Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Глава 5

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ


§ 1. Понятие местного нормотворчества

Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый орга­ном местного самоуправления или принимаемый непосредственно насе­лением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная во­ля населения. При помощи этих документов воля, по своей основе пред­ставляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект, на­правленного на достижение строго определенных последствий.

Социально-правовая природа нормативных актов местного са­моуправления предопределяется следующими обстоятельствами¹:

1. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти (ста­тья 12 Конституции РФ). Формирование их - дело самого населения, объединения жителей определенной территории. Поэтому нормы ме­стных сообществ - это прежде всего «корпоративные» нормы, т. е. нормы, исходящие от определенного сообщества или его органов, рег­ламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников; подкреп­ленные авторитетом и влиянием этого сообщества. Как и иные «корпо­ративные» нормы, нормы местных сообществ прежде всего обязательны для населения территории, которое явно (например, посредством уча­стия в местном референдуме, выборах) проявило свою сознательную и добровольную принадлежность к данному муниципальному образова­нию. Однако этим значение норм местных сообществ не ограничивается, да и не может ограничиваться, поскольку решение местных вопросов не­избежно затрагивает интересы не только постоянных жителей террито­рии, участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организации.
   

1. Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета - народ - осуществляет принадле­жащую ему власть (статья 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, форму­лируемые органами местного самоуправления, в установленных преде­лах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со
   

¹ См.: Савченко Д. А., Шугрина Е. С, Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997. С. 4.

стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. Соответственно, содержащие такие нормы акты приобретают характер норматив­но-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

В этой связи большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворче­ство этих органов приобретает характер правотворчества, санкциониро­ванного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, орга­ны местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию право­творчества, так как это важнейшая государственная функция. Лишь го­сударство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юри­дические права и обязанности.

При этом возможны три способа санкционирования правотворче­ской деятельности¹:

а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают
нормы, которые приобретают юридический характер по предваритель-
ной санкции государства;

б) органы государства утверждают разработанные органами само-
управления нормативные акты;

в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомен-
даций); органы самоуправления их детализируют применительно к кон-
кретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию)
соответствующему государственному органу.

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, ре­шения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возмож­ный характер таких юридических решений.

В соответствии с Конституцией и законами России органы местного самоуправления получили право создавать юридические нормы по во­просам местного значения. Они перечислены в статьях 14-16 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации». Правотворчество по этим вопросам но­сит предварительно санкционированный характер. В то же время государство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме после­дующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. Однако возможны и иные формы государствен-


См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1, С. 311.

ного контроля за муниципальным правотворчеством по дополнительно переданным вопросам.

Нужно учитывать, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания части 3 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на тер­ритории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ норм упомянутого Федерального закона приво­дит к выводу о том, что государство санкционировало создание органа­ми местного самоуправления только регулятивных норм. Охранитель­ные предписания, содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т. е. меры ответственности, сами му­ниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

Муниципальное (местное) нормотворчество - осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, из­менению и дополнению общеобязательных правил поведения по предме­там местного значения.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вооб­ще, можно выделить три основные функции²:

1. обновление нормативно-правового материала;
   

1. восполнение пробелов в праве;
   

1. упорядочение действующих нормативно-правовых актов.
   

Наиболее важной из них является функция обновления, деятель­ность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на из­меняющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписа­ний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.


См.: Нарутто С. В., Пшолкин А. С, Плотникова Л. А. Основные правила юриди­ческой техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. Хабаровск, 2003. С. 12.

² См.: Савченко Д. А., Шугрина Е. С, Горожанин В. А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. С. 6.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федера­ции получили право на принятие собственных законов, создание собст­венной системы законодательства в пределах, ограниченных Конститу­цией РФ, федеральными законами. И на муниципальном уровне пусть очень маленький, но есть свой собственный круг вопросов местного зна­чения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Перечень вопросов местного значения приводится в статьях 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должност­ными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральны­ми законами и законами субъектов Российской Федерации, могут прини­маться муниципальные правовые акты на основании и во исполнение по­ложений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципалъно-правовой акт ~решение по вопросам местного зна­чения или по вопросам осуществления отдельныхгосударственныхполно-мочий, переданныхорганамместного самоуправления федеральнымизако-нами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного само­управления и (или) должностнымлицомместного самоуправления, доку­ментально оформленное, обязательное для исполнения на территорииму-ниципального образования,устанавливающеелибо изменяющее общеобяза­тельные правила или имеющее индивидуальный характер.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муници­пального образования представляет собой систему муниципалъно-пра-вовых, актов. В соответствии со статьей 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1. устав муниципального образования;
   

1. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
   

3. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
   

3. правовые акты главы муниципального образования, постановле­ния и распоряжения главы местной администрации, иных органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, пре­дусмотренных уставом муниципального образования.
   

