Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

боту местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути са­моуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие от­менены полностью или частично последующими актами, появляющи­мися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с со­ответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, так как местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предпи­саний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением не­обходимых методов управления, в частности мер принуждения. Поэто­му должностные лица органов, например, санэпиднадзора, налоговые инспекторы и другие не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов. Думается, что данная ситуация хорошо из­вестна и не требует дополнительных иллюстраций.

Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно ис­пользовать форму работы с местными актами, которая широко применя­ется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы го­ризонтальной кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита вертикальная кодификация, ког­да обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты - кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общест­венной жизни: семейный кодекс, гражданский кодекс, водный кодекс и др. Как писал С. С. Алексеев, кодификация - это «наиболее совершен­ный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала»¹.

Горизонтальная кодификация преследует те же конечные цели и да­ет тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие кон­кретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня, например все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.

В США на национальном уровне и уровне штатов были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных актов, по­ложившие конец противоречиям и конфликтам между принимаемыми законами. Издание кодекса² США на федеральном уровне позволило Конгрессу и обычным людям упростить процедуру поиска текстов феде-


¹ Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 320.

² Некоторые полагают, что американское слово «code» правильнее переводить не «кодекс», а «свод законов». Применительно к данной ситуации это спорно.

ральных законов. На уровне штатов также практически везде есть кодек­сы, состоящие из многих томов и содержащие нормы из всех статутов. Лишь на муниципальном уровне предстоит еще выполнить определен­ный объем работы. Например, к началу 60-х гг. более 500 американских городов имели свои муниципальные кодексы¹.

Строго говоря, американцами используются две формы системати­зации местных актов - кодификация (codification) и инкорпорация (compilation). Но федеральная финансовая помощь активнее выделяет­ся под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром местных ордо­нансов, развитием кодификационных служб².

Основная цель горизонтальной кодификации³ - переработать и по­местить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня (города, штата или государства), которые име­ют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового ре­гулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что, от­крыв раздел с соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержавшиеся в отдельных мест­ных актах. В этом случае читателю нет необходимости самому выиски­вать старые и новые нормативные акты и проверять, какие из них уста­рели и отменены частично или полностью, какие не отменены, но проти­воречат федеральному законодательству, а какие действуют.

Горизонтальная кодификация, в свою очередь, позволяет решить и другие проблемы⁴.

Во-первых, в настоящее время в России большинство местных нор­мативных актов готовится не юристами, что объективно приводит к наличию юридических коллизий, следовательно, кодификация, про­водимая профессионалами, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество. При принятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и про­тиворечия могут не замечаться и быть выявлены только при ком­плексном исследовании всего массива документов.

Обеспечить все органы местного самоуправления квалифицирован­ными юристами, специалистами в области муниципального права вряд ли в скором времени возможно, а создание специальных организаций,


¹ Charles S. Rhyne, Brice W. Rhyne, EdwardD. Means, Jr. Codification ofMunicipal Ordinances. Washington, DC. Report № 3-147. 1961. P. 8.

² Osborne M. Reynolds, Jr. Local Government Law. Minn., 1982. P. 185.

³ Local Ordinances. The drafting, compilation, codification and revision of ordinances. Seattle. Report № 15. June. 1987. P. 42.

⁴ Charles S. Rhyne, Brice W. Rhyne, Edward D. Means, Jr. Codification ofMunicipal Ordinances. Washington, DC. Report №3-147. 1961. P. 8.

имеющих профессионалов и способных выполнить работы по кодифи­кации, достаточно реально.

В США, где также отдают отчет в том, что кодификация местных нормативных актов является достаточно сложной работой и может быть осуществлена только специалистами, есть специальные компании, кото­рые на профессиональной основе берутся осуществлять эту работу. На­пример, в штате Вашингтон находятся две издательские фирмы, кото­рые осуществляют кодификацию местных нормативных актов для аме­риканских и канадских городов.

