Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   51

§ 2. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как научная дисциплина является составной ча­стью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль науч­ных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности мест­ного самоуправления, эволюция становления и развития местного само­управления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового ре­гулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования¹.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепри­знанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октяб­ря 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные наз^Лчные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого» (1865), «О праве самостоятельности как основе для самоуправле-


¹ См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­ции. С. 38.

ния» (1871); князя А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравни­тельный обзор русских и иностранных земских и общественных уч­реждений» (1869-1871, т. 1-3), а также труды В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского и др.¹ Фунда­ментальными работами в области муниципального хозяйства являлись труды Л. А. Велихова «Опыт муниципальной программы» (1928) и «Ос­новы городского хозяйства» (1928).

Особую группу составляют работы русских и зарубежных госу-дарствоведов, философов и политологов XIX и начала XX в., исследо­вавших политико-правовую природу местного самоуправления; сле­дует особенно выделить труды Н. Н. Алексеева, П. Ашлей, А. Василь-чикова, Л. А. Велихова, Р. Гнейста, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, О. Лабанда, Э. Мейера, Р. Моля, И. Редлиха, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, А. Токвиля, Б. Н. Чичери­на, Л. Штейна.

Негативная оценка правового положения и роли местных Советов не означает, что накопленный опыт, практика их функционирования, наработанный научный потенциал, связанный с ее изучением и обобще­нием, должны быть безоговорочно отвергнуты. Исследования совет­ских специалистов, в частности работы С. А. Авакьяна, Г. В. Барабаше-ва, А. А. Безуглова, О. Е. Кутафина, В. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и других ученых, задали направление научным изыска­ниям в сфере местного самоуправления, хотя, конечно, сам научный ин­струментарий этих исследований в значительной мере устарел².

За последние 10 лет появилось огромное количество современных публикаций по вопросам местного самоуправления; защищаются кан­дидатские и докторские диссертации; издаются монографии и учебни­ки; проводятся различные исследования. Более подробно с работами современных специалистов можно познакомиться с помощью библио­графического списка, подготовленного С. А. Авакьяном³.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права, крити­чески оценивая накопленный опыт научных исследований местных ор­ганов власти, не отбрасывает его, как некогда был, по существу, отбро­шен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведе-


¹ См. обзор этих источников в кн.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М„ 1993. С. 5-15.

² См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. А. Дмитрие­ва. С. 31.

³ См.: Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002.

ния¹. Ведь «наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из су­щественных признаков своего развития»².

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправ­ления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Наука муниципального права опирается как на общенаучные мето­ды познания (диалектико-материалистический, системный, социоло­гический), так и на специальные (сравнительного правоведения, нор­мативно-логический, структурно-функциональный, историко-юриди-ческий, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

Общенаучные методы используются, например, при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления. Анализ сис­темы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводятся с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логическо­го. Взаимоотношения между органами местного самоуправления опре­деляются при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их пра­вовой статус, практики функционирования. Анализ нормативно-пра­вовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет выявить некоторые тенденции, сделать обоб­щения; в основе этих исследований лежат методы перехода от частного к общему.

Термин «муниципальное право» используется и для обозначения учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами в рамках специальности «Юриспруденция».

В Государственном образовательном стандарте высшего профессио­нального образования, утвержденном Минобразованием России 27 мар­та 2000 г., сформулированы требования к обязательному минимуму со­держания основной программы подготовки юриста по специальности 021100 «Юриспруденция». В соответствии с Госстандартом муници­пальное право относится к общепрофессиональным дисциплинам и включено в федеральный компонент.


¹ См.: Фадеев В. И. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 168.

² Богданова Н. А. Наука советского государственного права: Историко-теорети-ческое исследование. М., 1989. С. 52.

На основании Госстандарта минимальное содержание дисциплины включает изучение таких вопросов, как понятие муниципального права; местное самоуправление, его система; представительные и исполнитель­ные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; институты прямой демократии в местном самоуправ­лении; материальные и финансовые основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления, организационные формы их осу­ществления; порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; гарантии и защи­та прав местного самоуправления.


