Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник
| Вид материала | Учебник |
СодержаниеФинансово-экономические основы местного самоуправления В собственности поселений могут находиться Из практики арбитражных судов РФ. |
- Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник, 8003.95kb.
- Муниципальное право, 5269.52kb.
- Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
- Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
- Программа учебной дисциплины муниципальное право российской федерации для специальности, 1645.47kb.
- Конституция Российской Федерации, Москва, 2006 г. Комментарий к Конституции Российской, 108.48kb.
- М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
- Программа дисциплины «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации», 234.14kb.
- Российской Федерации Российская правовая академия Налоговое право России учебник, 9982.47kb.
Функции этого типа ассоциаций и союзов в целом аналогичны функциям региональных и межрегиональных объединений с учетом специфики и характера объединенного круга городов, входящих в ассоциацию или союз.
В настоящее время к ним относятся2: Ассоциация ЗАТО Минатома России, Ассоциация ЗАТО Минобороны России, Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов.
Ассоциация содействия гражданам закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома России образована учредительной конференцией граждан, лроживаю-
1 По материалам сайта ссылка скрыта news/msg.phpI?mid=3509276&s=2.
Сведения получены с сайта Минэкономразвития России ссылка скрытаmerit/dep_urms_organigosvJstimestsamouprav_2.phpl.
§4. Специализированные ассоциации и союзы местных властей РФ 231
щих в ЗАТО указанных ведомств, в декабре 1993 г. и зарегистрирована Минюстом России в апреле 1994 г. Предусмотрено индивидуальное (в лице отдельных граждан) и коллективное (коллективы предприятий, учреждений, организаций) членство в Ассоциации.
Ассоциация содействия гражданам закрытых административно-территориальных образований Минатома России образована учредительной конференцией граждан, проживающих в ЗАТО Минатома России, в феврале 1995 г. и зарегистрирована Минюстом России в марте
1995 г. Предусмотрено индивидуальное и коллективное членство в Ас-
социации.
Союз развития наукоградов является основанной на членстве некоммерческой организацией в форме некоммерческого партнерства. Создан 15 городами с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала - наукоградами и академгородками, а также гражданами Российской Федерации. Союз создан в декабре
1996 г.
даЛслспил ту-
Глава 10
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
234 Глава 10. Финансово-экономические основы местного самоуправления § 2. Муниципальная собственность
Институт муниципальной собственности получил свое закрепление в Законе 1990 г. «О собственности в РСФСР», Законе 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» устанавливал, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения. В 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В Приложении 3 этого постановления содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. В 1992 г. Президент РФ распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп утверждает Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности»1.
В настоящее время в соответствии с Гражданским кодексом РФ (статьи 125 и 215) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 51) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно статье 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (статьи 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Российской Федерации о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится1.
В соответствии со статьей 29 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входили средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» представлен другой подход к определению муниципальной собственности. В соответствии со статьей 50 Федерального закона в собственности муниципальный образований может находиться:
- имущество, предназначенное для решения установленный Федеральным законом вопросов местного значения;
- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения, в случае если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1.
может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
В Законе проводится разграничение имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в собственности городских округов:
Разграничение объектов собственности между поселениями и муниципальными районами1
| В собственности поселений могут находиться: | В собственности муниципальных районов могут находиться: |
| 1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; | 1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; |
| 2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; | 2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; |
| 3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; | |
| 4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; | 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; |
| | 4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля; |
Здесь и далее сохранена нумерация, используемая в Законе.
| § 2. Муниципальная собственность | 237 Продолжение таблицы |
| В собственности поселений могут находиться: | В собственности муниципальных районов могут находиться: |
| 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; | 5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; |
| 6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; | 6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; |
| | 7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; |
| | 8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-по-ликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; |
| 7) библиотеки; | 12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы; |
| 8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; | |
| 9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения; | |
| 10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; | |
| 11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том | |
При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что собственность выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности в обязательном порядке за органами местного самоуправления должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления (земельные участки под инженерными сетями общего пользования, предприятия инженерной инфраструктуры и т. д.). Очень важно при этом обеспечить завершенность технологических циклов.
Несмотря на то что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативно-правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.
Из практики арбитражных судов РФ. В удовлетворении исковых требований о признании права муниципальной собственности на здание, о признании недействительными записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, свидетельств о государственной регистрации нрава федеральной собственности отказано, поскольку имущество высших учебных заведений является объектом, относящимся исключительно к федеральной собственности, не подлежащим передаче в собственность субъектов Российской Федерации либо муниципальную собственность1.
В соответствии с гражданским законодательством имущество, входящее в состав муниципальной собственности, имеет ка.к бы двойную природу2. Одна его часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а другая - средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное в указанном выше порядке, - составляет муниципальную казну муниципального образования. При этом муниципальное унитарное предприятие, за которым имущество закреплено на праве хозяйственного ведения, не вправе распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления.
Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделять административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок целиком связывается с волей одной стороны - государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечающим интересам местного самоуправления способом перехода прав на объекты собственности являются гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.
1 См.: Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 февраля 2004 г. № 13904/03.
2 Овчинников И. И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М, 1998. С. 139-140.
В статье 4 Закона Московской области от 25 июля 1996 г. № 45/96- ОЗ «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области»1 закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:
- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
- путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации;
- при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (далее - разграничение государственной собственности в Российской Федерации) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Московской области;
- при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
- при передаче объектов государственной собственности Московской области (далее - областной собственности) в муниципальную собственность в порядке, установленном данным Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;
- при разграничении муниципальной собственности, в случае если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;
- при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
- путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;
- по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
На основании части 2 статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных
1 Вестник Московской областной Думы. 1996. № 10.
образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
В статье 6 Закона «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» закрепляются следующие основания прекращения права муниципальной собственности: в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения: взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами Российской Федерации.
Исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления является установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе порядка и условий приватизации муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-Ф'З «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»1 (в ред. от 18 июля 2005 г.) определяет основные способы приватизации муниципального имущества (статья 13):
- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
- продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
- продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
- продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам
доверительного управления.
Важнейшим документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. В Законе Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (часть 5 статьи 8) закрепляется, что местные программы приватизации могут устанавливать: ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности, в том числе сданных в аренду (кроме выкупа имущества по договорам аренды с правом выкупа); перечень объектов, намеченных к приватизации, и обоснование их выбора, критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности; дополнительные льготы при приватизации объектов муниципальной собственности, предоставляемые представителям определенных социальных групп; прогноз поступления средств от приватизации; направления использования средств, поступивших в местный бюджет от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности; иные положения. В настоящее время в литературе вопросам приватизации уделяется значительное внимание.
В Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161 -ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1 (в ред. от 8 декабря 2003 г.) унитарное предприятие определяется как коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником (статья 2). Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществ-
Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
лять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - муниципальные предприятия; унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - муниципальные казенные предприятия.
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев если несостоятельность (банкротство) такого предприятия возникла по вине собственника его имущества. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
В статье 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о муниципальном заказе. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, заказа работ и услуг у единственного исполнителя. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.