Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Н.Д. Эриашвили Муниципальное право Основные теории местного самоуправления. Муниципальное право: современные подходы его понимания   9 Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] ] Пешков В.Н. Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 3 Безобразов В.П. Лазаревский ИМ. Чичерин Б.Н. Братусь С.Н. Пертцик В.А. Вторую группу Третью группу Система источников муниципального права. Вторую группу В третью группу Четвертую группу Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления. Шеремет К.Ф. ... Полное содержание

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

 

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина

Рекомендовано Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника



Закон и право • Москва • 2000

для студентов высших учебных заведений

УДК 342.25(075.8) BIK 67.400.6я73 М90

 

 

Коллектив авторов:

В.А. Баранчиков, С.Н. Бочаров, В.Н. Бутылин,

Е.Ю. Зинченко, А.М. Лимонов, A.M. Никитин,

А.С. Прудников, Б.В. Российский, М.И. Эриашвили

Рецензенты:

кафедра конституционного и муниципального права Юридического института МВД России;

д-р юрид. наук, проф. Н.М. Коршунов; д-р юрид. наук, проф. М.М. Рассолов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

 

Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. – М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 439 с.

ISBN 5-238-00215-7.

 

На основе новейшего федерального и регионального законодательства, обобщения практики работы органов местного самоуправления раскрываются теоретические, правовые, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, история становления местного самоуправления в России, гарантии и ответственность в системе местного самоуправления, зарубежный опыт развития местного самоуправления.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических высших образовательных учреждений, практических работников органов местного самоуправления, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также тех, кто интересуется вопросами осуществления государственно-правовой реформы в России.

 

 

ББК 67.400.6я73

© Коллектив авторов, 2000

© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 2000.

ISBN 5-238-00215-7

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Предисловие

Глава 1. Муниципальное право: современные подходы его понимания

§ 1. Муниципальное право как комплексная отрасль права

§ 2. Муниципальное право как наука

§ 3. Предмет и место муниципального права в системе права

§ 4. Общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права

§ 5. Источники муниципального права

§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России

§ 7. Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран

Глава 2. Понятие и функции местного самоуправления

§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления

§ 2. Принципы местного самоуправления

§ 3. Функции местного самоуправления

§ 4. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

Глава 3. Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления

§ 1. Территориальная основа местного самоуправления

§ 2. Муниципальная собственность – экономическая база местного самоуправления

§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства

Глава 4. Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 1. Понятие структуры местного самоуправления

§ 2. Виды и звенья местного самоуправления

§ 3. Предметы ведения местного самоуправления

§ 4. Представительные органы местного самоуправления

§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

§ 6. Глава муниципального образования

§ 7. Исполнительные органы местного самоуправления

§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения

§ 9. Полномочия органов местного самоуправления в сфере безопасности и обороны страны, обеспечении законности и правопорядка

§ 10. Муниципальная служба и муниципальные служащие

§ 11. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях

§ 12. Организация местного самоуправления в городах, станицах и других поселениях, являющихся административными центрами районов (уездов)

Глава 5. Формы непосредственного волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

§ 1. Система организационных форм осуществления местного самоуправления

§ 2. Местный референдум

§ 3. Муниципальные выборы

§ 4. Собрание (сход) граждан

§ 5. Народная правотворческая инициатива

§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

§ 8. Ассоциации, союзы и иные объединения органов местного самоуправления

Глава 6. Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления

§ 1. Понятие гарантий осуществления прав местного самоуправления

§ 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Приложение

Нормативные акты и документы

Литература

 

В оформлении использованы следующие произведения:

переплет Г.Г. Мясоедов «Земство обедает» (1872 г.)

Проект московского метро,

обсуждавшийся в Городской Думе в 1902 г.

Художник Н. Каразин

 

Учебник

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Главный редактор Н.Д. Эриашвши

Оригинал-макет О.В. Белынской, Н.В. Спасской Художник А. В. Лебедев

Лицензия № 071252 от 04.01.96 Подписано в печать 11.09.2000. Формат 60x88 1/16

Усл. печ. л. 27,5. Уч.-изд. л. 22,8 Тираж 20 000 экз. (1-й завод - 5 000). Заказ 1949

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Генеральный директор В.Н. Закаидзе

123298, Москва, Тепличный пер., 6

Тел. (095) 194-00-15. Тел/факс (095) 194-00-14

www.unity-dana.ru E-mail: unity@tech.ru

Отпечатано в ГУП ИПК «Ульяновский Дом печати» 432601, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14

 

 


>

 



Предисловие


Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Муниципальное право занимает особое место в системе российского права и отличается от других отраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферой регулирования, где проявляется его роль и значение.

