Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Понятие муниципального права Муниципальное право Отрасль права Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основыместного самоуправления. Организационные основыместного самоуправления Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. Гарантии местного самоуправления.

Подобный материал:

• Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник, 8003.95kb.
• Муниципальное право, 5269.52kb.
• Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
• Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
• Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
• Программа учебной дисциплины муниципальное право российской федерации для специальности, 1645.47kb.
• Конституция Российской Федерации, Москва, 2006 г. Комментарий к Конституции Российской, 108.48kb.
• М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
• Программа дисциплины «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации», 234.14kb.
• Российской Федерации Российская правовая академия Налоговое право России учебник, 9982.47kb.

Глава 2

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА


§ 1. Муниципальное право - отрасль права

Как уже говорилось ранее, местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления в обществе и государстве. Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общ­ность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного са­моуправления отводится значительная роль; местное самоуправление рассматривается как нижний уровень управления, как неотъемлемый признак демократического государства, как школа политических лиде­ров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, как необходимому элементу демократической организации государствен­ной и общественной жизни каждого государства.

Термин «муниципальное право» появился в современной государ-ствоведческой литературе в 1990-х гг., хотя русские ученые-юристы уделяли вопросам муниципального права значительное внимание¹. Му­ниципальное право используется в разных смыслах: - для обозначения правового образования, науки и учебной дисциплины. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Концепция муниципального права как комплексной отрасли права начала развиваться менее десяти лет назад. Правовой основой этого про­цесса служит становление и развитие местного самоуправления в Рос­сийской Федерации. Сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права².

Муниципальное право - отрасль права, для которой характерно со­единение разнородных институтов профилирующих и специальных от­раслей. Оно рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционно­го права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права. Причем если в нашей стране становлением муниципального права занимаются в основном го-


¹ См., напр., работы И. Н. Дитятина, А. Д. Градовского, В. Н. Лешкова, В. П. Без-образова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова и др.

² См.: Постовой Н. В. Муниципальное право. С. 4.

сударствоведы¹, то в зарубежных странах этих проблем касались, как правило, административисты². Эти различия обусловливаются понима­нием местного самоуправления либо как формы народовластия, разно­видности публичной власти, либо как уровня социального управления.

Муниципальное право - это комплексная отрасль права, представ­ляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и дея-тельностиместного самоуправления, впроцессереализации населением права наместное самоуправление непосредственно, а также через орга­ны местного самоуправления.

Отрасль права - это главное подразделение системы права, отли­чающееся специфическим режимом правового регулирования и охва­тывающее целые участки, комплексы однородных общественных отно-шений³. Одна правовая отрасль отличается от другой предметом, мето­дом и законодательством⁴. Представители свердловской юридической школы выделяют еще один неотъемлемый признак отрасли - наличие системы (целостности) отрасли⁵. Аналогичную позицию занимает и Ю. А. Тихомиров. По его мнению, «отрасли права отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т. е. кругом общественных отно­шений, методами правового регулирования, кругом источников и струк­турой нормативного массива»⁵. В литературе встречается и иная точка зрения, сторонники которой к отличительным признакам отрасли права относят только предмет и метод⁷.

Предмет правового регулирования выполняет роль первичного при­знака в процессе структуризации системы права. На него объективно сориентировано правовое регулирование⁸.

В последнее время в научной литературе уделяется значительное внимание вопросам предмета и методам муниципального права. Более


¹ Этими вопросами занимаются такие государствоведы, как С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, М. А. Краснов, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев и др.; создание кафедр му­ниципального права в юридических вузах происходит преимущественно на базе ка­федр государственного права (напр., в МГУ, ОГУ, ТГУ).

² См., напр., работы англичанина Д. Гардера, француза Ж. Веделя и др.

³ См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 1994. С. 83.

⁴ См., напр.: Алексеев С. С. Там же; Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 120.

⁵ См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 6.

⁶ Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 35-36.

⁷ См., напр.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. С. 3; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря. С. 13.

⁸ См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург,

1997. С. 36.

того, появляются исследования, посвященные комплексному анализу отрасли как целостной системы, обладающей своей специфической структурой¹. В некоторых работах проводится сравнительный анализ муниципального права как системы законодательства, комплексной от­расли права и подотрасли конституционного права.

Сейчас можно с уверенностью констатировать, что муниципальное право обладает собственным кругом источников права, главным из кото­рых является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; имеется собственное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы местного самоуправления, хотя основой формирования отрасли является местное самоуправление как неприкосновенный демократический инсти­тут, основа конституционного строя, форма организации власти.

