Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Муниципальными образованиями являются только естественныегородские и сельские поселения. Создавались но-вые территориальные образования Вводятся два уровня местного управления - местное государст­венное и местное самоуправление. Наименование субъекта Россий­ской Федерации Курская об­ласть Липецкая об­ласть Московская область Орловская область Рязанская область Смоленская область Тамбовская область Тверская об­ласть Тульская об­ласть Ярославская область Город Моск­ва Наименование субъекта Россий­ской Федерации Республика Карелия Республика Коми Архангель­ская область Вологодская область ... Полное содержание

Подобный материал:

• Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник, 8003.95kb.
• Муниципальное право, 5269.52kb.
• Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
• Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
• Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
• Программа учебной дисциплины муниципальное право российской федерации для специальности, 1645.47kb.
• Конституция Российской Федерации, Москва, 2006 г. Комментарий к Конституции Российской, 108.48kb.
• М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
• Программа дисциплины «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации», 234.14kb.
• Российской Федерации Российская правовая академия Налоговое право России учебник, 9982.47kb.

субъектах Российской Федерации эти вопросы регулируются единым законом.

Анализ региональных законов о местном самоуправлении, админи­стративно-территориальном устройстве и о порядке создания, преобра­зования, упразднения муниципальных образований позволяет сделать вывод, что в субъектах Российской Федерации субъектами местного са­моуправления назывались различные городские и сельские поселения:

65535. выделялись города республиканского, краевого, областного зна­чения и города районного значения (например, Республики Бурятия, Хакасия, Алтайский край, Амурская, Воронежская, Новосибирская, Ор­ловская, Самарская области);
       

65535. районы не назывались субъектами местного самоуправления (на­пример, Новосибирская, Томская, Тюменская области);
       

65535. из всех возможных разновидностей сельских поселений чаще все­го назывались сельсоветы (например, Республики Марий Эл, Мордовия, Хакасия, Красноярский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Ом­ская, Новосибирская, Тюменская области); кроме того, выделялись пос­советы (например, Республика Хакасия, Приморский, Хабаровский края, Новосибирская область); села и деревни (например, Краснодар­ский, Приморский края, Новосибирская, Омская, Тюменская области); хутора, станицы (например, Краснодарский край, Воронежская, Омская области);
       

65535. субъектами местного самоуправления назывались внутрипосе-ленческие территории (например, Республика Бурятия, Амурская, Орловская области); фактически происходит подмена понятий мест­ного самоуправления и территориального общественного самоуправ­ления;
       

65535. выделялись в качестве самостоятельных субъектов местного са­моуправления рабочие, курортные поселки (например, Ленинградская, Смоленская, Челябинская области); территории закрытых администра­тивно-территориальных образований (например, Пензенская область); объединения сельских поселений (например, Московская область).
       

В большинстве законодательных актов была указана возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий.

В некоторых субъектах Российской Федерации последовательно ме­няются модели формирования муниципальных образований. «В качест­ве примера можно привести опыт муниципального строительства в Оренбургской области. До октября 1995 г. там, как и во многих других субъектах Российской Федерации, существовала двухуровневая систе­ма муниципальных образований (на уровне населенных пунктов и сель­ских районов). Затем было принято решение об упразднении муници­пальных органов на уровне сельских районов и образовании там струк­турных подразделений областной администрации. В результате этого активизировалась деятельность по созданию муниципальных образо­ваний на уровне сельсоветов, и за сравнительно короткое время их число вместе с городскими муниципальными образованиями достигло 578 единиц. Уже в процессе составления и принятия областного бюдже­та стало очевидно, что взаимоотношения областной государственной власти с таким большим количеством муниципальных образований тре­буют огромных усилий и затрат. По указанным причинам руководство области в 2000 г. вновь принимает и проводит решение об избрании той модели местного самоуправления, где статусом муниципальных образо­ваний обладают лишь сельские районы и города областного значения»¹.

С учетом подходов к определению субъекта местного самоуправле­ния в разных регионах можно выделить такие варианты формирования муниципальных образований, которые сложились к 2003 г.

1. Муниципальными образованиями являются только естественные
городские и сельские поселения. Эта модель наиболее полно отвечает сути
местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных об-
разований на территории одного субъекта Российской Федерации могло
бы быть очень большим. Так, например, в границах Новосибирской об-
ласти их образовалось бы 1700. Кроме того, все образуемые муници-
пальные образования должны обладать всеми атрибутами муниципаль-
ного образования, такими, как выборные органы местного самоуправле-
ния, муниципальная собственность, местный бюджет и др.

2. Существующая система двух или трех уровней территориального
деления субъекта Российской Федерации упразднялась. Создавались но-
вые территориальные образования, которые являются чуть более круп-
ными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы.
Эта модель реализована в Республике Карелия, Ленинградской, Псков-
ской областях (волости), Московской области (сельские округа) и в ряде
иных регионов. В соответствии с Законом Республики Карелия от 20 ян-
варя 1994 г. № XII-23/621 «Об основах административного и территори-
ального устройства Республики Карелия»² (в ред. от 28 февраля 2002 г.)
волость - это обособленная территория, включающая в себя один или
несколько населенных пунктов с прилегающей территорией, которая
может быть административно связана с районом или городом республи-
канского значения.


