Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Вторую группу Третью группу Система источников муниципального права. Вторую группу В третью группу Четвертую группу Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления. Шеремет К.Ф. 43 Муниципальное право: современные подходы его понимания Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

тем более в законодательстве. Но именно она должна привлечь к себе особое внимание, ибо без ее решения нельзя вести речь о законченном механизме местного самоуправления. Выскажем лишь некоторые предварительные соображения.

Во-первых, в рамках муниципального права стоит ввести в правовой обиход понятие «банкротство» в отношении местного сообщества с одновременным установлением специальной процедуры его объявления или самообъявления.

Во-вторых, государство (в лице его органов, видимо, региональных) должно выяснить, не было ли вызвано «банкротство» сообщества объективными обстоятельствами, была ли оказана ему своевременная и достаточная помощь. Ведь известно, что р'азные территории, населенные пункты в силу природных, демографических и иных факторов находятся в неравных условиях. Не случайно законодательством развитых демократических стран предусмотрено выделение дотаций местным сообществам, иные меры для выравнивания их уровня жизни.

В-третьих, если выяснится, что «банкротство» вызвано субъективными факторами (непродуманными решениями, пассивностью и др.), то, возможно, на какой-то период данное местное сообщество должно быть передано под централизованное управление. Тем самым население временно лишается права осуществлять местное самоуправление, но без запрета, разумеется, общественных самоуправляемых структур. Неблагоприятные последствия в этом случае выражаются в том, что централизованное управление обязуется обеспечивать лишь гарантированный общегосударственный минимум социальных благ гражданам.

На все это могут возразить: о какой активности и солидарности населения можно сейчас говорить в России, где пока все зависит от властей, где у граждан нет рычагов воздействия на них, кроме, пожалуй, самых крайних – забастовок, голодовок, пикетов и др. Возражение это верное, но мы ведем речь о должном, а, к сожалению, не о действительном. Реальность такова, что и власти, и население существуют по-прежнему психологически и объективно в советских координатах. Немалое влияние на сохранение такого положения оказывает, с одной стороны, отсутствие навыков российской общинное™ (которые, напри-

Муниципальное право: современные подходы его понимания          31

мер, в узбекских махаллях-кварталах так и не были утрачены), развитого гражданского общества, вне которого также нельзя говорить о полноценном воздействии на власть со стороны общественности; а с другой – отсутствие строгих механизмов, рычагов установления и поддержания ответственной зависимости местных властей от населения. Последнее представляется наиболее значимым. Ведь когда мы говорим об ответственности местных сообществ, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее прежде всего органы местного самоуправления. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают большинство решений, именно они представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами, вступают даже в международные отношения (разумеется, на местном уровне). Вот почему ответственность местных сообществ в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. Отсюда вытекает довольно простая закономерность: принимая на себя ответственность за состояние местных дел в общесоциологическом смысле, местные сообщества должны иметь возможность контролировать органы местного самоуправления, в случае необходимости применять к ним меры уже юридической ответственности, с тем чтобы не доводить дело до неблагоприятных последствий для всего сообщества либо вовремя ликвидировать эти последствия.

Однако надо иметь в виду, что автономия местных сообществ при местном самоуправлении не означает устранения государства от контроля за состоянием дел в них. А поскольку государство взаимодействует не с сообществами непосредственно, а через органы местного самоуправления, постольку эти органы несут ответственность не только перед сообществом, но и перед государством.

Вообще вопрос о формах и способах контроля за местным самоуправлением – один из наиболее важных в муниципальном и конституционном праве. Эти две отрасли права соединяются, кстати, именно по данной проблеме, поскольку тут находится основная точка соприкосновения государства и местного самоуправления.

Таким образом, демократический правовой режим в местном самоуправлении, т.е. режим, который не позволяет местным

32________________________________________Глава 1

властям, с одной стороны, вставать над населением, ориентироваться лишь на собственные интересы (карьерного характера), а с другой – пренебрегать законом, в котором концентрируется общая воля, – такой режим с неизбежностью предполагает механизмы ответственности местных органов как перед населением, так и перед государством.

