Geum.ru

Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материалаУчебник

Содержание


Выдрин И. В., Кокотов А. Н.
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   51
§ 7. Собрания, сходы, конференции граждан

Собрания, сходы, конференции граждан являются формами непо­средственной демократии и одним из самых доступных средств самоор­ганизации населения в небольших муниципальных образованиях либо на части территории муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного само­управления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении пу­тем проведения собраний, сходов, конференций закреплено в статьях 25, 29, 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации». Подробно регламентиро­вать порядок созыва и проведения собраний, сходов, конференций граж-


1 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По де­лу о проверке конституционности отдельныгх положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представитель­ного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления в Корякском округе" в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 1999 г. № 43-0.

3 См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции Рос­сии. Т. 2 / под ред. В. М.Жуйкова. С 381.

дан должны уставы муниципальных образований в соответствии с зако­нами субъектов Российской Федерации.

Следует констатировать, что в Федеральном законе 1995 г. была все­го одна статья 24, посвященная собраниям (сходам) граждан. Термины «собрания» и «сходы» использовались как взаимозаменяемые. Преду­сматривалось, что на общие собрания (сходы) граждан могут быть воз­ложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно было выделять несколько разновидностей собра­ний (сходов) граждан:
                  1. собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представи­тельных органов местного самоуправления;
                  1. собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории му­ниципального образования для решения наиболее важных вопросов;
                  1. собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории му­ниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколь­ко иные функции для собраний, сходов, конференций граждан. Сходы проводятся только в небольших муниципальных образованиях и выпол­няют функции представительных органов. Собрания могут проводиться для: принятия обращения к органам местного самоуправления и их должностным лицам; избрания делегатов конференции, иных предста­вителей граждан; решения вопросов территориального общественного самоуправления.

Сходы граждан. В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих из­бирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов мест­ного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избира­тельным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключитель­ной компетенции представительного органа муниципального образова­ния.

Сход граждан может созываться главой муниципального образова­ния самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечи­вается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выбор­ных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголо­совало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ни­ми, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе гра­ждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрания граждан. В соответствии со статьей 29 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправ­ления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления тер­риториального общественного самоуправления на части территории му­ниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представи­тельного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территори­ального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводи­мое по инициативе представительного органа муниципального образо­вания или главы муниципального образования, назначается соответст­венно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муни­ципального образования в порядке, установленном уставом муници­пального образования. Порядок назначения и проведения собрания гра­ждан в целях осуществления территориального общественного само­управления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а так­же избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должност­ными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собра­нием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местно­го самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществ­лением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом террито­риального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию.

Конференция граждан (собрание делегатов). В соответствии со статьей 30 Федерального закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» в случаях, преду­смотренных уставом муниципального образования, нормативными пра­вовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан. Поря­док назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов определяется уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образо­вания, уставом территориального общественного самоуправления. Ито­ги конференции граждан подлежат официальному опубликованию.

Как уже говорилось, порядок организации и проведения собраний, сходов, конференций в настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации регулируется законами о местном самоуправлении и закона­ми об общих собраниях (сходах) граждан. Такие специальные законы уже приняты примерно в 50 субъектах Российской Федерации. На муници­пальном уровне эти вопросы регулируются уставами муниципальных об­разований, положениями о собраниях, сходах, конференциях граждан.


§ 8. Территориальное общественное самоуправление

В соответствии со статьей 27 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан поместу их жительства на части террито­рии поселения для самостоятельного и под свою ответственность осу­ществления собственных инициатив по вопросам местного знамения.

В статье 1 закона города Москвы1 определено, что территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществ­ления собственных инициатив в вопросах местного значения непосред­ственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы. Территориальное общественное самоуправление является формой уча­стия населения в местном самоуправлении на данной территории. Ана­логичные подходы закрепляются и в других субъектах Российской Фе-


1 Закон города Москвы от 10 июля 1996 г. № 26-77 «О территориальном общест­венном самоуправлении в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1996. № 7.

дерации. Таким образом, территориальное общественное самоуправле­ние рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

В настоящее время примерно в 40 субъектах Российской Федерации приняты законы о территориальном общественном самоуправлении. Кроме того, отдельные нормы, регулирующие общие вопросы террито­риального общественного самоуправления, содержатся в законах субъ­ектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Однако в За­коне Псковской области от 25 сентября 1995 г. № 27-03 «О местном са­моуправлении в Псковской области»1 (в ред. от 11 марта 2003 г.) вообще отсутствует понятие территориального общественного самоуправления.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что границы территории, на которой осуществляется территориалъное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселе­ния по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд много­квартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Анализ понятия системы территориального общественного само­управления позволяет сделать несколько выводов2. Законодатели ряда регионов вводят не только понятие «органы территориального общест­венного самоуправления», но и «органы общественной самодеятельно­сти». Зачастую происходит смешение понятий: система местного само­управления и система территориального общественного самоуправле­ния. Например, такие формы, как собрания, сходы и опросы, могут являться элементами и системы местного самоуправления и территори­ального общественного самоуправления.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения соб­раний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Одним из ключевых элементов системы являются органы террито­риального общественного самоуправления. В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления


1 Псковская правда. 1995. 30 сент.

2 Более подробно об этом см. в кн.:ШугришЕ. С. Муниципальное право. С. 144-145. 6 - 5ВЙ

в Российской Федерации» не было четкого указания на природу органов территориального общественного самоуправления. В разных субъектах РФ органы территориального общественного самоуправления призна­вались разновидностью:
                  1. некоммерческой организации (например, город Москва);
                  1. общественного объединения (например, Алтайский край);

- органа местного самоуправления (например, города Ижевск, Ка­лининград, Краснодар).