¹ Уваров А. А. Об особенностях местного самоуправления в системе политиче­ской власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

² Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1994. №3, 4.

3. Местное самоуправление осуществляется в границах сельского района (искусственного образования) или города, имеющего деление на районы в городе. В крупных городах в абсолютном большинстве своем об­разуются единые муниципальные образования с внутренними админист­ративно-территориальными подразделениями в виде городских районов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями (на­пример, в Москве и Нижнем Новгороде). Такие подразделения не имеют представительных органов власти, своей муниципальной собственности, права устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формиро­вать и исполнять бюджет. Главы этих администраций назначаются главой администрации или главой местного самоуправления города¹. Фактиче­ски районные в городах администрации, администрации сельских поселе­ний рассматриваются как структурные подразделения районной или го­родской администрации. Эта модель применяется в большинстве круп­ных городов, в ряде районов Омской области, на других территориях. Разновидностью этой модели в сельской местности является формирова­ние на уровне сельсоветов, поссоветов внутрирайонных муниципальных образований. Этот подход закреплен в Алтайском, Приморском краях.
   

3. Вводятся два уровня местного управления - местное государст­венное и местное самоуправление. В рамках этой модели на уровне сель­ских районов и городов областного значения создавались территориаль­ные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государст­венной власти субъекта Российской Федерации. Эта модель реализована, например, в Республиках Удмуртия, Карелия, Алтай, в Новосибирской области, Ставропольском крае.
   

Возможно выделение иных моделей либо создание новых на базе рассмотренных вариантов.

«В современных условиях можно выделить следующие типы терри­ториальной организации местного самоуправления в субъектах РФ: в 37 субъектах РФ муниципальными образованиями являются админи­стративные районы и города, в 23 - административные районы, города и сельские округа, в 11 — города и сельские округа, в 6 - административ­ные районы, в 5 - сельские округа и поселки, в 2 субъектах РФ - города и сельские округа. В 5 субъектах РФ территории муниципальных обра­зований либо не определены, либо ими являются только отдельные тер­ритории. Существенно различается число муниципальных образований в разных субъектах РФ. Значительны различия муниципальных образо­ваний и по числу избирателей, проживающих на их территориях: от де­сятков до сотен тысяч. Половина муниципальных образований создана


¹ См.: Старкова В. Н. Проблемы определения территориального уровня местно­го самоуправления // Журнал российского права. 2001. № 10.

на территориях, где проживает до одной тысячи избирателей. В трех му­ниципальных образованиях избирателей более миллиона (города Екате­ринбург, Нижний Новгород, Новосибирск)»¹.

Наибольшее количество сложностей возникало при определении границ муниципальных образований в сельской местности. Часто пыта­лись создать два уровня органов государственного управления. Этот ва­риант либо изначально предусматривался уставом соответствующего субъекта РФ (Новосибирская область, Ставропольский край), либо вво­дился дополнительно (Свердловская, Омская области). Это связано с невозможностью разорвать сложившиеся управленческие связи, пере­строить существовавшую к тому времени инфраструктуру, а также с ря­дом иных обстоятельств.

Говоря о местном самоуправлении в границах территорий сельских районов, следует отметить, что возможно выделение трех типов сель­ских районов, обладающих своей спецификой²:

1. Однородный район, представляющий собой совокупность не­больших городских и сельских поселений. В этом случае территория яв­ляется достаточно однородной и проблем с формированием муници­пального образования, как правило, не возникает.
   

1. Район, на территории которого расположен город районного зна­чения. В этом случае получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование, и надо ста­вить вопрос о разделе муниципальной собственности, бюджете и т. п. Но существующая система связей привела к тому, что вся инфраструк­тура сосредоточена в райцентре и фактическое разделение представля­ется очень затруднительным.
   

1. Район, на территории которого расположен город областного или республиканского значения. Эта модель похожа на предыдущую, но ин­фраструктура рассредоточена и возможно практическое разделение двух муниципальных образований.
   

К 2003 г. в Алтайском крае в сельской местности муниципальными образованиями являлись районы. Но в этом субъекте РФ введено поня­тие внутрирайонных муниципальных образований. В соответствии с Законом Алтайского края от 5 декабря 1995 г. № 29-3С «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (в ред. от 5 июля 2002 г.) внутрирайонные муниципальные образования - сельские поселения, местное самоуправление в которых осуществляется на основе их уста­вов, соответствующих уставам районов, имеются муниципальная собст-


¹ Овчинников И. И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7-8.

² По материалам, подготовленным Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. (На правах рукописи).

венность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Законом края разграничены предметы ведения и муниципальная собст­венность между районом как муниципальным образованием и сельским поселением как внутрирайонным муниципальным образованием.


§ 3. Модель формирования муниципальных образований после принятия Федерального закона 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»

Как было показано в предыдущих параграфах, в Федеральном зако­не 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась одноуровневая модель местного самоуправления. Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления осуществлялось преимущественно за­конами субъектов РФ. Это давало возможность учитывать историче­ские и иные местные традиции, создавать различные модели.