В чем же заключаются признаки, позволяющие отличать местное самоуправление от государственного управления? Во-первых, это различие в характере власти. Государственная власть есть власть суверенная, верховная, которая может самореформироваться. Органы же местного самоуправления действуют в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Во-вторых, это разграничение сфер компетенции власти центральной и местной, т.е. очерченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения и прежде всего социальной сферы, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финансирования. В-четвертых, местное самоуправление строится на ограниченных территориях. В-пятых, обязательно наличие выборных органов местного самоуправления. Приведенные признаки – наиболее характерные, общепризнаны и существуют в большинстве государств мира.

 


>

§ 3. Предмет и место муниципального права в системе права

Известно, что предметом любой отрасли права является определенный вид однородных или родственных общественных отношений, урегулированных нормами права. Отрасль состоит из институтов, отдельных видов и групп норм, наконец конкретных норм. Эта четкая предметная определенность характеризует отрасль права, что позволяет избежать путаницы в непосредственном правоприменении. Конечно, право усложняется, от некоторых отраслей «отпочковываются» новые отрасли права с четко выделившимся предметом (например, право социального обеспечения совсем недавно выделилось из трудового права).

Муниципальное право: современные подходы его понимания          33

Но в последнее время прослеживается тенденция выделять отрасли права по объекту деятельности или соединять в правовую отрасль нормы, регулирующие совершенно разнородные общественные отношения. Так произошло и с муниципальным правом. Это неизбежно должно было произойти, но здесь нужен серьезный предметно-правовой анализ, а не цитирование авторов монографий по теории государства и права с механическим, безадресным переводом их научных положений в позитивное право. Отрасли права действительно тесно связаны между собой, постоянно взаимодействуют на институциональном и других уровнях, нередко обеспечивая реализацию своих норм с помощью норм других отраслей права. Это часто осуществляется несколькими органами управления, их должностными лицами, структурными подразделениями. Муниципальное образование в целом как самоуправляющаяся территориальная единица со своим населением – главным участником муниципальных отношений и органами муниципального самоуправления – применяет, реализует одновременно нормы многих отраслей права. Иначе говоря, местное самоуправление – это государство «местного» населения, поэтому муниципальное право считать вторичной, комплексной отраслью права, значит уйти от проблемы, которая действительно очень сложна и многогранна. Например, определение предмета муниципального права как отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления на различных территориях, вряд ли может быть признано удачным, так как этого предмета едва ли хватит на небольшую часть государственного и административного права, а местное самоуправление и его органы применяют и реализуют нормы почти всех отраслей права. Но проблема не исчерпывается этим. В литературе не исследован вопрос о месте публичного и частного права в организации и деятельности муниципального управления. Между тем в функционировании муниципального управления сочетаются публичные, групповые, сословие-классовые и частные интересы, нормы статического характера, например закрепляющие систему и структуру местного самоуправления, и нормы динамического характера, регулирующие широкий спектр общественных отношений и входящие в состав многих отраслей права.

Правоприменительная, исполнительная и правотворческая деятельность местного самоуправления создает соответствую-

2 Муниципальное право

34______________________________________Глава 1

щий правовой режим на подведомственной территории, обеспечивает правопорядок и законность. Здесь возникает проблема согласованности деятельности всех структур местного самоуправления, учета особенностей регулятивных методов отдельных отраслей права, и т.д.

Муниципальное право вобрало в себя огромную и сложную совокупность юридических норм разного отраслевого и предметного содержания и, следовательно, разной иерархии, что надо учитывать при решении сложных вопросов управления экономикой. Межотраслевой и многоотраслевой характер муниципальной деятельности ставит вопрос о применении и надлежащей увязке в актах органов местного самоуправления юридических методов регулирования, применяемых различными отраслями права.

Публичное право обеспечивает властное, императивное регулирование общественных отношений в одностороннем порядке. Оно являет здесь систему юридической централизации, которая проникнута духом субординации, принципом власти и подчинения. Не случайно в большинстве норм отраслей публичного права содержатся: полномочия, веления, поручения, запреты и другие императивные предписания (конституционное, административное, финансовое, земельное, экологическое и др.).

В нормах гражданского, жилищного, семейного и других отраслей права содержится больше норм разрешительного, диспо-зитивного, дозволительного, даже рекомендательного характера. Их применение в правовой деятельности также должно быть увязано с применением норм и методов отраслей публичного права. Для местного самоуправления применение отраслей права, имеющих различные юридические методы регулирования, представляет сложную проблему. Но еще большие сложности возникают в правотворческой деятельности самих органов местного самоуправления. Они могут издавать правила общего поведения по значительному кругу вопросов своей деятельности. Практика показала, а теория права подтвердила отсутствие единого метода правового регулирования для всех отраслей права¹.

