуправления в России по-прежнему ограничена. С одной стороны, практически полное отсутствие источников собственных доходов и административных прав по их сбору не позволяет гибко управлять доходной частью бюджета. С другой стороны, федеральные и региональные нормативные акты ограничивают самостоятельность в сфере реализации расходных полномочий местных органов власти, кроме того, дополнительные ограничения накладываются Бюджетным кодексом в зависимости от степени дотационности муниципального бюджета.
Местные органы власти фактически лишены формальных рычагов для увеличения объема доходов. Уровень собираемости по местным налогам ниже, чем по федеральным, поскольку федеральные налоговые органы не заинтересованы в сборе местных налогов.
Объем поступлений в бюджет по одному из двух местных налогов, земельному налогу, зависит от федеральной кадастровой службы, которая, в отличие от местных органов власти, не заинтересована в скорейшем внесении всех земель в кадастр. Даже если органы местного самоуправления поселений предоставят всю необходимую информацию в федеральную кадастровую службу, внесение земельных участков в кадастр может занять годы (как это произошло с землями одного из поселений Истринского района Московской области).
В то же время местные органы власти пока не очень активно пользуются таким источником доходов, как средства самообложения, что, возможно, связано с непопулярностью этого механизма у населения.
Для усиления самостоятельности органов власти районов необходимо зачислять в бюджет района хотя бы один местный налог, по которому органы местного самоуправления могли бы изменять базу и ставку налогообложения, в то время как для обеспечения финансовой самостоятельности органов власти поселений необходимо предоставить поселениям возможность влиять на объем доходов по земельному налогу, обязав федеральные органы действовать в интересах поселений под угрозой штрафных санкций или предоставив администрациям поселений возможности по администрированию налога.
Если же жители получат возможность сравнить уровень предоставления бюджетных услуг в своем поселении и районе с другими поселениями и районами при помощи простых показателей, отражающих непосредственный и конечный результат, это повысит требовательность жителей к местным органам власти и в результате в условиях жестких бюджетных ограничений позволит усилить соответствие объема и качества предоставления бюджетных услуг потребностям населения муниципальных образований.