Устав муниципального образования и оформленные в виде право­вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей терри­тории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов выполняют законы субъектов Российской Федерации, опреде­ляющие наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных ак­тов, порядок их принятия и вступления в силу. По данным правовой ба­зы «КонсультантПлюс», в 21 субъекте Российской Федерации есть спе­циальные законы о нормативно-правовых актах органов местного само­управления или о правых актах соответствующего субъекта РФ.


§ 2. Понятие устава муниципального образования

Устав муниципального образования - основной нормативно-право­вой акт муниципального образования. Как источник права он имеет дос­таточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификацион­ного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вы­текает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает ря­дом особенностей¹:

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени ко­торого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципаль­ного образования может приниматься представительным органом мест­ного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в Преамбуле, ко­торую содержит большинство уставов муниципальных образований.


¹ См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 115, 116.

Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по само­управлению местного сообщества. Учредительная: природа устава про­является и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающийхарактер правовогорегулирова-ния. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регули­ровать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, прини­маемых органами местного самоуправления или местным сообщест­вом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органа­ми местного самоуправления или местным сообществом, непосредст­венно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство ус­тава муниципального образования означает также и необходимость сле­дования всеми субъектами права, расположенными на территории му­ниципального образования, тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особен­ностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необ­ходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституции, устав муниципального образования характери­зуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифи­цированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населе­ния, например, в форме референдума.

Кроме того, устав является одним из правовых средств, обеспечи-вающихреализацию самостоятельности местного самоуправления. Пра­вовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т. е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осу­ществление местного самоуправления населением данного муниципаль­ного образования.

Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муни­ципального образования. Устав должен содержать нормы четырех типов¹:

1. Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречаю­щиеся в уставе. Разумеется, полностью совпадающего понимания до­биться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться макси­мально сблизить представления всех, кто руководствуется уставом.
   

1. Нормы, определяющие структуры представительного и исполни­тельного органов муниципального образования, наименования подразде­лений, основных должностей, их функциональные обязанности. Это не­обходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействий друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.
   

1. Нормы процедурного характера, описывающие для всех основных сфер и типичных случаев, когда, кому и как действовать, как оформлять различные документы, нанимать на работу или смещать должностных лиц и служащих аппарата представительного органа самоуправления и администрации, разрешать споры между органами самоуправления, предприятиями и т. д.
   

1. Нормы, которые ограничивают деятельность должностных лиц, занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т. д.
   

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходи­мые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отноше­ние к самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть доста­точно стабильным, т. е. не меняться в течение сравнительно долгого вре­мени, что в значительной мере способствовало бы стабильности взаимо­действий на территории. Это должно обеспечиваться соответствующей


¹ Рекомендации по разработке Положения (Устава) о самоуправлении в сель­ском административном районе. Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск, 1996. С. 2, 3.

процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тек­сте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механиз­мов реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в феде­ральном законодательстве и законах субъекта РФ. В уставе должны со­держаться четкие нормы прямого действия.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» уставом муниципального образования должны определяться:

1. наименование муниципального образования;
   

1. перечень вопросов местного значения;
   

3. формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопро­сов местного значения, в том числе путем образования органов террито­риального общественного самоуправления;
   

3. структура и порядок формирования органов местного само­управления;
   

3. наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
   

(3) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7. срок полномочий представительного органа муниципального обра­зования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправле­ния, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также осно­вания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
   

7. виды ответственности органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой от­ветственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
   

7. порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
   

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муници-
пального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По сравнению с действовавшим ранее порядком в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» внесены достаточно сущест­венные изменения в процедуру принятия и государственной регистра­ции уставов муниципальных образований. Устав муниципального обра­зования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих изби­рательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Ранее предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования на референдуме.

Проект устава муниципального образования подлежит официаль­ному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образо­вания. Одновременно должен быть опубликован порядок учета пред­ложений по проекту устава, а также порядок участия граждан в его об­суждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представи­тельного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной ре­гистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Ранее право определения порядка государственной регистра­ции принадлежало субъектам Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации предусматривался раз­личный порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Это видно, например, из простого сравнения регистрирую­щих органов. В соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции право государственной регистрации уставов муниципальных обра­зований предоставлялось:

1. органу законодательной власти субъекта Российской Федерации (Омская область);
   

1. органу юстиции (Алтайский, Приморский края, Иркутская, Но­восибирская области);
   

1. представительным органам городов и районов, регистрирующим уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав (Са­марская область).
   

