Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Правовые акты муниципальных образований. Устав муниципального образования. Иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Губное самоуправление Максимова Н.А.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава

 

 

 

 

Некоторые субъекты Федерации устанавливают паралле.яь-ное существование местного самоуправления и местного государственного управления на уровне городов и районов –< это Республики Карелия, Ингушетия, Коми и некоторые другие. До тех пор, пока законодатель на федеральном уровне не решил вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти, субъекты Федерации могли устанавливать свою систему этих органов в соответствии с основами конституционного строя России.

Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Федерации, ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта, поэтому система таких органов на уровне субъекта Федерации может включать как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.

Уставы краев, областей и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении и по отдельным аспектам организации местного самоуправления в целом соответствуют федеральному законодательству о местном самоуправлении в отличие от правовых актов Республик в составе России, хотя и в них есть определенные несоответствия российскими законами. Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно отметить стремление к регулированию решений тех вопросов, которые находятся в компетенции муниципальных образований, являются вопросами местного значения: структура и порядок формирования представительных органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления населения в решении вопросов местного значения, срок полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д. Для подобных нарушений безусловно есть и объективные причины, например не во всех субъектах Федерации завершен процесс формирования представительных органов местного самоуправления, не везде приняты уставы муниципальных образований, т.е. отсутствует правовая база на местном уровне. Вместе с тем часто характер и содержание устанавливаемых норм явно противоречат интересам муниципального образования, ог-

Муниципальное право: современные подходы его понимания_________49 \

раничивают их самостоятельность, создают дополнительные препятствия для деятельности органов местного самоуправления. Хуже всего, когда данные нарушения вызваны чисто политическими причинами, нежеланием делиться властью с органами местного самоуправления. Так, законами Астраханской и Московской областей в нарушение федерального законодательства установлена подчиненность одного муниципального образования другому, в Пермской, Архангельской, Вологодской и Кемеровской областях, Ставропольском и Красноярском краях утверждена структура органов местного самоуправления и установлена дата проведения в них выборов, что является вмешательством в их компетенцию. Практически во всех субъектах Федерации имели место такие факты, как отстранение от должности в административном порядке избранных глав муниципальных образований, ликвидация без учета мнения населения существующих муниципальных образований, назначение референдумов по вопросам местного значения органами государственной власти.

Многочисленность всех нарушений законодательства о местном самоуправлении объясняется прежде всего недостаточностью влияния на разрешение этой важной проблемы федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Миннаца России и Минюста России. Миннац России вправе издавать только рекомендации по данным вопросам, проведенные же Минюстом России экспертизы законодательных актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, правовых последствий не имеют. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что процедура представления на экспертизу нормативных актов в должной степени не регламентирована и не является обязательной. Некоторые субъекты Федерации, в частности Республика Башкортостан, вообще не представляет свои законы в Минюст России, поэтому его заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству носит, по сути, рекомендательный характер.

Судебный контроль за законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении также практически полностью отсутствует. Конституционный Суд РФ не может быстро рассматривать дела, к тому же его решения носят конкретный ха-

50

Глава

 

 

 

 

рактер и не распространяются на подобные нарушения в других субъектах Федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»¹ допускает возможность создания конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, который мог бы рассматривать вопросы соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации. Таким образом, сделана попытка переложить значительный объем работы по судебным спорам в сфере местного самоуправления на места. Однако это не решает проблему. Так, соответствие законов субъекта Федерации федеральному законодательству конституционный (уставный) суд субъекта Федерации проверять не вправе. К тому же конституционные (уставные) суды созданы пока только в 14 субъектах Федерации из 89.

В качестве причины несоответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении федеральному законодательству следует назвать и непоследовательность федерального законодателя, и неразработанность многих аспектов организации местного самоуправления на федеральном уровне. Думается, что с создания семи федеральных округов и назначения представителей Президента РФ положение изменится в лучшую сторону.

Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Москва и Санкт-Петербург – два самых больших города России с огромным экономическим потенциалом, высоким уровнем развития культуры, в том числе правовой.

