Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   ...   51

ления, избранный непосредственно населением. Поэтому разновидно­стью муниципально-правовой ответственности является и ответствен­ность перед представительным органом местного самоуправления.

Отзыв выборных должностных лиц. На практике это означает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, чле­нов выборных органов местного самоуправления, выборных должност­ных лиц местного самоуправления. Основанием отзыва является утрата доверия. Решение об отзыве принимается по результатам голосова­ния непосредственно населения. Об основаниях отзыва, особенностях процедуры уже говорилось в предыдущих главах. Данный вид ответст­венности не применяется к невыборным лицам местного самоуправле­ния, муниципальным служащим.

Выражение недоверия. В статье 273 Бюджетного кодекса РФ закреп­лено положение о том, что в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования пред­ставительный орган местного самоуправления вправе возбудить проце­дуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответ­ственности исполнительного органа либо его должностных лиц в случае отклонения отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета решению об утверждении бюджета.

В Уставе города Пскова¹ дополнительно предусмотрена возмож­ность выражения недоверия должностным лицам администрации горо­да. Причем нет четкого определения оснований выражения недоверия. Группа депутатов городской Думы, насчитывающая не менее Уз от уста­новленного числа депутатов городской Думы, вправе внести на заседа­ние городской Думы мотивированное предложение о выражении недо­верия должностным лицам администрации города. Решение о выраже­нии недоверия должностным лицам администрации принимается на сессии городской Думы ²/з голосов от установленного числа депутатов городской Думы. Такое решение является основанием для их освобож­дения от занимаемой должности мэром города в порядке, установлен­ном законодательством, или может быть обжаловано в суде.


Из практики Верховного Суда РФ. Освобождение представительным органом местного самоуправления председателя этого органа от должности не противоре­чит действующему законодательству. Председатель районного Собрания изби­рается из числа депутатов не как должностное лицо местного самоуправления


¹ Принят постановлением Псковской городской Думы от б марта 1997 г. № 132 (в ред. от 25 марта 2005 г.) // Новости Пскова. 1997. 20 марта.

для решения вопросов местного значения, а как должностное лицо представи­тельного органа местного самоуправления, в ко!\шетенцию которого входит лишь организация деятельности районного Собрания в соответствии со ст. 22.1 Устава Долинского района. В п. «ж» ст. 9 Закона Сахалинской области «О стату­се депутата представительного органа местного самоуправления Сахалинской области» предусмотрено право депутата на заседании представительного органа местного самоуправления ставить вопрос о доверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органам или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам¹.


Досрочное прекращение полномочий. В статье 30 Устава Опочец-кого района Псковской области² предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы в случае несоблюдения ограничений, связанных со статусом главы района. Ограничения, налагаемые на главу района, во многом похожи на ограничения, налагаемые на муниципальных служа­щих. Глава района, в частности, не вправе занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; заниматься другой оплачиваемой дея­тельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой дея­тельности; принимать участие в забастовках; использовать полномочия главы района в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений (статья 29 Устава).

Для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы района возможно образование специальной комиссии из числа депута­тов Собрания депутатов района для выявления достоверных фактов. Для образования комиссии необходимо, чтобы за это проголосовали не менее '/₃ от числа депутатов Собрания депутатов района. Комиссия обя­зана рассмотреть достоверность фактов в срок не более одного месяца и доложить результаты своей работы Собранию депутатов района. При выявлении комиссией достоверных фактов нарушения главой района ограничений, перечисленных в статье 29 Устава, вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района должен быть рассмотрен по за­вершении работы комиссии на очередном или внеочередном заседании собрания депутатов района. Решение о досрочном прекращении полно­мочий главы района принимается и оформляется постановлением, если за него проголосует не менее ²/з депутатов Собрания депутатов района.


¹ Извлечение из постановления Президиума Верховного Суда РФ от 27 июня 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 12.