Нормы муниципального права, во-первых, упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, во-вторых, охраняют урегулированные правом общественные отношения, и наконец, способствуют развитию новых общественных отношений. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, организация и деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, нормы муниципального права регулируют и иные вопросы

Предисловие

6

 


 

непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а также вопросы не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Все отмеченное позволяет говорить о важном месте муниципального права в системе российского права и его влияния на ход общественного развития. Соответственно этому и наука муниципального права занимает важное место в системе правовой науки, а следовательно, и среди учебных дисциплин, изучаемых в образовательных учреждениях.

Настоящий учебник написан на основе Конституции РФ, федеральных и региональных законов, с учетом сформированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Условные сокращения

Закон об общих принципах организации местного самоуправления –

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ

ГК – Гражданский кодекс РФ, части первая и вторая

ГПК – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КЗоТ – Кодекс законов о труде РФ

КоАП – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

УК – Уголовный кодекс РФ

МРОТ – минимальный размер оплаты труда, установленный законом

ВВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)

ВСНД (РФ, РСФСР, СССР) и ВС (РФ, РСФСР, СССР) - Ведомости Съезда народных депутатов (РФ, РСФСР, СССР) и Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ

 


>

Глава 1 Муниципальное право: современные подходы его понимания

§ 1. Муниципальное право как комплексная отрасль права

Непривычное для нас понятие «муниципальное право», давно ставшее обычным в развитых странах, уже дает все основания для его определения не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все вопросы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования.

Как форма публичной власти местное самоуправление (и местное население, и формируемый им аппарат, и соответствующие должностные лица) реализует нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др., поэтому местное самоуправление нельзя назвать отраслью права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку они всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного юридического анализа такого сложного юридического понятия, как муниципальное право. Например, положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющее осуществление народовластия через органы государственной власти и местного самоуправления, нельзя представить как норму муниципального права в качестве отрасли. Эта норма-принцип – важнейшая норма конституционного (государственного) права Российского государства как основной отрасли системы права. Она справедливо нашла свое

8

Глава 1

 

 

 

 

место в гл. 1 «Основы конституционного строя» раздела первого Конституции РФ.

В практике муниципального самоуправления часто применяются нормы как административного, так и иных отраслей права. Конечно, они входят в состав муниципального права, но не формируют ее как отрасль, а наполняют право содержанием. В составе муниципального права важное место принадлежит нормам, регулирующим отношения, возникающие по поводу владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью. Этот институт имеет конституционный статус (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), урегулированный Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1, 4, 5, 30–32 и др.), составляет один из основных институтов гражданского права (см., например, ст. 215 ГК).

Конечно, невозможно даже примерно перечислить совокупность юридических норм различных отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название «муниципальное право». Однако тщательный их анализ и обобщение позволяют дать определение муниципальному праву на данном этапе его становления и развития. Муниципальное право – это отрасль системы российского законодательства, которая включает нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

 


>

§ 2. Муниципальное право как наука

Основные теории местного самоуправления. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела место практически на всех этапах развития местного самоуправления и не только в России, но и в других государствах.

В XIX в. сформировалось несколько научных разработок местного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношения с государством.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   9

Л. Велихов называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную¹ .

Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии. Ее создатели – представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»². Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов.

Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:

• местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

• разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, которые передаются ей государством;

• органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

• государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30–40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи этой теории нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., в которой наряду с законода-

¹ См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. – М. Л., 1928. – Ч. И. – С. 236.

² Там же.

10

Глава 1

 

 

 

 

тельной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть – муниципальная. Конституция содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. проявляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Важным рациональным зерном этой теории, по нашему мнению, было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования последнего. Это предполагает, что все современные попытки развивать местное самоуправление дальше должны основываться на глубоком изучении исторического опыта в данной местности.

Общественная (хозяйственная) теория. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, или общественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но с иными основаниями: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой.

Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] ]

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»¹.

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие – Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков – не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»².

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины³. Известный русский ученый Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами»⁴. Еще более жесткую позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправление и анархию. Л.С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин «self–government, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии⁵.

³ Велихов Л. Указ. соч. – С. 236.

² Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1871. – Т. III. – С. 1.

³ См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 281.

⁴ Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. П. – С. 489.

⁵ См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). – М., 1989. – С. 211.

12

Глава 1

 

 

 

 

Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства¹.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Более того, как отмечали критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория. Во второй половине XIX в. общественная теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей постепенно уступала место так называемой государственной теории самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как

¹ См.: Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864- года января первого. – М., 1865; он же. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 3

часть единого целого»¹. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX – начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

«Государственная теория самоуправления, – пишет Н.М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».²

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного

¹ Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882.

² Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 491.

14______________________________________Глава 1

сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна. Но несмотря на это, в начале XX в. последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть не зависимое от министерского управление, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают, следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то согласно Г. Еллинеку община имеет свои права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством.

По нашему мнению, эта идея Г. Еллинека нашла свое воплощение во многих странах Европы и сейчас применяется в России.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е гг. XIX в. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление¹. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую ор-

¹ См.: Лазаревский ИМ. Самоуправление//Мелкая земская единица. – СПб., 1903. - С. 51.