Во-вторых, местному населению, делегировавшему право принятия решений представительным органам, следует иметь четкое представле­ние об их деятельности. Из этого вытекает необходимость расширения воз­можностей для ознакомления, изучения и использования населением ак­тов органов местного самоуправления. Знакомиться с разрозненными ме­стными актами, часть из которых опубликована в одних изданиях, а часть - в других, причем все это происходило в разное время, достаточ­но сложно. Кодекс представляет собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание, с которым удобно работать и которое проще достать.

В-третьих, кодификация предполагает и одновременное «осовре­менивание» нормативных актов. Это происходит по четырем направ-лениям¹:

1. Предмет правового регулирования. Местные акты могут регу­лировать отношения, которые уже перестают быть достаточно типовы­ми; в то же время эти нормы еще не регулируют отношения, которые имеют тенденцию становиться типовыми, но пока таковыми не являют­ся (например, необходимо ли правовое регулирование размещения на улицах города рекламы - где-то это уже актуально, где-то еще нет, но тенденция очевидна). Иначе говоря, быстро меняющиеся реалии приво­дят к возникновению новых общественных отношений, для регулирова­ния которых необходимы новые правовые основы. Предмет правового регулирования подвергается сильным изменениям,
   

1. Административные методы. За время действия нормативного акта могут появиться и новые методы управления, основанные на иной мотивации человеческой деятельности, которые предполагают другое регулирование. Все больше появляется косвенных методов управления, которые характеризуются опосредованным воздействием через созда­ние определенной ситуации (например, через введение лицензирования новых видов деятельности, осуществление которых ранее не требовало получения специального разрешения). При этом лицо, осуществляющее кодификацию, естественно, должно иметь практический опыт работы, необходимые управленческие знания и быть способным увидеть появле­ние этих новых тенденций.
   

3. Терминология. Местные акты, подготавливаемые и принимае­мые в разное время разными людьми, используют разный понятийный аппарат, который не всегда бывает адекватно соотносим. Сейчас, напри­мер, очень много проблем возникло из-за попыток соотнести термин «мест­ное сообщество», который в Конституции РФ отсутствует, а во многих актах субъектов РФ есть, и термин «муниципальное образование», кото­рого в Конституции РФ также нет, а федеральный закон использует. На­лицо создание дополнительных трудностей из-за отсутствия единого по­нятийного аппарата. Но даже если такого рода проблем нет, могут воз­никнуть терминологические недоразумения, связанные с новым назва­нием органа, переименованием улицы и т. д. Кроме того, могут появить­ся новые термины, которые лучше и точнее описывают суть привычных явлений. И эти термины необходимо использовать. Например, еще 10 лет назад мы говорили об органах государственной власти и управле­ния. Сейчас используется другой термин - «органы государственной власти». Появилась необходимость соотнести понятия «органы испол­нительной власти» и «органы государственного управления».
   

3. Меры принуждения и санкции. У нас, к сожалению, имеют ме­сто случаи, когда размер штрафа, налагаемого за правонарушение, мень­ше, чем «цена» правомерного поведения. Например, штраф за безбилет­ный проезд в пригородной электричке меньше стоимости билета, т. е. взыскание настолько незначительно, что не может сдержать поток пра­вонарушений и не выполняет свою основную функцию.
   

В-четвертых, в процессе кодификации могут быть устранены грам­матические, стилистические и смысловые ошибки и опечатки, возни­кающие из-за разных объективных и субъективных причин. Например, два года назад при разработке положения о выборах в депутаты Новоси­бирского городского собрания было принято решение о невозможности совмещения депутатского мандата в представительном органе государ­ственной власти Новосибирской области и представительном органе местного самоуправления. Для описания этой ситуации законодатель использовал такую формулу: «кандидат может баллотироваться только в один представительный орган власти». Имелось в виду: либо орган го­сударственной власти, либо орган местного самоуправления. Но про­изошла описка, и вышеупомянутая фраза появилась вместо необходи­мой фразы: «кандидат может баллотироваться только в один представи­тельный орган государственной власти и местного самоуправления». На основании этой статьи городская избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему сделать иначе. Кандидат, кото­рому отказали в регистрации, обратился в суд, заявив, что орган местно­го самоуправления не является органом власти, поэтому отказ город­ской избирательной комиссии не обоснован. Пришлось в суде доказы­вать, является ли орган местного самоуправления органом власти или нет, хотя изначально можно было использовать более корректную фор­мулировку и избежать этих проблем.

