Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материала

Содержание

Инициатива проведения отзыва.
Голосование и определение результатов.
Из постановления Конституционного Суда РФ.
Из постановления Конституционного Суда РФ.
Из постановления Конституционного Суда РФ.
Из определения Конституционного Суда РФ.
Из практики Верховного Суда РФ.

Подобный материал:

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 ... 51

§ 5. Наказы избирателей

Наказы избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления являются одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. В качестве наказов избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления рассматриваются поручения избирателей, реализация которых относится к ведению органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Законы о наказах избирателей есть в семи суб>ъектах Российской Федерации - Краснодарском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Пензенской областях.

Государствоведы рассматривают наказы избирателей как одну из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями сво-ихизбирателей, несет ответственность за ихвыполнение, обязан отчитываться о своейработе иможет быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверияК

В соответствии с Законом Новосибирской области от 17 сентября 2003 г. № 141-03 «О наказах избирателей и обращениях граждан»² наказами избирателей являются одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения, направленные кандидатам в депутаты в ходе предвыборной кампании и утвержденные соответствующим представительным органом государственной власти области или местного самоуправления. Целью наказов является повышение уровня и качества жизни населения области. В качестве наказов могут рассматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению конкретных мероприятий, требующих капитальных расходов соответствующих бюджетов и направленных на социальное выравнивание территорий. Наказы должны соответствовать целям и задачам программ и планов социально-экономического развития территорий.

В Законе Краснодарского края от 14 мая 2002 г. № 483-КЗ «О наказах избирателей»³ выделяются предложения о наказах и собственно наказы избирателей:

¹ Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 371.

² Советская Сибирь. 2003. 7 окт.

³ Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. № 36.

предложения о наказах избирателей (общественно значимые поручения, одобренные собраниями (сходами), конференциями избирателей, данные депутатам (кандидатам в депутаты) представительных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления (кандидатам на занятие выборной муниципальной должности) и направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления по вопросам экономического, социального, политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей);

наказы избирателей (предложения по наказам избирателей, утвержденные представительным органом местного самоуправления в качестве таковых).

Рассмотрим механизм внесения, утверждения и выполнения наказов избирателей на примере Пензенской области, где закреплен аналогичный подход. Основным нормативным актом является Закон Пензенской области от 3 июня 2003 г. № 475-ЗПО «О наказах избирателей»¹. В соответствии с названным Законом избиратели могут вносить предложения о наказах в ходе предвыборных кампаний, а также в ходе встреч избирателей с выборными лицами. Наказы могут носить долгосрочный характер (со сроком исполнения свыше четырех лет) или краткосрочный характер (со сроком исполнения до четырех лет). Наказы, данные для исполнения конкретным выборным лицам во время их избирательной кампании, не могут передаваться или возлагаться на других выборных лиц без согласия последних.

Кандидаты в случае избрания их выборными лицами в месячный срок после регистрации представляют предложения о наказах, полученные в ходе предвыборных кампаний, в представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Обобщенные предложения о наказах избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления направляются в исполнительные органы местного самоуправления для подготовки заключения и подготовки проекта плана мероприятий по их выполнению и финансированию.

В проекте плана мероприятий по выполнению наказов избирателей указываются: содержание наказа избирателей; меры по выполнению; органы местного самоуправления, организации, обеспечивающие реализацию наказов; источники и объемы финансирования; сроки выполнения. Заключения по предложениям избирателей и проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей выборным лицам направляются главой исполнительного органа местного самоуправления в предста-

Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 2003. № 9 (ч. 1). Ст. 206.

вительный орган местного самоуправления. Поступившие в представительный орган местного самоуправления заключения по предложениям избирателей и проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей рассматриваются в комиссиях (комитетах) и выносятся на утверждение представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления рассматривает внесенные предложения о наказах избирателей до принятия бюджета на очередной финансовый год и принимает нормативный правовой акт об одобрении и принятии к выполнению или отклонении по каждому из внесенных предложений о наказах избирателей, а также утверждает план мероприятий по выполнению наказов избирателей. Выборные лица информируют население о ходе выполнения наказов избирателей через средства массовой информации, а также на собраниях (сходах), конференциях граждан и в ходе встреч с избирателями.

§ 6. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

Отзыв - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по досрочному прекращению полномочий депутата, выборного должностноголица, осуществляемого на основе специально назначенного голосования. В следующих главах будет показано, что отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является одной из форм их ответственности перед населением.

