Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   51

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социаль­ных науках, не имеет влолне точного и единого научного значения и раз­ными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое тол­кование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-government), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Гер­мании и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен понятиями «децентрализация» (decentralisation) или «муниципальная власть» (pouvoir municipal)¹.

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного само­управления под местным самоуправлением понимается право и реаль­ная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения². В первоначальной редакции статьи 1 первого российского Закона «О местном самоуправлении в РСФСР»³ местное самоуправление опре­делялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особен­ностей на основе законодательства Российской Федерации.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас­крывать в следующих аспектах.

Во-первых. Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Выше уже приводилось определение местного самоуправления, содержащееся в Европейской хартии. Из определения видно, что местное самоуправле­ние рассматривается именно как право и реальная способность. В соот-


¹ См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2000. С. 8; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 137.

² См.: Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Феде­ральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

³ Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ве­домости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 - далее Закон 1991 г. о местном самоуправлении.

ветствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, террито­риальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредо­ванно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых. Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В час­ти 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»¹ определялось, что местное самоуправление в Российской Феде­рации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоя­тельная и под свою ответственность деятельность населения по реше­нию непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его истори­ческих и иных местных традиций.

В-третьих. Местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти². В час­тях 1, 2 статьи 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверените­та и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосред­ственно, а также через органы государственной власти и органы местно­го самоуправления. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³ записано, что местное самоуправление


¹ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 97-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 - далее Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации».

² Самоуправление как форма участия граждан в управлении рассматривалась в XIX в. русским ученым В. Ф. Матвеевым, который признавал, что существенными элементами самоуправления является выборность органов и ответственность перед населением (см., напр.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 12).

³ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822 - далее

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

в Российской Федерации—форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, дейст­вующим законодательством, самостоятельное и под свою ответствен­ность решение населением непосредственно и (или) через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых. Местное самоуправление - одна из разновидностей со­циального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управ­ляемых одни и те же лица¹. Данный аспект самоуправления воплощает­ся в таких его социальных (неправовых) характеристиках, как самоорга­низация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль².

В-пятых. Местное самоуправление - одна из основ конституционно­го строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти (деление власти по горизонта­ли) определяет систему управления (деление власти по вертикали)³. В статье 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное само­управление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной вла­сти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в статьях 3,12 Конституции РФ, которые в соответствии с частью 1 статьи 16 Консти­туции РФ составляют основы конституционного строя Российской Фе­дерации.

Наиболее значительным представляется последний аспект. Местное самоуправление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демокра­тического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках за­кона под их собственную ответственность. Объединения общин в рам­ках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправ-


Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

¹ См.: ВыдринИ. В., КокотовА. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 32.

² См.: Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 138.

³ Любопытно, что еще в XIX в. А. Д. Градовский определял местное самоуправ­ление как один из видов распределения власти. Он говорил, что «самоуправление -есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены дея­тельностью центрального правительства» (цит. по: Основные теории местного само­управления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13).

ление в соответствии с законом¹. Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно. В США действу­ет принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Анало­гичная норма появилась и в Конституции РФ. В соответствии со стать­ей 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантирует­ся местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий само­стоятельно.

Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь отмечает, что сущ­ность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное кон­ституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институ­том гражданского общества в Российской Федерации и в этом качест­ве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политиче­ской системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать ин­ститутом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный ха­рактер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении².

Русский ученый Л. А. Велихов³ отмечал, что «при всех индивидуаль­ных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных госу­дарствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные при­знаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правитель­ственной власти»:

1. Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе рефор­мировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.
   

1. Разграничение сфер компетенции властей центральных и мест­ных, т. е. отграниченность круга дел, предоставленных местному само­управлению.
   

3. Самостоятельные источники средств.
   

3. Территориально-ограниченный выборный принцип.
   

Далее Л. А. Велиховым выделялись основные «выгоды и преимуще­ства» местного самоуправления:


¹ Цит. по: За эффективное местное самоуправление // Информационное изда­ние для городов ГДР. Кельн, 1990. С. 8.

² См.: Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 145.

³ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С. 114.

§ 1. Общая характеристика местного самоуправления

зательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы
негосударственных институтов, принимающих участие в управлении
делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее
время получает все большее развитие. Ряд регионов активно вклю-
чились в разработку механизма муниципального социального заказа, ре-
гулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или не-
коммерческих объединений.

10. Наличие способности к активной корректирующей деятельно­сти . Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть гото­выми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использова­ния власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.
    