Местное самоуправление и в Москве, и в Санкт-Петербурге отсутствовало более четырех лет. Как и по всей стране, местные Советы в этих городах распущены президентским указом осенью 1993 г., но в отличие от других регионов восстановление самоуправления затянулось. И дело тут не только в нежелании городских властей – эти города оказались в «ловушке двойного статуса». Будучи и городами, и субъектами Федерации, Москва и Санкт-Петербург должны были – при буквальном соблюде-

¹ См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          51

нйи норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления – иметь на городском уровне и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Если бы на территории городов было бы создано несколько самостоятельных муниципальных образований, то между ними пришлось бы поделить и ТЭЦ, и станции метрополитена, и теплотрассы.

Конечно, сложившаяся ситуация была абсурдна. В марте 1997 г. в Закон об общих принципах организации местного самоуправления внесена так называемая поправка Шишлова, устраняющая это противоречие. Москве и Санкт-Петербургу предоставлено право, во-первых, не создавать общегородских органов местного самоуправления, во-вторых, в целях сохранения единства городского хозяйства сохранить за городскими властями те полномочия, которые должны по-прежнему реализовываться на общегородском уровне (транспорт, энергетика и др.). Казалось бы, путь к становлению реального местного самоуправления открыт. Но местное законодательство этих двух городов существенно различалось (хотя можно выделить некоторые общие черты), да и противоречило федеральному законодательству и здравому смыслу.

Новый принцип организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключается в следующем. Муниципальными образованиями объявили не существовавшие 22 городских района, а 111 микрорайонов, границы которых совпадают с территориями, обслуживаемыми ремонтно-эксштутационными учреждениями (РЭУ), при этом пригороды Санкт-Петербурга (Пушкин, Кронштадт, Колпино и др.) сохранили свой статус единых самоуправляющихся территорий.

В день выборов на участки для голосования на всей внутригородской территории пришло от 10 до 15% избирателей, что значительно меньше необходимых 25%. Напротив, почти во всех пригородных муниципальных образованиях выборы состоялись и муниципальные Советы избраны. Почему? Думается, ответ прост. Неучастие в выборах есть форма протеста граждан против либо всех предлагаемых кандидатов, либо выборных органов в целом. Кандидатов граждане практически не знают, зато знают, что вместо понятных и знакомых райсоветов им предлагают избрать какие-то микрорайонные муниципалитеты с неиз-

52

Глава 1/

 

 

 

 

вестными функциями. Более того, большая часть граждан, придя на выборы, так и не могла объяснить, на территории какого муниципалитета они проживают¹. Такую ситуацию можно оценить как очевидную дискредитацию самой идеи местного самоуправления.

В Москве городские органы власти поступили иначе, чем в Санкт-Петербурге. Устав г. Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г,², устанавливает двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, обладая при этом всеми полномочиями указанных органов. Районы же Москвы являются не самостоятельными муниципальными образованиями, а территориальными единицами города Москвы. На наш взгляд, такая ситуация противоречит закрепленному в ст. 12 Конституции РФ положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовые акты муниципальных образований. Нормативные акты о местном самоуправлении в образованиях наиболее приближены к реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с законами субъектов Федерации.

Согласно п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав – основной нормативный

' См.: Вишневский Б. Дело Собчака живет. А как насчет побеждает?//Российская Федерация сегодня. – 1998. ~ № 3. – С. 22–24. ² См.: Устав и законы города Москвы. – М., 1996.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          53

правовой акт местного уровня. Требования к содержанию устава установлены в ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В нем указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие положения об организации местного самоуправления,

54

Глава I

 

 

 

 

о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами России и субъектов Федерации.

Таким образом, устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного образования, его исторические и иные местные традиции. Однако возможно, что устав разрабатывается на основе типового устава, который составляется, в частности, Департаментом местного самоуправления Миннаца России и соответствующими органами в регионах.

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме. Предпочтительней было бы решать такой ключевой вопрос организации жизни местного сообщества, как принятие устава, самим населением, но это не всегда технически и экономически возможно. Проведение местного референдума обходится очень дорого, и практика показывает, что в настоящее время большая часть уставов муниципальных образований принимается представительным органом местного самоуправления после публикации проекта устава в местной печати и сбора замечаний, предложений и поправок. Принятый устав муниципального образования обязательно публикуется, только после этого он вступает в силу.