15

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

ганизацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах¹. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В.П. Безобразов.²

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечает: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной³. А.Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»⁴.

Кроме того, государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных русских юристов, как И.И. Евтихиева, Б.Н. Чичерина, В.П. Безобразова и др. Так, еще в 1866 г. Б.Н. Чичерин в своей работе «О народном представительстве» утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности, с одной стороны, имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но с другой – местные интересы находятся в тесной

¹ См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. – М., 1908. - С. 40.

² См.: Безобразов Б.П. Государство и общество: Управление и самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882. – С. 1.

³ См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. – СПб., 1906. – С. 8–9.

⁴ Градовский А.Д. Система местного управления на Западе Европы и в Рос-сии//Собр. соч. – СПб., 1904. – Т. 9. – С. 118.

16

Глава 1

 

 

 

 

связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Б.Н. Чичерин видел в местном самоуправлении присутствие двух начал – правительственного и общественного (т.е. само-управления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов. По его мнению, правительственное, или политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное – в местном представительстве, не совместимом с политической борьбой и имеющим чисто административное значение.

Настоящей почвой для самоуправления Б. Н. Чичерин считал федеративную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом «согласуется с верховным началом государственной жизни»¹.

По нашему мнению, и в настоящее время актуальна мысль этого правоведа о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа.

В начале XX в. в России правоведы стали поднимать вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев высказывался, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но и нормативной функции. Нельзя не согласиться с И.И. Евтихиевым в том, что орган самоуправления правомочен издавать общие правила, определяющие его деятельность, в пределах конституционного закона.

Представляется, что на современном этапе становления органов местного самоуправления значимость той или иной системы самоуправления можно определить в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности и в наши дни, и представления о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулирован-

¹ Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – М., 1866. – С. 755–760.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] J

ные дореволюционной российской наукой, необходимы для его успешного разрешения.

В законченном виде идея самоуправления была сформулирована К. Марксом, который объяснял социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа»¹. Содержательное значение этой формулировки очень велико. В ней нашли отражение положения, раскрывающие сущность идеи самоуправления. Во-первых, самоуправление – это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды, имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое время. Это, например, идея муниципального социализма, зародившаяся в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни. Первое требование, которое содержалось в муниципальных программах политических партий, – наделение городской и сельской общины правами более широкой автономии. Второе требование заключалось в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характеризовался как построение всей общинной жизни по одному широкому принципу: возможно более полная демократизация ме-

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 350.

18______________________________________Глава 1'

стной жизни, служения интересам широких масс¹. Приверженцы идеи муниципального социализма надеялись путем последовательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Идеология муниципального социализма нашла поддержку у части русских социал-демократов. Так, Г. В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в том, что самоуправление гораздо – несравненно! – лучше бюрократического режима в новом политическом строе»². Во время революции 1905–1907 гг. и последовавшей за ней реакции между Г.В. Плехановым и большевистским крылом РСДРП, возглавляемым В.И. Лениным, возникли серьезные разногласия по вопросам организации местного самоуправления. В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципального социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, несамостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в условиях капиталистического государства безусловно уничтожит всякое местное самоуправление. По образному выражению В. И. Ленина, «если центральная власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда местные власти смогут остаться лишь в мелочах автономные, самостоятельны лишь в вопросе о лужении умывальников»³.

В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции IV съезда РСДРП «Временное революционное правительство и местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача: создание временного революционного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддержи -

¹ См.: Курчинский МЛ. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 35.

² Плеханов Г.В. Соч. В 24 т. – Т. 16. – С. 177.

³ Ленин В.И. Полы. собр. соч. – Т. 10. – С. 30.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] 9

вающих новую власть¹. Несомненно, что позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей. Ставя перед собой цель завоевать государственную власть, большевики концентрировали все усилия на решении этой задачи. Естественно, что организация местного самоуправления носила для них второстепенный характер.

Итак, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретическим понятием, оно имело глубокое практическое значение. Еще тогда, в конце XIX – начале XX в., многие русские государственные и общественные деятели считали, что в основе конституционного устройства России должно лежать широкое местное самоуправление, а взаимоотношения между центральными и местными органами строиться на равноправных началах.

Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуправления до 1917 г. по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы и России, можно сделать ряд выводов с учетом актуальности этой проблемы в настоящее время.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. Многолетний опыт развития теорий местного самоуправления дает основание утверждать, что возведение «китайской стены» между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно.

После октябрьского переворота 1917 г. в России теоретическая мысль в области местного самоуправления развивалась неоднозначно. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотно-

¹ См.: IV съезд РСДРП//КПСС в резолюциях и решениях... – М., 1983. – Т. I. – С. 184–185.

20