Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Городское поселение Внутригородская территория города федерального значения Городской округ 2-й критерий. Из постановления Конституционного Суда РФ. 3-й критерий. 4-й критерий. 5-й критерий. 6-й критерий. Из постановления Конституционного Суда РФ. 7-й критерий. 9-й критерий. 10-й критерий. Из постановления Конституционного Суда РФ. Из постановления Конституционного Суда РФ. Из постановления Конституционного Суда РФ.

Подобный материал:

• Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник, 8003.95kb.
• Муниципальное право, 5269.52kb.
• Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
• Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
• Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
• Программа учебной дисциплины муниципальное право российской федерации для специальности, 1645.47kb.
• Конституция Российской Федерации, Москва, 2006 г. Комментарий к Конституции Российской, 108.48kb.
• М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
• Программа дисциплины «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации», 234.14kb.
• Российской Федерации Российская правовая академия Налоговое право России учебник, 9982.47kb.

§ 1. Факторы, влияющие на формирование территориальных

основ местного самоуправления

В статье 131 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправле­ние осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Это означает, что преимущество отдается городским и сельским поселениям - городам, селам, деревням, поселкам и т. п. Имен­но в них люди начинали жить; территории таких поселений образовыва­лись естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее при­ближенным к земле, населению (естественным поселениям). Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных об­разований. Однако Конституция РФ допускает возможность создания му­ниципальных образований в границах иных территорий, например в райо­нах, округах. Эти территориальные образования возникали искусственным путем по решению «сверху» для налаживания управленческих связей.

Термин «муниципальное образование» был введен Гражданским ко­дексом РФ в 1994 г. и раскрыт в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации».

В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное са­моуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюд­жет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с Фе­деральным законом «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» муниципальное образование -это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округлибо внутригородская территория города федеральногозначения.

В законе введено достаточно много новых терминов, характеризую­щих территориальные основы местного самоуправления. Сельское по­селение —один или несколько объединенныхобщейтерриторией сельских населенныхпунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в котором местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иныеорганыместногосамоуправления. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не яв­ляющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным зако­ном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения -часть территори и города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселе­ния, внутригородские территории городов федерального значения являют­ся территориями непосредственного проживания населения. Местное са­моуправление в них может осуществляться непосредственно населением.

Муниципальныйрайон - несколько поселений или поселений имежсе-ленныхтерриторий, объединенныхобщей территорией, в границахкото-рой местное самоуправление осуществляется в целяхрешения вопросов местного значениямежпоселенческогохарактера населением непосредст­венно и (или) через выборные и иные органыместного самоуправления, ко-торыемогут осуществлять отдельные государственныеполномочия, пе­редаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектовРоссийской Федерации. Межселенная территория -территория, находящаяся вне границ поселений.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципальногорайона и органыместного самоуправления которого осу­ществляют полномочия порешениюустановленных Федеральным зако­ном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципальногорайона, а также могут осуществ­лять отдельные государственныеполномочия, передаваемые органамме-стного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При определении территории муниципального образования надо учитывать следующее¹:


¹ ШугримаЕ. С. Муниципальное право. М., 2000. С. 89-95; Комментарий к Федерально­му закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации». М., 1997. С.55-61; Воронин А.Г., Истин В.А., Широков А.ДОсновы управления муниципальным хозяйством. М., 1997. С. 37; Савранская О. Территориальные основы местно­го самоуправления // Городское управление. 1997. №4. С. 51-52; ЗамотаевА. Основные по­нятия и термины местного самоуправления // Городское управление. 1997. № 5. С. 22.

1-й критерий. Местное самоуправление является территориальным, т. е. осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Субъекты Российской Федерации по-разному решают вопрос о том, на каких территориях осуществляется местное самоуправление. Об этом более подробно будет сказано далее.

2-й критерий. Местное самоуправление осуществляется на всей терри­тории Российской Федерации без каких-либо изъятий. В пунктах 1-2 час­ти 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских окру­гов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

В соответствии с пунктами 3—4 части 1 статьи 11 Федерального зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли об­щего пользования, территории традиционного природопользования на­селения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли неза­висимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в рав­ной мере на все земли в границах муниципального образования незави­симо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собствен­ности.

В постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому делу» была выражена достаточно однозначная правовая позиция о невозмож­ности отказа от местного самоуправления или его упразднения.