² Устав муниципального образования Опочецкий район Псковской области. Принят решением Собрания депутатов Опочецкого района от 21 марта 2002 г. (в ред. от 30 января 2004 г.).

Глава района вправе в срок не более 10 дней обжаловать решение Собра­ния депутатов района в судебном порядке.

В Уставе города Петрозаводска¹ предусмотрено, что полномочия го­родского Совета прекращаются досрочно, если на референдуме по отзы­ву главы муниципального образования, проведенном по инициативе го­родского Совета, решение об отзыве не принято.

Отставка, роспуск. Отставка - это досрочное прекращение пол­номочий органа местного самоуправления или его должностного лица по решению вышестоящего лица или органа (например, если глава муниципального образования отправляет в отставку некоторых долж­ностных лиц своей администрации).

В статье 47 Устава города Петрозаводска закрепляется, что ответ­ственность должностных лиц Администрации города Петрозаводска наступает в случае принятия соответствующего решения главой ме­стного самоуправления г. Петрозаводска: 1) единолично в соответст­вии с законодательством Российской Федерации; 2) на основании решения Петрозаводского городского Совета.

В соответствии со статьей 22.6 Устава города Благовещенска² глава городского самоуправления был вправе досрочно распустить Думу при наличии оснований, предусмотренных законодательством. В настоящее время это положение исключено из устава.


§ 6. Особенности привлечения к дисциплинарной ответственности

Вопросы дисциплинарной ответственности муниципальных служа­щих достаточно хорошо разработаны в науке административного, тру­дового и муниципального права. Теоретические разработки в отноше­нии дисциплинарной ответственности выборных должностных лиц ор­ганов местного самоуправления только начинают появляться.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и вы­борных должностных лиц органов местного самоуправления имеет су­щественные отличия. В обоих случаях основанием является дисципли­нарный проступок - виновное неисполнение или ненадлежащее испол­нение должностных обязанностей. Но характер должного поведения выборных и невыборных должностных лиц органов местного само­управления существенно различается. Поэтому понятие должностного


¹ Устав муниципального образования города Петрозаводска. Принят решением Петросовета от 19 октября 1999 г. № XXIII-XXVI/418. Утвержден постановлением Палаты Республики Закнодательного собрания Республики Карелия от 12 ноября 1999 г. № 308 ПР (в ред. от 2 февраля 2004 г.).

² Устав муниципального образования г. Благовещенск. Утвержден решением Думы города Благовещенска от 12 января 1996 г. №228.

проступка муниципальных служащих и выборных должностных лиц ор­ганов местного самоуправления трактуется по-разному. Как следствие этого, вводятся и различные виды взысканий.

В статье 45 регламента Ульяновской городской Думы¹ раскрывают­ся особенности ответственности за нарушение регламента городской Думы. При нарушении депутатом Думы порядка на заседании Думы или заседании комитета к нему применяются следующие меры воздей­ствия: призыв к порядку; призыв к порядку с занесением в протокол; по­рицание. Призвать к порядку вправе только председательствующий. Де­путат призывается к порядку, если он: выступает без разрешения пред­седательствующего; допускает в речи оскорбительные выражения; перемещается по залу в момент подсчета голосов. Призывается к поряд­ку с занесением в протокол депутат, который на том же заседании был однажды призван к порядку. Порицание выносится Думой относитель­ным большинством голосов по предложению председательствующего и без дебатов. Порицание выносится депутату, который: после призва­ния к порядку с занесением в протокол не выполняет требования пред­седательствующего; на заседании организовал беспорядок и шумные сцены, предпринял попытку парализовать свободу обсуждения и голо­сования; оскорбил Думу или председательствующего. Депутат может быть освобожден от дисциплинарного взыскания, если он своевременно принес публичные извинения.

