Geum.ru

Влен в рамках проекта Всемирного банка "Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia"

Вид материалаАнализ

Содержание


Децентрализация и предоставление бюджетных услуг
Врезка 1. Теоретические основы теории децентрализации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

Децентрализация и предоставление бюджетных услуг


Децентрализация полномочий стала одним из основных направлений развития систем государственного управления в странах Европы и Центральной Азии. Основной вопрос теории децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного (муниципального) управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Аргументы в пользу децентрализации опираются прежде всего на критерий эффективности, который в данном контексте означает максимально возможное удовлетворение потребностей населения при фиксированном объеме ресурсов. Существует ряд теорий, которые используются для обоснования большей эффективности и гибкости децентрализованной системы управления по сравнению с централизованной (см. Врезку 1).

Врезка 1. Теоретические основы теории децентрализации

Дж. Стиглер (Stigler, 1957) выдвинул следующие принципы эффективной организации власти: выборные органы власти работают лучше, когда они приближены к населению; население должно иметь право определять количество и качество услуг, предоставляемых им государством, путем голосования. По мнению Стиглера, предоставление услуг государства должно осуществляться на самом низком уровне власти, если этому не препятствует наличие экономии от масштаба и внешних эффектов (позднее это утверждение получило название «принцип субсидиарности»).

М. Олсон (Olson, 1969) утверждает, что если размер юрисдикции совпадает с площадью, на которую распространяются выгоды от предоставления государством услуги, автоматически решается «проблема безбилетника», что обеспечивает оптимальный уровень предоставления услуг. С этой идеей связан «принцип соответствия», предложенный Оутсом (Oates 1972). Согласно этому принципу, юрисдикция, в рамках которой определяется уровень предоставления каждого общественного блага, должна в точности охватывать множество потребителей этого блага.

Оутс также сформулировал «теорему о децентрализации», согласно которой «каждое общественное благо должно предоставляться юрисдикцией, контролирующей минимальную географическую территорию, на которой интернализируются выгоды и издержки от предоставления этого блага». Теорема о децентрализации основана на предположении, что центральное правительство предоставляет одинаковый объем услуг на всей территории государства, в то время как местные органы власти выбирают объем предоставления услуг в соответствие с потребностями жителей своих территорий. В этом случае децентрализация способна обеспечить прирост эффективности благодаря лучшему распределению ресурсов, поскольку местные органы власти будут обладать более полной информацией о потребностях своих избирателей, чем центральное правительство, а решения о расходовании бюджетных средств, принимаемые на местном уровне, будут лучше отражать выбор населения.

Согласно гипотезе Тибу (Tiebout 1956), потребители бюджетных услуг «голосуют ногами», выбирая для себя место жительства, соответствующее их предпочтениям относительно объема предоставляемых общественных благ и издержек, связанных с предоставлением этих благ (в виде местных налогов). В соответствии с этой гипотезой, местные власти конкурируют между собой, стараясь наилучшим образом использовать общественные ресурсы с целью привлечения жителей на свою территорию.

Обобщение приведенных выше концепций выглядит следующим образом: при отсутствии внешних эффектов, при мобильности населения, а также при условии существования различных предпочтений относительно общественных благ у групп населения, проживающих на различных территориях, благосостояние общества максимизируется, если местные сообщества могут выявить свои предпочтения путем голосования1 и тем самым определить необходимый перечень и объем предоставления общественных благ (услуг). В результате набор общественных благ будет соответствовать потребностям местного населения, оно будет охотнее оплачивать эти блага через местные налоги или иные виды сборов, повысится ответственность представителей местной власти за качество предоставляемых услуг.

Хотя теоретические построения сформулированы и доказаны при достаточно жестких ограничениях (например, предположение о мобильности населения, которое может не иметь места в реальном государстве, отсутствие внешних эффектов и т.п.), в условиях реальной децентрализации основные аргументы остаются теми же: децентрализация государственных функций способна повысить эффективность бюджетных расходов, поскольку делает власть подотчетной избирателям, приближая ее к населению, и позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

Применительно к этой ситуации возникает вопрос о сравнительной эффективности двух систем (централизованной и децентрализованной) с точки зрения объема управленческих затрат. Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, довольно сложно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной структуре организации, а с другой стороны, в последнем случае может возникнуть опасность дублирования функций органами власти различных уровней (Андреева, Голованова).

Децентрализация также способна оказать положительное воздействие на формирование доходов бюджета в том случае, если соответствующие полномочия также передаются на субнациональный уровень. Она позволяет учитывать местные особенности и структуру доходной базы и таким образом повысить собираемость доходов в местный бюджет.

Некоторые налоги, такие как налоги на недвижимость (налог на имущество физических лиц, земельный налог) эффективнее собирать именно на местном уровне, поскольку их администрирование требует знания местной экономики и населения. По этой причине такие налоги в большинстве стран обычно считаются местными. Кроме того, местные налоги и сборы в некотором роде могут рассматриваться как плата за услуги, предоставляемые за счет местного бюджета.

По причине издержек администрирования малые предприятия, зачастую составляющие основу местной экономики, не подпадают под действие НДС и налога на прибыль (которые исключительно или по большей части поступают в центральный бюджет), а облагаются более «простыми» налогами, на поступление которых местные власти могут влиять. Часто избегает налогообложения и неформальный сектор, остающийся невидимым для административного аппарата. Таким образом, на местном уровне существует определенный доходный потенциал, недосягаемый из центра, и можно предположить, что местные власти, в силу лучшего знакомства с местной налоговой базой, смогут его освоить. С другой стороны, бóльшая информированность местных властей о налоговой базе повышает вероятность индивидуального подхода к налогоплательщикам (в форме предоставления индивидуальных налоговых льгот или наоборот, наложения санкций) и создает стимул ослабить налоговое бремя в надежде на компенсацию из бюджета вышестоящего уровня.

Следует отметить, что в развивающихся странах и странах с переходной экономикой местные власти могут не реагировать (или не иметь возможности реагировать) на предпочтения населения. В отличие от государств с устоявшейся децентрализованной системой организации власти, в этих странах предпочтения избирателей не всегда трансформируются в бюджетные проектировки или в сметы расходов, так как механизм выявления этих предпочтений, их ранжирования и превращения в бюджетные программы может быть не создан. В условиях, когда передача доходных и расходных полномочий на субнациональный и местный уровень не сопровождается ослаблением контроля сверху за принятием решений в бюджетной сфере, выигрыш от такой децентрализации будет меньше, чем он был бы при наличии работоспособных механизмов участия населения в управлении на местном уровне. В случае, если местные органы власти не подотчетны населению, распределение ресурсов жестко ограничивается путем согласования бюджетов или путем введения жестких норм, регулирующих предоставление услуг, налоговое администрирование осуществляется исключительно силами органов центральной власти не следует ожидать максимальной отдачи от процессов децентрализации.

Исследования, посвященные эффективности децентрализации (например, работы Shah 1998 и Faguet 2002), показали, что преимущества децентрализации могут реализоваться при условии, что избиратели знают не только о том, что они получают от местных органов власти за счет уплаты налогов, но и на какой объем и качество услуг они могут рассчитывать.

Мы не можем оценить, какой объем бюджетных услуг могли бы получить жители муниципальных образований, поскольку это зависит от множества факторов, определяющих как спрос на бюджетные услуги, так и предложение этих услуг. Однако, используя индикаторы, отражающие непосредственный и конечный результат предоставления услуг можно сопоставить данное муниципальное образование с другими муниципальными образованиями того же субъекта федерации или с муниципальными образованиями других субъектов федерации.