Дополнения и изменения в устав вносятся, как правило, в том же порядке, в каком он принимался. Предложения об изменениях в устав могут инициировать глава муниципального образования, группа депутатов представительного органа местного самоуправления или местное население.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют

Муниципальное право: современные подходы его понимания          55

законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.)- Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Длительное время дискутировался вопрос о влиянии государственной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образования. В одних субъектах Федерации считали, что вступлению в силу устава муниципального образования предшествует его государственная регистрация; в других – что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая является самостоятельным актом. Такая позиция приводила к определенным и весьма значительным проблемам. Предположим, что устав муниципального образования принимается на местном референдуме. Решение референдума окончательно и может быть изменено только референдумом. Если же отдельные положения устава противоречат закону, то в регистрации устава может быть отказано, а это может привести к правовому тупику.

Ответ на дискуссионный вопрос дал Президиум Верховного Суда РФ в своем решении от 29 октября 1997 г. по делу о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области». В решении отмечается, что согласно п. 3 ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Толкование данной статьи позволило сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего нормо-творческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого

56

Глава 1

 

 

 

 

устав вступает в силу. Таким образом, Верховный Суд РФ решил затянувшийся спор о связи государственной регистрации уставов муниципальных образований и вступлении их в силу¹. Однако представляется целесообразным внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, которые уточнили бы формулировки в части определения вступления в силу уставов муниципальных образований.

Наряду с принятием устава муниципального образования органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и иные правовые акты. Их наименование и виды, полномочия по принятию (изданию), порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В теории муниципального права, помимо устава муниципального образования, выделяются следующие виды правовых актов:

а) регламент представительного органа местного самоуправления. В нем определяются порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования комиссий, комитетов, и т.д.;

б) решение (постановление). Этот акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления носит общий характер;

в) положение, в котором систематизируются нормы статусного (об органе) или тематического содержания, утверждаемые распорядительным актом;

г) распоряжение, т.е. документы оперативно-конкретного характера;

д) приказы и инструкции, содержащие положения оперативно-распорядительного характера.

Акты представительных органов местного самоуправления в большинстве случаев называются постановлениями и решениями, реже – резолюциями, заявлениями, обращениями. Глава

¹ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1998. – № 3.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          57

муниципального образования, главы администраций издают, как правило, постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений – приказы и инструкции.

 


>

§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России

Наиболее отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над общественными. С момента образования русского централизованного государства (XV–XVII вв.) гиперцентрализация была постоянным спутником российской государственности¹. Такое положение приводило к тому, что центральная власть (царь, император) ограничивала инициативу снизу и сама проводила преобразования общественной жизни, в том числе местного самоуправления. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю историю, оно всегда создавалось государством, центральной государственной властью и отражало сословную структуру общества, которая юридически также была закреплена государственной властью".;

В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление XVI–XIX вв., земское и городское самоуправление.

В одной из своих работ А. М. Кононов отмечал, что вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси². Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины пред-

¹ См.: Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI–XIX вв.) //Местное самоуправление: теория и практика/Труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 129.

² См.: Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов. 1997. - С. 43.

58________________________________________Глава 1

ставляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела, безудержного расширения системы поборов.

Реформы местного управления на Руси, проведенные в середине XV в., имели своей целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения) Л НА. Максимова отмечала: «Отмена кормленщиков должна" была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества в связи с возложением на них задач ранее ими не выполнявшихся, что в свою очередь приводило и к усложнению выборного аппарата. Осознавая необходимость реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой

Муниципальное право: современные подходы его понимания          59

области, приводит сначала губную, а затем и земскую реформы»¹.

(. Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVI–XVII вв>| Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, «лихих людей», т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.

Основным принципом формирования губных учреждений как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила: неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты приказом. Несоблюдение предъявляемых требований влекло отказ приказа утвердить в должности такого старосту с указанием на необходимость производства новых выборов. Кроме того, невозможность смены неугодного старосты губного учреждения, отсутствие действенных механизмов контроля за губными властями, неопределенность сроков пребывания в должности, ревностная охрана авторитета глав губных ведомств правительством, в силу чего жалобы на многочисленные злоупотребления выборных не

¹ Максимова Н.А. Местное самоуправление России в XVI–XVII вв. (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 1996. – С. 14.

60