Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   51

§ 3. Местный бюджет

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» местный бюджет -бюджетмуниципального образования, формирование,утверждение и ис­полнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулиро­вания средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюдже­та осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы госу­дарственной власти гарантируют: право представительных органов мест­ного самоуправления самостоятельно определять направления использо­вания средств местных бюджетов; право представительных органов мест­ного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финан­сового года в результате увеличения поступления доходов или уменьше­ния расходов; компенсацию увеличения расходов или уменьшения до­ходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федераль­ных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местного бюджета осуществляется путем примене­ния единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государствен­ной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюд­жетной обеспеченности. Бюджетное регулирование - процесс распреде­ления доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осу­ществляемый с учетом государственных минимальных социальных стан­дартов. Социальные нормы - показатели необходимой обеспеченности на­селения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурны­ми и другими услугами в натуральном и денежном выражении.

В качестве составной части местных бюджетов могут быть преду­смотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципаль­ного образования.

В статье 52 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива­ется, что бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидиро­ванный бюджет муниципального района. Органы местного самоуправ-

ления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблю­дение установленных федеральными законами требований к регули­рованию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу му­ниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и конт­роль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправ­ления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюд­жетным кодексом РФ, федеральным законодательством, а также прини­маемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного само­управления по решению вопросов местного значения, и субвенции, пре­доставленные для обеспечения осуществления органами местного само­управления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемых за счет указанных доходов и субвенций соот­ветствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюд­жета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служа­щих органов местного самоуправления, работников муниципальных уч­реждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправ­ления поселения обеспечивают жителям поселения возможность озна­комиться с указанными документами и сведениями в случае невозмож­ности их опубликования.

Доходная часть местных бюджетов

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмезд­ном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации в распоряжение органов государственной власти Рос­сийской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (статья 6 Бюджетного ко­декса РФ).

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средст­ва фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средст­ва по взаимным расчетам.

шала 170, а со всевозможными модификациями - бол еж 1000¹. Среди вводимых налогов были: налог на содержание излишнего поголовья дойных коров (Башкирия), налог за использование иностранных алфа­витов в названиях предприятий (Курская, Липецкая и Орловская облас­ти), налог за освещение фасадов зданий (Московская область), налог за проезд по автодорожному мосту (Саратовская область), налог на въезд иногородних транспортных средств (Новосибирск, Барнаул, Оренбург), налог на проведение торжественных свадебных обрядов (Волгоградская область), налог на захоронение (Курская область), а также налоги на прогон скота, на соль, на футбольную команду и др.²

Сейчас ситуация с введением местных налогов и сборов существен­но изменилась. В статье 15 Налогового кодекса РФ дается перечень ме­стных налогов и сборов:

1. земельный налог;
   

1. налог на имущество физических лиц.
   

Причем перечень местных налогов является закрытым и расшири­тельному толкованию органами местного самоуправления не подлежит.

Из определения Конституционного Суда РФ. В ряде статей Конституции Российской Федерации закреплен принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единства налоговой системы. Установление налогов и сбо­ров осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что следует из статей 71 (пункт «з»), 73 и 132 (часть 1) Консти­туции Российской Федерации. Федеральный законодатель устанавливает феде­ральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налого­вый обязательств. Применительно к субъектам Российской Федерации и орга­нам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл.

Вопрос об определении правового содержания этого понятия применитель­но к местным налогам в Постановлении от 21 марта 1997 г. не рассматривался. Однако изложенная в нем правовая позиция Конституционного Суда Россий­ской Федерации имеет общее значение и касается всех налогов, в том числе мест­ных. В частности, положение о том, что определение смысла понятия «установ­ление налогов и сборов» возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федера-


¹ Формирование и исполнение бюджета города // Городское управление. 1998. № 3. С. 57.

² См.: Починок А. Мне не важно, где вы взяли шифер, но пяатите налог с дачи // Комсомольская правда. 1997. 5 июня; Овчинников И. И. Финансово-экономическая ос­нова местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 170, 171.