10. Совпадение объекта и субъекта управления. Этот тезис был вы­сказан еще в 1965 г. Ю. Е. Волковым². Для государственного же управ-ленияе характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъ­екта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ³.
    

10. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов*. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управ­ляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воз­действие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.
    

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоян­ных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в дея­тельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как


¹ См.: Бородкин Ф. М. Возможно ли местное самоуправление в России наших дней? Местное самоуправление и ценности населения. Новосибирск, 1995. (На пра­вах рукописи).

² См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.

М., 1996. С. 25.

³ См.: Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 176.

⁴ См.: СкуратовЮ. И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и со­держание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирова­ния. М., 1991. С. 50; Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 21.

о части демократической организации цивилизованного общества и еди­ной структуры организации власти и управления в стране.


§ 2. Понятие муниципальной власти

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не вхо­дят в систему органов государственной власти. Другими словами, госу­дарство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это пред­полагает, в свою очередь, организационную обособленность местного са­моуправления, муниципальной власти от государственной власти¹.

Около 10 лет назад Г. В. Барабашев характеризовал концепцию него­сударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного само­управления. По его мнению, местное самоуправление - это государст­венная власть особого рода². Сейчас это представление претерпело су­щественные коррективы.

Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для сле­дующего утверждения³: наряду с принципом горизонтального разделе­ния власти (статья 10 Конституции РФ) существует и принцип верти­кального разделения власти (статьи 5, 11, 12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции... не делает ор­ганы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по ка­честву элемент государственности. С точки зрения юридической оцен­ки - это органы власти, как и вся .вышестоящая структура. Не надо пред­ставлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения»⁴.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Кон­ституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполни-


¹ Более подробно о том, являются ли органы местного самоуправления органами власти, см. в кн.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 14-16.

² См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. №6. С. 144-145.

³ См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 38, 39; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 143.

⁴ Цит. по: Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.,

2003. С. 40.

тельной власти в Республике Коми"»¹ было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использо­ван в юридическом документе. В вышеназванном постановлении гово­рится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муници­пальной. Таким образом, в Российской Федерации существует дверавно-правные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной властире-шают вопросы государственного значения; органы местного самоуправ­ления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это по­зволяет рассматривать и муниципальную, и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам отно­сится, например, четко выраженный институализированный характер. И государственная, и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, -органов государственной власти и органов местного самоуправления со­ответственно. И государственная, и муниципальная власть обладают не­прерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятель­ность органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами². В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, мест­ные жители являются гражданами государства. Муниципальные образо­вания в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области»³, в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать

¹ Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

² См.: Баранчиков В. А. Муниципальное право. М., 2000. С. 30.

³ Собрание законодательства РФ. 2000. №50. Ст. 4943.

средства законодательно институированного насилия - привлекать к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов мест­ного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соот­ветствующий комплекс полномочий государственно-властного харак­тера, без которых невозможно управление. Органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Только органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов, самостоятель­ного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправ­ления защищается органами государственной власти; местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

При обосновании негосударственногохарактера органов местного са­моуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчинен-ность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местно­го сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения¹, под которыми понимаются вопросы непосредствен­ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образо­вания, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание госу­дарственной власти составляют вопросы государственного значения, ко­торые закреплены в статьях 71-72 Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей терри­тории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправле­ния, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправле­ния, а специфику их функций².

Материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляют муниципальная собственность и муници­пальный бюджет; органов государственной власти - государственная собственность и государственный бюджет.


¹ См.: ВыдринИ. В., Кокотов А Н. Муниципальное право России. М, 2003. С. 35,36.

² См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо­лее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне го­раздо большее значение имеют формы непосредственного участия насе­ления в решении различных вопросов. У органов местного самоуправле­ния практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заме­няющих законы общие, является достаточно важным критерием, отли­чающим местное самоуправление¹. Безусловно, органы местного само­управления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе яв­ляются подзаконными актами.

Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста­навливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом².

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что му­ниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функ­ции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общест­венных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими це­лями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет Сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государст­венное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В. Ф. Мат­веев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправле­ния носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномо-


¹ См.: Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 6-7; Кортенко М. Концеп-туалып основи мкцевого самоврядування Украши // Мйщеве та регюнальне само-врядування Украши. Киев, 1992. Вип. 2. С. 12-13.

² См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 39-41; Коваленко А. И. Основы конституционного права Российской Федерации. М., 1994.

С. 89.

чия, т. е. от избирателей, а с другой - правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществ­лением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздей­ствия на местные органы»¹.

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение госу­дарственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую².


¹ Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и разви­тие. М., 1996. С. 14.

² См.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправле­ния // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,

1994. С. 47.