Из постановления Конституционного Суда РФ. Граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само му­ниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конститу­ции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населе­ния муниципального образования. Любое изменение территориальных основ мест­ного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же пол­ного упразднения местного самоуправления на определенной территории, пре­дусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской об­ласти, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и фе­деральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституцион­ного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа

Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть I)¹.


3-й критерий. Территория муниципального образования является целостной, т. е. все муниципальное образование должно иметь непре­рывную границу. В пунктах 12,13,16 части 1 статьи 11 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; тер­ритория поселения не может входить в состав территории другого посе­ления; территория поселения должна полностью входить в состав муни­ципального района.

4-й критерий. Муниципальное образование определяется как насе­ленная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Числен­ность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мел­кие, средние, крупные и т. п. В статье 11 несколько норм посвящено осо­бенностям учета численности населения.

Так, в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей террито­рией несколько сельских населенных пунктов с численностью населе­ния менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в со­став сельского поселения. В соответствии с законами субъекта Россий­ской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности насе­ления субъекта Российской Федерации и доступности территории посе­ления может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью на­селения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться ста­тусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживаю­щих в соответствующем населенном пункте.


¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской облас­ти"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 1.

5-й критерий. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объеди­нено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Например, в соответствии с пунк­том 15 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» грани­цы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпосе­ленческого характера органами местного самоуправления муниципаль­ного района, а также для осуществления на всей территории муници­пального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

6-й критерий. Границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует разводить понятия «территория поселения» и «территория му­ниципального образования». Вопросы административно-территориаль­ного устройства субъектов Российской Федерации находятся в их ис­ключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы са­мостоятельно без согласования с кем бы то ни было. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Рос­сийской Федерации по инициативе населения, органов местного само­управления, органов государственной власти субъекта Российской Фе­дерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».


Из постановления Конституционного Суда РФ. Территориальное устройст­во местного самоуправления жестко не связано с административно-территори­альным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъек­тов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций¹.


В региональных законах об административно-территориальном уст­ройстве по-разному решается этот вопрос. Например, в Астраханской, Белгородской областях установлено, что границы муниципальных обра-


¹ Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Фе­дерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с за­просом Тульского областного суда» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 6.

зований могут не совпадать с границами сельских и городских населен­ных пунктов. В соответствии с законами Алтайского, Ставропольского краев, Амурской, Воронежской, Курской, Липецкой, Нижегородской, Но­восибирской, Пермской, Тюменской областей границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц совпадают.

В соответствии со статьей 9 Закона Калининградской области от 27 марта 1996 г. № 44 «Об административно-территориальном устрой­стве Калининградской области Российской Федерации»¹ (в ред. от 22 марта 2005 г.) на территории административно-территориальной еди­ницы могут быть расположены одно или несколько муниципальных об­разований. Территория одного муниципального образования не может быть расположена в пределах территорий двух или более администра­тивно-территориальных единиц.

В статье 4 Закона Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае»² (в ред. от 23 сентября 1998 г.) закреплено, что границы террито­рий административно-территориальных единиц и муниципальных об­разований совпадают. Изменение границ муниципальных образований влечет за собой изменения в административно-территориальном уст­ройстве края.

Совпадение границы муниципального образования и администра­тивно-территориальной единицы означает, что первая накладывается на вторую и обе существуют одновременно³.

7-й критерий. На территории муниципального образования жела­тельно наличие необходимой для решения местных вопросов социаль­ной и коммунальной инфраструктуры, что может потребовать объедине­ния нескольких поселений в одно муниципальное образование. Этот критерий в качестве обязательного закреплен, например, в статье 6 За­кона Алтайского края от 31 октября 1995 г. № 17-ЗС «О территориаль­ном устройстве Алтайского края»⁴ (в ред. от 21 декабря 2003 г.): при об­разовании сельсоветов учитывается наличие крупного сельского населен­ного пункта, являющегося муниципальным образованием, или группы соседствующих небольших населенных пунктов, не являющихся муници­пальными образованиями, но тяготеющих к этому крупному сельскому населенному пункту как к административному, хозяйственному, торгово­му и культурно-бытовому центру; также учитывается транспортная дос-

¹ Янтарный край. 1996. 3 апр.

² Красноярский рабочий. 1996. № 5.

³ См.: Выдрин И. В., Кокотов А. И. Муниципальное право России. Екатеринбург,

1997. С. 94.

⁴ Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 15. С. 115.