По данным Центральной избирательной комиссии: РФ¹, в 1996-1998 гг. отзыв выборных лиц местного самоуправления инициировался в 20 субъектах Российской Федерации. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в 4 субъектах Российской Федерации (всего 23 инициативы, из них 13 — в Алтайском крае), в отношении глав муниципальных образований - в 19 (66 инициатив, в том числе 36 — в Алтайском крае). По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов. После инициирования отзыва 9 глав муниципальных образований сложили свои полномочия, не дожидаясь голосования.

¹ Постановление Центризбиркома РФ от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-И «О практике работы: Избирательных комиссий по реализации института отзыша депутатов, выборных должностныгх лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 1998. №11.

По мнению Центризбиркома РФ, основные причины, по которым инициатива отзыва не была доведена до этапа голосования, следующие: отсутствие достаточной нормативной базы, ее несоответствие федеральному законодательству (25% случаев); нарушение процедуры инициирования отзыва (26% случаев); нарушение порядка и сроков сбора подписей в поддержку инициативы отзыва; недостаточное количество собранных подписей (21% случаев); отсутствие правовых оснований отзыва (26% случаев); то, что на собрании по возбуждению инициативы отзыва при голосовании не набрано необходимое число голосов участников собрания (2% случаев). Значительная часть инициатив, процедуры сбора подписей, агитации, организации голосования, результаты голосования обжалуются в избирательные комиссии и в суды. Так, в Центризбирком РФ в 1997 г. поступило 11 обращений граждан, в 1998 г. - 14 из 12 субъектов Российской Федерации. В связи с инициированием процедур отзыва только по Алтайскому краю принято 25 судебных решений и определений. Основная причина жалоб (заявлений) - несовершенство законодательства субъектов Российской Федерации об отзыве и уставов муниципальных образований в части установления порядка отзыва.

В процитированном постановлении Центризбиркома РФ от 1 декабря 1998 г. отмечается, что основными причинами инициатив отзыва являются сложное социально-экономическое положение в муниципальных образованиях, борьба за власть различных политических сил, попытки криминальных элементов взять под контроль хозяйственную сферу, недостойное поведение выборного лица. В этих условиях важно, чтобы процедура отзыва была реализуемой и обеспечивала избирателям, с одной стороны, реальную возможность отзыва при наличии правовых оснований, а с другой - защиту выборного лица от необоснованных инициатив по отзыву.

Правовые основы голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Ранее этот вопрос в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически не регулировался. В статье 18 Закона закреплялось, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в большинстве из них содержится бланкетная норма, указывающая на необходимость урегулирования этого вопроса в законе субъекта Российской Федерации. Такие законы приняты примерно в 40 субъектах Российской Федерации. Можно выделить несколько типов законов субъектов, содержащих нормы, непосредственно регулирующие механизм отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:

законы субъектов РФ о порядке отзыва и депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица органа местного самоуправления (например, Архангельская, Брянская, Вологодская, Оренбургская области);

законы субъектов РФ о порядке отзыва только депутата представительного органа местного самоуправления (например, Республика Чувашия, Красноярский край, Калининградская, Кировская, Челябинская области);

законы субъектов РФ о порядке отзыва только выборного должностного лица местного самоуправления (например, Республика Чувашия, Тамбовская, Челябинская области);

избирательные кодексы или законы субъектов Российской Федерации о выборах (например, Алтайский край, Белгородская, Воронежская области).

В статье 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалось, что ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определялись уставами муниципальных образований.

Поэтому в региональных законах устанавливались такие основания отзыва, как:

утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

совершение проступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край);

4) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции РФ, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край).

Следует отметить, что термин «утрата доверия» весьма расплывчат и не всегда четко определялся. Например, утрата доверия избирателей рассматривалась в Алтайском крае как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т. п.; в Белгородской области - как самоустранение от выполнения своих обязанностей; в Красноярском крае и Воронежской области - как невыполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ или устава муниципального образования.

Кроме того, много вопросов вызывало и такое основание отзыва, как грубое нарушение Конституции РФ, действующего законодательства. Фактически речь идет о наличии в действиях выборного лица местного самоуправления признаков правонарушения. Может ли население, которое и решало вопрос о внесении предложения об отзыве депутата или выборного должностного лица, самостоятельно определить, есть ли элементы состава правонарушения в действии (бездействии) выборного лица?