Так как кодификация предполагает обобщение и изучение всех нор­мативных актов муниципалитета и издание на их базе одного акта, со­стоящего из разделов, охватывающих разные стороны деятельности ор­ганов местного самоуправления, можно сказать, что это достаточно тру­доемкая работа. Поэтому в США существует определенная методика¹. Кратко она может быть изложена следующим образом.

После получения от местных властей всех актов происходит их ме­ханическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальней­шая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делят по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам. При этом один акт может содержать нормы, относящиеся к разным разделам. По­этому необходимо «делить акты на кусочки» и подвергать дальнейшей обработке. Кроме того, проводится работа по выявлению и устранению внутренних противоречий. Особое внимание уделяется переструктури­рованию актов, их языку, приемам юридической техники. После прове­дения подготовки на базе существующих нормативных актов по разра­ботанной методике создается муниципальный кодекс. Выявленные противоречия, пробелы и несоответствия доводятся до сведения город­ских властей, согласовываются и устраняются по согласованной с орга­нами местного самоуправления заранее методике. После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный кодекс готовится для публикации.

Имея в виду, что в одном акте могут содержаться нормы, регулирую­щие отношения, складывающиеся в разных сферах, роль аккуратно и корректно составленного классификатора в этой связи возрастает. Еще 40-50 лет назад в США был разработан модельный муниципаль­ный кодекс, который состоял из 21 раздела и включал 193 главы, что по­зволяло избежать смешения вопросов. Все статьи, относящиеся к опре­деленному предмету, помещались в одной главе. На практике же реаль­ное количество глав могло быть и иным. Например, муниципальный кодекс Атланты содержит 93 главы, включая городскую хартию; в ко­дексе Милуоки 108 глав¹. Модельный классификатор предполагал нали­чие следующих разделов²:

1. Представительные органы: регламент заседаний, правовое регу-
лирование правотворческого процесса, право правотворческой инициа-
тивы, референдум.

2. Органы управления: подразделения, их права и обязанности.

3. Персонал: гражданская служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная плата.
   

3. Выборы: регистрация избирателей, выдвижение кандидатов, из­бирательная кампания, специальные и обычные выборы.
   

3. Финансы: исчисление и уплата налогов и сборов, долговые обяза­тельства, аудит, бухгалтерский и финансовый учет, муниципальные контракты и покупки.
   

6. Суды: юрисдикция, процедура, иски.
   

6. Общественные работы.
   

8. Общественные дороги и места общего пользования: проспекты,
улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная растительность;
общественные рынки.

9. Полиция.

10. Противопожарная безопасность: подразделения, инспекторы.

11. Муниципальные коммунальные услуги: вода, электроэнергия,
газ, почта, телефон, телеграф, франчайзинг, контракты.

12. Дорожное движение.
    

12. Образование: школы, библиотеки.
    

14. Общественное спокойствие: общественное осуждение, курение,
шум, реклама.

15. Мораль и порядок: азартные игры, наркотики, массовые беспорядки.
    

15. Гавани: навигация, мосты, доки.
    

15. Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное.
    

15. Городское планирование: зонирование, планирование.
    

19. Жилищный кодекс: разрешение, строительство, водо-, тепло-,
электроснабжение.

20. Ответственность.
    

20. Приложения и указатели.
    

Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей: текст ор­донанса, на основании которого была произведена работа по кодификации;


¹ Charles S. Rhyne, BriceRhyne, EdwardD. Means, Jr. CbdfficationofMurricipal

Ordinances. Washington, DC. Report №3-147. 1961. P. 19-20.

² Ibid. P. 19, 102.

заключение клерка о выявленных противоречиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых исправлениях; ордонанс, которым при­нимается и утверждается предложенный кодекс; список ордонансов, кото­рые были переработаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но же­лательно); содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы.