В этой же статье устанавливается, что отсутствие депутата на заседа­ниях Думы или постоянного комитета без уважительных причин более трех раз подряд может повлечь применение к нему следующих мер воз­действия: вынесение публичного порицания в адрес депутата; доведение через средства массовой информации до избирателей соответствующего избирательного округа сведений об отсутствии депутата на заседаниях Думы или его комитета; лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских пол­номочий. Решение о привлечении депутата к ответственности принима­ется на заседании Думы по представлению председателя Думы или председателя комитета.

В статье 10 Закона Сахалинской области от 15 декабря 2000 г. № 233 «О статусе депутата представительного органа местного самоуправле­ния, выборного должностного лица местного самоуправления в Саха­линской области» (в ред. от 31 октября 2001 г.) предусматривается,

¹ Регламент Ульяновской городской Думы. Утвержден решением Ульяновской городской Думы от 19 октября 2001 г. № 155 (в ред. от 9 июня 2004 г. ) // Вестник Ульяновской городской Думы. 2001. Вып. 2.

что в случае неучастия выборного лица местного самоуправления в работе выборного органа местного самоуправления без уважитель­ных причин либо умышленного уклонения от исполнения полномочий выборного лица местного самоуправления в иной форме соответствую­щий выборный орган местного самоуправления вправе довести до све­дения избирателей объективную информацию о его деятельности, в том числе через средства массовой информации.

В соответствии со статьей 32 регламента Новосибирского городско­го Совета¹ депутат может быть выведен из состава комиссии решением городского Совета по представлению комиссии за три и более пропуска плановых заседаний без уважительной причины в течение трех месяцев. Уважительными причинами являются: болезнь, отпуск, командировка.

Вопросы дисциплинарной ответственности невыборных должност­ных лиц органов местного самоуправления регулируются законода­тельством о муниципальной службе, трудовым законодательством. В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об основах муни­ципальной службы в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. На основании статьи 14 названного Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служа­щим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыска­ния, предусмотренные нормативными правовыми актами органов мест­ного самоуправления в соответствии с федеральными законами, закона­ми субъекта Российской Федерации.

Как правило, в законах субъектов Российской Федерации о муници­пальной службе на муниципального служащего за неисполнение или не­надлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанно­стей могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замеча­ние, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим муниципального служащего на должность.


Из практикиВерховного Суда РФ. Положение овозможностиприменения к муниципальным служащим дисциплинарного взыскания в виде предупрежде­ния о неполном служебном соответствии противоречит пункту «к» статьи 72, пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, Кодексу законов


¹ Утвержден решением Новосибирского городского Совета от 20 июня 1996 г. № 185 (в ред. от 29 апреля 1998 г.).

о труде Российской Федерации, Федеральным законам «Об основах муници­пальной службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым тру­довое законодательство, к числу которого относится установление видов дисцип­линарных взысканий, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы... указанного вида дисциплинарного взыскания федеральным законода­тельством не предусмотрено¹.


В связи с вышеназванной позицией Верховного Суда РФ интересно напомнить позицию Конституционного Суда РФ (извлечения из решений приводились ранее в конце § 6 главы 8). По мнению Конституционного Суда РФ, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профес­сиональной деятельности муниципальных служащих, не только преду­смотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государст­венные служащие, но и распространить на них установленные законода­тельством о государственной службе требования к замещению соответст­вующих должностей². Получается, что федеральный законодатель может проводить определенную параллель между государственной службой и му­ниципальной, а региональный — нет. Для государственных служащих пре­дусмотрен такой вид взыскания, как предупреждение о неполном служеб­ном соответствии (статья 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации») (в ред. от 27 мая 2003 г.).

На основании анализа статьи 11 Закона Белгородской области от 11 октября 1996 г. № 81 «О муниципальной службе в Белгородской об-ласти»³ (в ред. от 12 июля 2004 г.) можно сделать вывод, что должност­ной проступок - это неисполнение и ненадлежащее исполнение служа­щим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисцип-


¹ См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции Рос­сии. Т. 2 / под ред. В. М. Жуйкова. С. 401.

" Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 233-0 «По за­просу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности поло­жений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20' Федерачьного закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4.

³ Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 16.