Сейчас процедура регистрации уставов муниципальных образо­ваний приведена в соответствие с Гражданским кодексом РФ и Фе­деральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государствен­ной регистрации юридических лиц»¹ (в ред. от 8 декабря 2003 г.), в соответствии с которыми это право должно осуществляться орга­нами юстиции. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»


¹ Российская газета. 2001. 10 авг.

не дается отсылки к конкретному федеральному закону, которым бы регулировался порядок государственной регистрации уставов муни­ципальных образований.

Субъектам Российской Федерации необходимо привести свое законо­дательство в соответствие с новыми правовыми реалиями. На практике это должно означать отмену региональных законов о государственной ре­гистрации уставов муниципальных образований. Если ранее у субъектов Российской Федерации было право регулировать этот вопрос, то сейчас Российская Федерация это право фактически в одностороннем порядке изъяла из компетенции субъектов РФ и включила в собственную компе­тенцию. Большинство субъектов РФ это уже сделали.

Федеральный закон «О государственной регистрации уставов му­ниципальных образований» внес существенные коррективы в этот про-цесс¹. Государственную регистрацию уставов муниципальных образова­ний осуществляют территориальные органы уполномоченного феде­рального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые:

1. проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам', конститу­ции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Рос­сийской Федерации;
   

1. проверяют соблюдение установленного в соответствии с федераль­ным законом порядка принятия устава муниципального образования;
   

1. присваивают уставу муниципального образования государствен­ный регистрационный номер;
   

1. выдают свидетельство о государственной регистрации устава му­ниципального образования;
   

1. включают сведения об уставе муниципального образования в го­сударственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
   

Устав муниципального образования направляется главой муници­пального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Кроме устава муниципального образования, необходимо представлять: 1) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муници­пального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; 2) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования)


¹ Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистра­ции уставов муниципальных образований» // Российская газета. 2005. 26 июля.

проекта устава муниципального образования и о результатах публич­ных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации устава муниципального обра­зования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для го­сударственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в го­сударственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Рос­сийской Федерации.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о на­рушении установленного в соответствии с федеральным законом поряд­ка принятия устава муниципального образования, регистрирующий ор­ган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в 5-дневный срок со дня его принятия на­правляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государст­венной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государствен­ной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Вопросы разработки, принятия, государственной регистрации уста­вов муниципальных образований неоднократно были предметом судеб­ных разбирательств в судах общей юрисдикции, Конституционном Су­де РФ. Ниже приводятся извлечения из некоторых наиболее значитель­ных решений¹.

Из определения Конституционного Суда РФ. Установление порядка регист­рации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет) составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т. е. в этом во­просе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаи­мосвязи со статьями 5 (часть 3), 71,72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1, 2,3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование².


¹ На момент принятия этих решений действовало иное федеральное законода­тельство. Однако представляются интересными постановка вопросов перед судебны­ми органами, правовая позиция судов при вынесении решения.

² Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. № 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и ста­тьи 9 закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных об­разований Санкт-Петербурга» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.

Из практики Верховного Суда РФ. За органами местного самоуправления, сформированными до вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», не признается право принимать устав муниципального образования, поскольку дейст­вовавшим до принятия Конституции Российской Федерации законодательством за местным Советом такого права не признавалось, а в законодательстве не содержит­ся прямого указания на то, что такое право предоставлялось органу, сформирован­ному до введения в действие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

Из практики Верховного Суда РФ. Как видно из содержания Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», он не предусматривает право обществен­ных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в во­просах местного значения. В связи с этим включение в оспариваемый пункт 4 статьи 14 Закона «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской респуб­лике» права общественных и политических объединений граждан, зарегистриро­ванных на данной территории, и местных объединений общероссийских и регио­нальных объединений и партий на правотворческую инициативу в виде внесения проекта Устава муниципального образования было признано неправомерным².

Из практики Верховного Суда РФ. Вывод суда о несоответствии оспаривае­мой нормы федеральному законодательству в связи с отсутствием в этой норме положения о передаче финансовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации государственных полномочий по регистрации уставов земскими соб­раниями районов, нельзя признать правильным, так как невключение этого по­ложения само по себе не указывает на незаконность содержания обжалуемой нормы. Из изложенного следует, что вопросы предоставления финансовых и ма­териальных ресурсов, которые будут необходимы для осуществления регистра­ции уставов конкретных муниципальных образований в соответствии с разме­ром таких расходов, должны предусматриваться в законе о бюджете субъекта Российской Федерации, а не в законе о регистрации уставов³.