Американский опыт представляется достаточно интересным и возможным для использования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне¹. Конечно, немедленное апро­бирование и внедрение описанного механизма является достаточно проблематичным. Поэтому целесообразна разработка модельного кодекса.

Несмотря на то что некоторыми учеными используется термин «му­ниципальное законодательство»², следует оговориться, что с формаль­но-юридической точки зрения кодекс - это собрание законов. В этом смысле органы местного самоуправления, население муниципального образования не вправе принимать кодекс, поскольку, будучи самостоя­тельной разновидностью публичной власти, не вправе заниматься зако­нодательной деятельностью. Однако представляется уместным употреб­ление этого термина для обозначения важности принимаемого норма­тивного акта - по аналогии, например, с кодексом чести, этическим кодексом и т. п. Фактически речь идет об указании на комплексную при­роду акта, на его важность, поэтому в данном случае термин «кодекс» употребляется, скорее, в смысле «свод правил»³.

Особое внимание при разработке муниципального кодекса следует уделить классификатору. Одним из возможных способов разработки классификатора является учет вопросов местного значения, обозначен­ных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местно-


¹ О возможности кодификации муниципальных актов см. также: Нарутто С. В., Пиголкин А. С, Плотникова Л. А. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации насе­ления. Хабаровск, 2003. С. 11,12; Бондарь Н. С, Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Му­ниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 38; Сивицкий В. А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образова­ний // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. С. 75-76.

² Бондарь Н. С, Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Россий­ской Федерации. С. 37-38; Ковешников Е. М. Муниципальное право. С. 68.

³ В России уже есть несколько кодексов, принятых не законодательными органа­ми. Это Кодекс профессиональной этики адвоката (2003), Кодекс чести таможенника Российской Федерации (1997), Кодекс чести судьи Российской Федерации (1993), Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Россий­ской Федерации (1993).

го самоуправления в Российской Федерации». В этом случае примерная структура муниципального кодекса может состоять из разделов:

1. Территория, административно-территориальное деление.
   

1. Глава местного самоуправления.
   

1. Представительный орган местного самоуправления.
   

1. Местная администрация, муниципальная служба.
   

1. Непосредственное участие населения в местном самоуправлении.
   

1. Избирательная система, муниципальные выборы.
   

1. Местный референдум.
   

1. Территориальное общественное самоуправление населения.
   

1. Муниципальная собственность.
   

10. Муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения.
    

10. Местные финансы, бюджет, налоги и сборы.
    

10. Муниципальные образовательные учреждения.
    

10. Муниципальные учреждения здравоохранения.
    

10. Охрана общественного порядка, муниципальная милиция.
    

10. Планировка и застройка территории.
    

16. Использование земель и природных ресурсов, охрана окружаю-
щей среды.

17. Коммунальные службы.
    

17. Муниципальное дорожное строительство, транспорт и связь.
    

17. Утилизация и переработка бытовых отходов.
    

17. Ритуальные услуги и места захоронения.
    

17. Муниципальные архивы.
    

17. Торговля, общественное питание и бытовое обслуживание.
    

17. Культура, физическая культура и спорт.
    

24. Муниципальная информационная служба, средства массовой
информации.

25. Социальная поддержка и занятость населения.
    

25. Противопожарная безопасность.
    

Могут возникнуть сомнения, стоит ли заниматься систематизацией муниципальных правовых актов сейчас, когда их массив окончательно не сформировался. Думается, что стоит по двум причинам: во-первых, во многих муниципальных образованиях имеются массивы старых, фак­тически утративших силу, но формально не отмененных нормативных правовых актов. Эти массивы необходимо расчистить; во-вторых, систе­му правового регулирования лучше изначально формировать в систем­ном виде, по заранее отработанному плану, тогда будет меньше хлопот в будущем¹.


¹ См.: Сивицкий В. А. Проблемы обеспечения системности нормативных право­вых актов муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образо­ваний России: содержание, техника, эффективность. С. 78.

Глава 6

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