Предмет муниципального права

В соответствии с принципом народовластия народ является единст­венным источником власти в Российской Федерации и может осуществ­лять ее: а) непосредственно; б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Муниципальное право - от­расль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процес­се организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.

Ранее было показано множество подходов к определению термина «местное самоуправление». Каждому пониманию этого термина соот­ветствует собственное определение предмета муниципального права. Так, под предметом муниципального права понимают общественные от­ношения в системе местного самоуправления²; общественные отноше­ния, возникающие в процессе организации и деятельности местного са-моуправления³; удовлетворение социально-экономических потреб­ностей населения на местном уровне собственными усилиями⁴; общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни об-


¹ См., напр.: Проблемы преподавания конституционного и муниципального пра­ва / под ред. С. А. Авакьяна. М, 1999; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003; Муниципальное право / под ред. Н. С. Бондаря; Кута-фин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Шуг-рина Е. С. Муниципальное право России.

² См.: Постовой Н. В. Муниципальное право. М., 1998. С. 3.

³ См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­ции. М., 2000. С. 11; Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. М.,

2003. С. 20.

⁴ См.: Муниципальное право Российской Федерации // под ред. Ю. А. Дмитрие­ва. М., 2000. С. 12.

щества¹; отношения, возникающие в процессе реализации права населе­ния на местное самоуправление²; местные самоуправленческие отноше-ния³.

Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и дея-тельностиместного самоуправления, впроцессереализации населением права наместное самоуправление непосредственно, а также через орга­ны местного самоуправления.

Эти отношения можно классифицировать и выделить отношения:

1. возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
   

1. возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполни­тельным органами местного самоуправления;
   

1. возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
   

1. возникающие в процессе деятельности органов местного само­управления по управлению муниципальной собственностью, форми­рованию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленче­ской и контрольной деятельностью;
   

1. по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательст­вам муниципальных органов;
   

1. связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
   

1. вытекающие из ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц перед населением, государством, физически­ми и юридическими лицами;
   

1. связанные с осуществлением полномочий по управлению муни­ципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению за­конности и правопорядка.
   

Метод муниципального права

Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правово­го регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отрас­лью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому


¹ См.: Ковешников Е. М. Муниципальное право М., 2000. С. 2.

² См.: Акмалова А. А. Муниципальное право России. М., 2002. С. 15.

³ См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. С. 17.

правовое регулирование в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового институ-тахарактерно преобладание публично-правовыхметодов, хотя предмет­ная деятельность органов местного самоуправления, связанная среализа-цией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на спо­собы правового регулирования. В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования¹: дозволение - предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий; запрещение - возложение на лицо обязанности воздер­живаться от определенного поведения, совершения тех или иных дейст­вий; обязывание (предписание) - возложение на лицо обязанности оп­ределенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

Таким образом, главными признаками метода правового регулиро­вания можно назвать²: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений. Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентиро­вание на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применительно к раз­ным объектам муниципальной действительности³.

Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше-ний»⁴.

¹ См.: Алексеев С. С. Государство и право. С. 83.

² См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 4.

³ См.: ВыдринИ. В., КокотовА. Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 17.

⁴ Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации.

С. 33.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинст­во ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож­ность выделения Общей, Особенной и Специальной части¹. Рассмотрим это подробнее.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри­териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп­ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници­пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори­альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор­мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест­ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про­цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ­ектов местного самоуправления»². Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов.

Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест­ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со­циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и право-порядка³.

Тогда система муниципального права будет представлена следую­щим образом: Общая часть (правовые, территориальные, организацион­ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от­ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ­ления) и Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра­вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму под-


См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 29-31; Шугрина Е. С. Система муниципального права как отрасли права // Проблемы преподавания кон­ституционного и муниципального права. М., 1999.

² Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. С. 23-24.

³ См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 29.

ходу соответствует структура Закона РСФСР 1991 г. «О местном само­управлении в РСФСР».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче­ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми­рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле­ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать: 1) территории с особым правовым ста­тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра­зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие); 2) территории отдель­ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, горо­дов федерального значения, автономий); 3) территории других госу­дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления. Кстати, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частно­сти, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в за­крытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты:

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му­ниципальных образований.

Территориальные основыместного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз­личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основыместного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»¹. Думается, такой подход достаточ-


¹ См., напр.: Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 7.