ции, а также конституционного принципа единства экономического пространст­ва, распространяется и на установление налогов и сборов органами местного са­моуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налога и сборы, не предусмотренные федераль­ным законом. Иное понимание смысла содержащегося в статье 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации понятия «установление местных налогов и сборов» противоречило бы действительному содержанию Конституции Рос­сийской Федерации.

Исчерпывающий характер перечня местных налогов, содержащегося в ста­тье 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации», вытекает и из Федерального закона от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Со­гласно его статье 1 собственные доходы: местного самоуправления - это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые перечислены в статье 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»¹.


Эту позицию Конституционный Суд РФ подтвердил и в Определе­нии от 7 октября 1999 г. № 169-0. Предметом обращения в данном слу­чае явилась статья 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. «О внесе­нии изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"», которая ус­танавливает, что с введением в действие законодательными (представи­тельными) органами власти субъектов Российской Федерации налога с продаж на территориях соответствующих субъектов Российской Феде­рации не взимаются определенные местные налоги. Заявитель полагал, что этим ограничиваются права местного самоуправления. Конституци­онный Суд РФ, подтвердив свою прежнюю правовую позицию о том, что перечень налогов разного уровня и их соотношение находятся в воле фе­дерального законодателя (т. е. оспариваемое положение соответствует Конституции РФ), дополнил ее следующим образом²:


Из определения Конституционного Суда РФ. Законодательный (представи­тельный) орган субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно решать,


¹ См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-O // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №3.

² См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного пра­восудия России. Т. 1 / под ред. Т. Г. Моршаковой. М„ 2003. С. 164, 165.

сохранить ли прежнюю структуру налогов и сборов или ввести на своей террито­рии налог с продаж с одновременной отменой налогов и сборов, перечисленных в оспариваемой норме, что и было сделано заявителем. Принимая решение о вве­дении на своей территории налога с продаж, он обязан, учитывая конкретные ус­ловия и особенности, в том числе интересы муниципальных образований, оце­нить, как это отразится на формировании доходной части как регионального, так и местных бюджетов.


Иными словами, так или иначе учитывать интересы муниципальных образований законодатель субъекта Российской Федерации обязан.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2. не менее 10% доходов от приватизации государственного имуще­ства, находящегося на территории муниципального образования, прово­димой в соответствии с государственной программой приватизации;
   

2. доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
   

2. платежи за пользование недрами и природными ресурсами, уста­новленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   

5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

6. штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соот­ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
   

6. государственная пошлина, установленная в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации;
   

8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприни-
мательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уров­ней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся:

1. часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
   

1. часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
   

1. часть налога на добавленную стоимость по товарам отечествен­ного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоцен­ных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных ме­таллов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не ме­нее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
   

4. часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пре­делах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
   

4. часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за ис­ключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.
   

Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной осно­ве, определяются законодательными органами субъекта Российской Фе­дерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объ­ема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта Россий­ской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной форму­лой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указан­ных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный орган субъекта Российской Федера­ции может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в мест­ные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

К сожалению, иногда финансы являются «удобным рычагом воздей­ствия на несговорчивых, излишне самостоятельных, по мнению регио­нальных руководителей, глав муниципальных образований. В качестве примера можно привести получившее широкий резонанс в общероссий­ских средствах массовой информации амбициозное противостояние меж­ду органами государственной власти Омской области и руководством города Омска. Результатом такого конфликта стало то, что из вполне благополучного муниципального образования город превратился в хро­нического неплательщика по своим обязательствам только потому, что областное Законодательное собрание волевым порядком значительно сократило нормативы отчислений от федеральных налогов городу. На­лог на имущество уменьшился в 2 раза, акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия - в 20 раз, акцизы на остальные товары - в 10 раз, на­лог на добавленную стоимость - в 3 раза, сокращены были и другие по­ступления. В результате такой операции городской бюджет потерял более 1 млрд руб. Кроме того, через механизм перерегистрации некото­рых хозяйствующих субъектов (наиболее крупных налогоплательщиков в городской бюджет) и оформления их на территории другого муници­пального образования доходная часть городского бюджета сократилась на сотни миллионов рублей. Ясно, что в подобной ситуации интересы города, его населения принимались во внимание в самую последнюю очередь»¹.

Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в со­ответствии с указанными решениями средства самообложения исполь­зуются исключительно по целевому назначению. Органы местного са­моуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величинеравным для всех жителеймуни-ципальногообразования, за исключениемотдельныхкатегорийграждан, численность которыхне может превышать 30% от общего числа жите-леймуниципальногообразования и длякоторыхразмер платежейможет быть уменьшен (ст. 56 Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»). Во­просы введения и использования данных разовых платежей граждан ре­шаются на местном референдуме (сходе граждан).

Ниже в качестве примера формирования доходной части местного бюджета приводится доходная часть бездефицитного бюджета города Сургута (Тюменская область) на 2003 г.²

Наименование дохода	Всего, тыс. руб.	Удельный вес, %
/. Налоговые доходы	7337 655	73,1
Налог на прибыль организаций, за­числяемый в бюджеты субъектов РФ	3 439 516
Налог на прибыль организаций, за­числяемый в местные бюджеты	545955
Налог на доходы физических лиц	2 372 732
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на тер­ритории РФ	6557
Лицензионные и регистрационные сборы	270

¹ См.: Овчинников И. И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и пра­во. 2003. № 4, 5.

² Утвержден решением Сургутской городской Думы от 24 декабря 2002 г. № 200-Ш ГД «О бюджете города на 2003 год».

Из приведенного примера видно, что на практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто вообще не проводят различия между собственными и регулирующими доходами. Этому способствует то, что в бюджетной классификации доходов бюджетов также не преду­смотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов отно­сятся (часть 3 статьи 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»):

1. нормативные отчисления от регулирующих доходов;
   

1. дотации и субвенции местным бюджетам;
   

3. средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муници­пальных образований;
   

3. средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
   

Дотации- бюджетные средства, предоставляемые бюджетудруго-гоуровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущихрасходов (статья 6 Бюд­жетного кодекса РФ).

Субвенция- бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру-гогоуровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическо­му лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление оп­ределенных целевых расходов (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

Субсидия- бюджетные средства, предоставляемые бюджету друго-гоуровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу наусловиях долевого финансирования целевыхрасхо-дов (статья 6 Бюджетного кодекса РФ).

Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем приме­нения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации. Порядок предоставления субвенций уста­навливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использо­ванием выделенных средств.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяй­ственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансо­вый год органами государственной власти субъекта Российской Федера­ции нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципаль­ных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципаль­ным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставле­ния финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Ниже приводится пример формирования доходной части местного дефицитного бюджета г. Барнаула (Алтайский край) на 2003 г.¹

Наименование показателей	Всего, тыс. руб.	Удельный вес, %
/. Налоговые доходы	2124566	58,0
Налоги на прибыль (доход)	1060136
Налог на прибыль	289 644
Налог на доходы физических лиц	768026
Налог на игорный бизнес	2466
Налога на товары и услуги	-
Лицензионные и регистрационные сборы	415576
Акцизы по подакцизным товарам (продукции)	118048
Лицензионные и регистрационные сбо­ры, зачисляемые в местные бюджеты	37
Налог с продаж	297491
Налоги на совокупный доход	138506
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	138506
Налоги на имущество	318679
Платежи за пользование природными ресурсами	167091
Налог на добычу полезных ископаемых	72

Утвержден решением Барнаульской городской Думы от 24 декабря 2002 г. № 301 «О бюджете города Барнаул на 2003 год».