§ 3. Муниципалыю-правовые отношения

Myниципально-правовыеотношения - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления в границах муници­пального образования приреализации населением права наместное само­управление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складыва­ются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципаль-но-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муници-пально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-пра-вовых отношений могут выступать:

Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование от­вечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собствен­ности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданны­ми им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или опе­ративного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами

путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборные и другие органы местного самоуправления. В соответст­вии со статьей 3 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области»¹ (в ред. от 28 марта 2005 г.) правом на участие в местном самоуправлении обладают: а) граж­дане Российской Федерации, проживающие на территории Омской об­ласти; б) граждане - владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположенных на территории районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов Омской области, которые имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено законодательством.

Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответ­ствии со статьей 4 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. №301 «О местном самоуправлении в Томской области»² под населением муни­ципального образования понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, а также гра­ждане Российской Федерации, временно проживающие на его террито­рии: учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, физиче­ские лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям. Ранее в региональных зако­нах о местном самоуправлении имели место отдельные попытки призна­вать членом муниципального образования лиц, не проживающих на тер­ритории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имуществен­ного ценза.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправле-


¹ Омский вестник. 1995. 20 дек.

² Официальные ведомости. 1996. № 3. С. 8-38.

ния негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-право-вых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные гра­ждане.

Термин «местное сообщество» был использован в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ¹. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сен­тября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Республике Бурятия»² (в ред. от 30 апреля 2004 г.) мест­ное сообщество - это население, проживающее в муниципальном обра­зовании, объединенное общими интересами в решении вопросов мест­ного значения.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как


¹ Более подробно об этом см. в кн.: ШугринаЕ. С. Муниципальное право. С. 76-78.

² Бурятия. 1995. 8 сент.

глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодейст­вия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих ин­тересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. С учетом особенностей территориальной и ор­ганизационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных обра­зований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления. В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения.

Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию.

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать за­казчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.


§ 4. Нормы и источники муниципального права

Муниципальное право - комплексная отрасль права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отрас­лей. В зарубежных странах муниципальное право чаще всего «вырастает» из административного, у нас же теоретической разработкой вопросов мест­ного самоуправления традиционно занимаются государствоведы. Но в со­держание муниципального права входят нормы гражданского, бюджет­ного и земельного права, а также ряда других отраслей. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права.

Нормы муниципального права представляют совокупность норм, ис­ходящих от местного сообщества, органов местного самоуправления или их должностных лиц, и норм, принимаемых органами государственной власти или их должностными лицами.

Муниципально-правовые нормы - это правила поведения, исходя­щие отместного сообщества или государства влице соответствующих органов или должностныхлиц и обеспеченные принудительной силой го­сударства.

Немаловажным вопросом является определение источников муни­ципального права. В юридическом смысле источник - это форма выра­жения норм права, наделяющая их обязательной силой. Все источники муниципального права можно разбить на две большие группы: норма­тивно-правовые акты и муниципально-правовые договоры. По мнению

некоторых ученых, к источникам муниципального права можно отно­сить и муниципальные обычаи, и судебные (административные) преце-денты¹. С учетом особенностей российской правовой системы данная точка зрения представляется весьма спорной.

Муниципально-правовые договоры - это двусторонние (и более) соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлениеммест-ного самоуправления, наделением органов местного самоуправления ощ-дельными государственно-властными полномочиями. Муниципаль-но-правовые договоры (соглашения) могут заключаться между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Но важно правильно вы­делять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений.

Нормативно-правовыеакты - это односторонние, властные, воле­вые действия непосредственно населения, органа власти или его должност­ного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возникнове­ние, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, изме­нение или прекращение правоотношений. Нормативно-правовые акты можно классифицировать следующим образом:

по охвату регулируемых отношений - систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и отраслевые или тематические ак­ты, посвященные отдельным аспектам организации местного само­управления (например, законы о выборах в органы местного самоуправ­ления, о муниципальной службе и т.д.);

по юридической природе - законодательные акты и подзаконные акты;

по кругу субъектов, принимающих нормативные акты, - акты орга­нов государственной власти, акты органов местного самоуправления, ак­ты, принимаемые непосредственно населением на референдуме, собра­нии или сходе.

Россия является федеративным государством. Это, в частности, оз­начает, что и Российская Федерация в целом, и субъекты Российской Федерации обладают правом принятия нормативных актов, обладаю­щих высшей юридической силой. Предметы ведения каждого террито­риального уровня закреплены в статьях 71-73 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, три территориальных уровня (Рос­сийская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образова-


¹ См.: Бондарь Н. С, Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 29, 30.