В Федеральном законе 2003 г. фактически закрепляется одинаковая модель на всей территории Российской Федерации. Территория Рос­сийской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (один уровень), а территорию муниципального района (другой уровень) составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов (см. схему). Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются малонасе­ленными, Федеральный закон содержит исключение из этого правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность населения сельских поселений которых более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосред­ственно в состав муниципальных районов межселенных территорий¹.

Другая новация Федерального закона 2003 г. связана с принципи­ально иным подходом к формированию предметов ведения муници­пальных образований. В Федеральном законе 1995 г. была установлена «единая для всех муниципальных образований безотносительно к их ви­дам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Это приводило к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов (статья 6), независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ре-сурсами»¹. В Федеральном законе 2003 г. выделяются отдельно вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского ок­руга (статьи 14-16) - см. Приложение 3.

В статье 85 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации местного самоуправления в Российской Феде­рации органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. устанавливают границы муниципальных образований в соответствии с требованиями названного Федерального закона и наделяют соответст­вующие муниципальные образования статусом городского, сельского по­селения, городского округа, муниципального района. При утверждении границ муниципальных образований допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальный образований подлежат описанию и утвер­ждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельно­го законодательства не позднее 1 января 2009 г.

В случае если границы муниципальных образований не утвержде­ны органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции до 1 марта 2005 г. в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», границы муници­пальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительст­вом РФ.

Если город (поселок), который должен быть наделен статусом го­родского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пре­делы городской черты, а также если между городом (поселком) и други­ми муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судеб­ном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соот­ветствующего городского поселения утверждаются:


¹ Широков А. И., Юркова С. Ю. Территориальные и организационные основы мест­ного самоуправления в РФ. М, 2004. С. 11.

4 - 5ВЙ

		Количество	муниципальных образований в субъекте Российской Федерации
							в том	числе
			сельских поселе­ний	городских посе­лений	муниципальных районов	городских окру­гов	внутригородских территорий горо­дов федерально­го значения
Наименование субъекта Россий­ской Федерации	всего муници­пальных образо­ваний в субъекте Российской Федерации	в том числе вновь об­разованных (преобра­зованных), всего	всего	в том числе вновь обра­зован-ных (пре- обра­зован-ных)	всего	в том числе вновь обра­зован-ных (пре- обра­зован-ных)	всего	В ТОМ числе вновь обра­зован-ных (пре- обра­зован-ных)	всего	в том числе вновь обра­зован-ных (пре- обра­зован-ных)	всего	в том числе вновь обра­зован-ных (пре- обра-:ш ван­ных)
Центральный федеральный округ
Белгород­ская область	337	315	287	287	28	28	21		1
Брянская об­ласть	287	284	223	223	30	30	27	27	7	4
Владимир­ская область1
Воронежская область	535	25	471	17	30	4	31	1	3	3
Ивановская область	181	154	129	129	25	25	21		6
Калужская область	319	283	262	257	31	16	24	10	2
Костромская область	303	273	261	261	12	12	24		6
Курская об­ласть	540		480		27		28		5
Липецкая об­ласть	331	8	305	2	6	6	18		2
Московская область	378	299	192	192	114	107	36		36
Орловская область	266	266	223	223	16	16	24	24	3	3
Рязанская область	296	31	236		31	31	25		4
Смоленская область	350	323	297	297	26	26	25		2
Тамбовская область	352		309		13		23		7
Тверская об­ласть	405	362	318	318	44	44	36		7
Тульская об­ласть	179	153	112	112	41	41	23		3
Ярославская область	103	84	71	71	13	13	17		2
Город Моск­ва	125										125
Итого по округу	5287	2860	4176	2389	487	399	403	62	96	10	125
		Количество	муннцква.	явных образований	в субъекте Российской Федерации
							В ТОН	числе
Наименование субъекта Россий­ской Федерации			сельских л	ПОССЛС- щ	городских посе­лении	нуншцпаланых районов	городам го	к окру- V	н нутратородс ких терркгоркй горо­дов федерально­го значения
всего муници­пальных образо­ваний в субъекте Российской Федерат™	и том числе вновь (К1-разованиых (преобра­зованных), всего	АС* ГО	В Тон числе обра­зован­ных (пре-обра-уе ван­ных)	всего	в том числе обра­зовав- (apt-обра­зован­ных)	всего	в тон числе вновь обра­зован­ных (Ир** обра­зован­ных)	всего	в тон числе вновь обра­зован-Сир*- Обра­зован­ных)	■сего	в том числе вноп обра­зован­ных (пре-оо ра­дован­ных)
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия	127	110	87	87	22	22	16	1	2
Республика Коми	169	6	143		6	6	и		9
Архангель­ская область	229	203	179	179	24	24	19		7
Вологодская область	372	344	321	321	23	23	26		2
Калинин­градская об­ласть	38	10	10	10	6		4		18
Ленинград­ская область	222	202	142	141	62	52	17	8	1	1