Поэтому в 1995-1997 гг. возникла достаточно горячая дискуссия о том, какова природа органов территориального общественного само­управления, каким законодательством регулируется порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправле­ния - законодательством об общественных объединений, о некоммерче­ских организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим1.

Сейчас в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дан достаточно четкий ответ, положивший конец этой дискуссии. Территориальное об­щественное самоуправление в соответствии с его уставом может являть­ся юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в ор­ганизационно-правовой форме некоммерческой организации.

В Законе закрепляется, что органы территориального общественно­го самоуправления избираются на собраниях или конференциях граж­дан, проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента реги­страции устава территориального общественного самоуправления упол­номоченным органом местного самоуправления соответствующего посе­ления. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа му­ниципального образования.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся требования, предъявляемые к содержанию устава территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориаль­ного общественного самоуправления органами местного самоуправле­ния устанавливаться не могут. В соответствии с Законом в уставе терри­ториального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;


1 Более подробно об этом см. в кн.:Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 146-150.
                  1. цели, задачи, формы и основные направления деятельности тер­риториального общественного самоуправления;
                  1. порядок формирования, прекращения полномочий, права и обя­занности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;
                  1. порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
                  1. порядок прекращения осуществления территориального общест­венного самоуправления.

Как уже говорилось ранее, другими элементами системы территори­ального общественного самоуправления являются собрания и конфе­ренции. На основании статьи 27 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается право­мочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конфе­ренция граждан по вопросам организации и осуществления территори­ального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/з избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствую­щей территории, достигших 16-летнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, от­носятся:
                  1. установление структуры органов территориального обществен­ного самоуправления;
                  1. принятие устава территориального общественного самоуправле­ния, внесение в него изменений и дополнений;
                  1. избрание органов территориального общественного самоуправ­ления;
                  1. определение основных направлений деятельности территориаль­ного общественного самоуправления;
                  1. утверждение сметы доходов и расходов территориального обще­ственного самоуправления и отчета о ее исполнении;
                  1. рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. впервые обозначены функции органов территориального общественного самоуправления. Органы территори­ального общественного самоуправления:
                  1. представляют интересы населения, проживающего на соответст­вующей территории;
                  1. обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
                  1. могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых по­требностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
                  1. вправе вносить в органы местного самоуправления проекты му­ниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотре­нию этими органами и должностными лицами местного самоуправле­ния, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Порядок организации и осуществления территориального общест­венного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представитель­ного органа муниципального образования.


§ 9. Массовые акции граждан

В соответствии со статьей 31 Конституции РФ граждане Россий­ской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Факти­чески в данной норме перечисляются разные виды публичных меро­приятий, которые можно отнести к публичным мероприятиям.

В статье 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстра­циях, шествиях и пикетировании»1 следующим образом определяются основные виды массовых акций:

Публичноемероприятие-открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пи­кетирования либо вразличных сочетаниях этих форм акция, осуществ­ляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичногомероприятияявляется свободное выражение и форми­рование мнений, а также выдвижение требований по различным вопро-


1 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, де­монстрациях, шествиях и пикетировании» // Собрание законодательства РФ. 2004.

№25. Ст. 2485.

сам политической, экономической, социальной и культурной жизни стра­ны и вопросам внешней политики.

Собрание-совместное присутствие граждан в специально отведен­ном или приспособленном для этогоместе для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественногомнения по поводу актуальныхпро-блем преимущественно общественно-политическогохарактера.

Демонстрация - организованное публичное выражение общест­венных настроений группой граждан с использованием во время пере­движения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной аги­тации.

Шествие-массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществ­ляемого без передвижения и использования звукоусиливающих техниче­ских средствпутемразмещенияу пикетируемого объекта одного или бо­лее граждан, использующихплакаты, транспаранты и иные средства на­глядной агитации.

Иногда выделяют и иные формы массового (группового) выражения общественного мнения. Среди них марши и цепи1:

Марш- акт добровольного, специально организованного в определен­ном направлении движения людей по дорогам между населенными пунк­тами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов вместах остановок с целью пропаган­ды, обсуждения каких-то вопросовучастникамимарша сместными жи­телями.

Цепь - акт добровольного публичного выражения политических на­строений, требований или выражения поддержки людьми, расположен­ными на однойлинии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» организатор публичного мероприятия обязан направить письменное уведомление о проведении мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган ис-


1 См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное пргяо России. С. 329.

полнительной власти субъекта Российской Федерации или орган мест­ного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:
                  1. цель публичного мероприятия;
                  1. форма публичного мероприятия;

3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты
движения участников;

4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
                  1. предполагаемое количество участников публичного мероприя­тия;
                  1. формы и методы обеспечения организатором публичного меро­приятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
                  1. фамилия, имя, отчество либо наименование организатора пуб­личного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
                  1. фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по ор­ганизации и проведению публичного мероприятия;
                  1. дата подачи уведомления о проведении публичного мероприя­тия.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах, в случае если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безо­пасности участников данного публичного мероприятия. Условия запре­та или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. К мес­там, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, отно­сятся:
                  1. территории, непосредственно прилегающие к опасным производ­ственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
                  1. путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода же­лезных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
                  1. территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Пре­зидента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к тер­риториям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лише­ния свободы;
                  1. § 10. Обращения в органы местного самоуправления

167

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Основаниями прекращения публичного мероприятия являются:
                  1. создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а так­же для имущества физических и юридических лиц;
                  1. совершение участниками публичного мероприятия противо­правных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований настоящего Федерального закона, касающих­ся порядка проведения публичного мероприятия.

В статье 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстра­циях, шествиях и пикетировании» устанавливается, что порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации или орган местного са­моуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. Такие законы приняты в 10 субъектах РФ.