Сейчас этот вопрос решен достаточно корректно. На основании статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Обычно процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления включает следующие этапы:

1-й этап. Инициатива проведения отзыва. В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Ранее это право дополнительно предоставляли депутатам представительного органа местного самоуправления, избирательным объединениям, выдвинувшим данного депутата.

Для инициирования отзыва непосредственно населением необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Именно эта группа и осуществляет дальнейшие действия (сбор подписей, ведение агитации и т. п.).

Практически всегда инициатива об отзыве выборного лица местного самоуправления должна подтверждаться сбором подписей в поддержку такой инициативы. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в поддержку предложения об отзыве необходимо собрать:

не менее 10% от числа избирателей округа, в котором выборное лицо было избрано; в многомандатном избирательном округе 10%-ный показатель считается от числа избирателей данного избирательного округа, поделенного на число мандатов (Алтайский край);

не менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании на выборах соответствующего депутата, выборного должностного лица (Белгородская область);

не менее 5% подписей избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, но не менее числа подписей, чем требуется при выдвижении соответствующего выборного должностного лица (Воронежская область);

не менее 1% избирателей соответствующего избирательного округа (Красноярский край).

При соблюдении установленных сроков и сбора необходимого количества подписей в поддержку предложения об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления решение о проведении голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления принимается представительным органом местного самоуправления.

2-й этап. Подготовка к голосованию. Формирование избирательных комиссий, списков избирателей, участков для голосования осуществляется в том же порядке, что и для организации и проведения выборов, референдума. Инициативная группа формирует соответствующий финансовый фонд.

3-й этап. Назначение голосования. Назначение и проведение голосования обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву. В Алтайском крае¹ решение о назначении отзыва и установлении даты его проведения принима-

¹ См.: Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС (в ред. от 15 апреля 2005 г.) // Алтайская правда. 2003. 14 июля (специальный выпуск).

ет представительный орган местного самоуправления при соблюдении инициативной группой всех требований. В Воронежской области¹ решение о назначении голосования принимается избирательной комиссией. Голосование по отзыву проводится не ранее 45 дней и не позднее 60 дней со дня, следующего за днем принятия избирательной комиссией решения о назначении голосования.

4-й этап. Агитация. Инициативная группа имеет право на свободное ведение агитации за участие в голосовании по отзыву, за голосование за отзыв выборного лица. Выборное лицо имеет право на свободное ведение агитации за участие в голосовании или против участия в голосовании по отзыву, за голосование против своего отзыва. Граждане, общественные объединения имеют право свободного ведения агитации за участие в голосовании или против участия в голосовании по отзыву, за или против отзыва выборного лица.

Агитация по вопросу отзыва выборных лиц может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических
печатных изданиях;

б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний,
встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных де-
батов и дискуссий);

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизу-
альных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

В Белгородской области² лицо, в отношении которого возбуждена инициатива об отзыве, вправе давать разъяснения избирателям непосредственно или через средства массовой информации по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения вопроса об отзыве. Депутат, выборное должностное лицо, в отношении которого возбуждается вопрос о проведении голосования по отзыву, со дня, следующего за днем принятия решения о назначении дня голосования по отзыву, может назначить такое же количество доверенных лиц, как и при проведении выборов. Регистрация доверенных лиц осуществляется соответствующей комиссией отзыва незамедлительно на основании письменного заявления депутата, выборного должностного лица и заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.

5-й этап. Голосование и определение результатов. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и при проведении выборов,

¹ См.: Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-03 «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» (в ред. от 7 июля 2004 г.) // Коммуна. 2003.29 июля.

² См.: Избирательный кодекс Белгородской области от 1 апреля 2005 г. № 182 // Белгородские известия. 2005. 16 аир. (специальный выпуск).

референдума. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Из постановления Конституционного Суда РФ. По смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке¹.

Из постановления Конституционного Суда РФ. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям -проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке².

Из постановления Конституционного Суда РФ. Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва долж-

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. №21-П «По делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной думы" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. №5.

² Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

ностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).

...Право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15 января 1998 г.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 г. и от 24 декабря 1996 г., облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т. е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства¹.

Из определения Конституционного Суда РФ. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва выборный лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией Российской Федерации².

Из практики Верховного Суда РФ. В уставах муниципальный образований может быть предусмотрена возможность отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и выборных глав муниципальных образований. Отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований³.

Blog

Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Содержание