тупность такого населенного пункта, возможность организации в грани­цах данной территории минимально необходимых коммунально-быто­вых и социально-культурных услуг местному населению.

8-й критерий. При определении территории муниципальных образо­ваний целесообразно учитывать принципы территориальной и времен­ной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что чем лучше органи­зовано транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования. Например, в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его админист­ративного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципаль­ного района - с учетом транспортной доступности до его админист­ративного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответ­ствии с законами субъектов Российской Федерации могут не приме­няться при установлении границ муниципальных районов на терри­ториях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местно­стях.

9-й критерий. При установлении территории муниципальных обра­зований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Действующее федеральное и ре­гиональное законодательство закрепляет обязательность учета нацио­нальных, исторических и иных особенностей и традиций соответствую­щей территории. В Хабаровском, Алтайском краях при определении субъектов местного самоуправления введено понятие «национальный район». В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных мало­численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹ (в ред. от 22 августа 2004 г.) в местах компактного прожи­вания малочисленных народов органы местного самоуправления по предложению общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) об­щин малочисленных народов могут наделять их отдельными полномо­чиями органов местного самоуправления.

10-й критерий. Оптимальный размер территории муниципального образования установить невозможно. Крупный город может оказаться слишком велик, а село - слишком мало для осуществления местного са-


Сборник законодательства РФ. 2000. №30. Ст. 3122.

моуправления¹. Следует учитывать, что дополнительная территория -это и бремя ее содержания, необходимость развития, что влечет за собой дополнительные затраты. Действующие градостроительные нормы по­зволяют определить потребности в земельных участках для развития жи­лищного строительства и связанных с ним объектов соцкультбыта.

В соответствии со статьей 2 Закона Белгородской области от 21 ию­ня 1996 г. № 59 «О муниципальный образованиях в Белгородской облас-ти»² формирование муниципальных образований основывается на сле­дующих принципах: соответствие исторически сложившейся системе расселения в области и учет существующего административно-террито­риального устройства области; создание условий для реализации населе­нием права на местное самоуправление в соответствии с гарантиями, ус­тановленными федеральным и областным законодательством; обеспече­ние местному населению здоровой и безопасной среды обитания; содействие рациональному использованию земли, природных ресурсов, развитию экономического потенциала территории и ее социально-быто­вой инфраструктуры. Аналогичные положения закрепляются и в других региональных законах.

В ряде регионов при определении территории местного самоуправ­ления пытаются использовать так называемую теорию экономической целесообразности, достаточности, ставя территорию муниципального образования в зависимость от экономического потенциала, наличия предприятий.

Особенности определения территорий муниципальных образований неоднократно были предметом рассмотрения различных судов. К наибо­лее значительным решениям можно отнести следующие:


Из постановления Конституционного Суда РФ. Не могут быть созданы орга­ны представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не имеющих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федера­ции статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входя­щих в его состав, - район в городе, город районного подчинения и др. На этом уров­не публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, -с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопро­сов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправле­ния, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за


¹ См.: Говоренкова Т.М., ЖуковА. И. Законодательство о местном самоуправле­нии субъектов Российской Федерации. Преодоление. М., 1997. С. 18.

² Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 14.

эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов госзадарственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государст­венного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республи­ка вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, на­делив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муници­пальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.

... В случае создания органов государственной власти районов, городов рес­публиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муни­ципальных образований полномочия органов самоуправления районов и горо­дов, имеющих согласно статье 74 Конституции Удмуртской Республики статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Рес­публики, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на ос­нованиях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, при­нятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Наиболее адек­ватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум. Такой референдум во всяком случае должен быть проведен по тре­бованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных ор­ганов местного самоуправления¹.

Из постановления Конституционного Суда РФ. ...исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное про­тиворечит конституционному принципу самостоятельности населения в реше­нии вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»².

Из постановления Конституционного Суда РФ. Если установленные субъек­том Российской Федерации основные принципы, влияющие на выбор террито­рии муниципального образования, в силу неопределенности содержания допус­кают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению ор­ганов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле-


См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апре­ля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республи­ке"» // Сборник законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

² См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. №3-П «По делу о проверке конституционности статей 80,92,93,94 Конституции Республики Ко­ми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполни­тельной власти в Республике Коми"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 2.

ние... то реализация предписания Конституции Российской Федерации, гаранти­рующего осуществление местного самоуправления на всей территории Россий­ской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмот­рения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что не соответствует Конституции Российской Федерации¹.