¹ Эту концепцию выдвинул и обосновал В.Д. Сорокин в первой половине 70-х гг., издавший книгу «Метод правового регулирования. Теоретические проблемы». (М., 1976). Эта книга подвела итог дискуссии по данному вопросу.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          35

Это еще раз убедительно подтверждает положение о недопустимости рассмотрения муниципального права как отрасли правовой системы России.

Многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой «вторичности» муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны. Даже видные теоретики права говорят о «вторичных» отраслях как о правовых комплексах (многоотраслевых), в которых содержатся нормы различных отраслей права, обеспечивающих комплексное правовое регулирование разнообразных, различных по содержанию общественных отношений, что, как правило, дает весьма положительный правовой эффект¹. Надо стремиться создавать такие законодательные акты, которые включали бы нормы ряда отраслей права, применяемые органами местного самоуправления. Это будут акты не отраслевого, а межотраслевого характера. По содержанию они должны все больше становиться кодификационными актами, не актами отрасли права, а юридическими актами отрасли законодательства, в данном случае муниципального.

Есть апробированный зарубежный опыт, который позволяет избежать пустой полемики о муниципальном праве как отрасли. Во многих странах с различными муниципальными системами практикуется издание законов, охватывающих основные стороны и направления деятельности муниципальных органов. В Великобритании, например, Парламент принимает весьма емкие законы об отдельных видах муниципальных органов, а затем ежегодно или по мере необходимости – дополнительные и издает их отдельными брошюрами, книжками. По мере накопления таких законов Парламент может принять закон о местном управлении, инкорпорировав в него все действующие нормы этих законов. Все это обеспечивает отточенность законодательства о муниципальном управлении, повышает эффективность его правового регулирования, к тому же постоянно обновляется законодательная основа муниципального управления. Интересно, что в Великобритании, Франции, Италии, Германии, других

¹ См.: Алексеев С.С. Структура советского права. – М., 1975. – С. 27–30, 44–78; он же: Теория права. – М., 1994. – С. 91–92, 109–112.

36

Глава 1

 

 

 

 

европейских странах, а также в США важную научную информацию об организационно-юридических проблемах муниципалитетов можно получить в учебниках, статьях и монографиях по конституционному, административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права и законодательства. И в России юридическое обоснование муниципальной деятельности выдвигается в ряд неотложных проблем реформы местного самоуправления.

 


>

§ 4. Общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права

Осуществление местного самоуправления обусловливает вступление местного населения, всей структуры органов, определяемой им самостоятельно, всех должностных лиц и муниципальных служащих в разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Эти отношения можно классифицировать по характеру норм конкретных отраслей права. К первой группе относятся те отношения, которые по своему характеру и содержанию могут регулироваться только нормами муниципального права. Они возникают при определении населением структуры органов местного самоуправления, их формировании, принятии устава муниципального образования, подотчетности и подконтролъности перед населением, основывают взаимоотношения депутатов и местных должностных лиц с населением, служат основанием досрочного прекращения их полномочий, и т.п.

Вторую группу отношений составляют те, которые возникают при управлении всем социально-экономическим комплексом местного хозяйства, обеспечении и охране законных прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования. Основными из них являются отношения по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью; планирование комплексного экономического и социального развития подведомственной территории, решение перспективных и текущих вопросов жизнедеятельности

Муниципальное право: современные подходы его понимания          37

местного населения, решение бюджетно-финансовых проблем местного самоуправления, поддержание и охрана общественного порядка, и др. Здесь проявляют свое регулирующее воздействие нормы многих отраслей права и законодательства (административного, гражданского, земельного, экологического, финансового, трудового, банковского, права социального обеспечения и др.)

Третью группу составляют отношения, складывающиеся в процессе реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Они могут возникнуть по решению различных государственных вопросов на территории муниципального образования (финансовые, осуществление государственного контроля за землепользованием соответствующих субъектов земельных отношений, охрана лесов, и т.д.).

В четвертую группу входят отношения, возникающие при обеспечении гарантий осуществления права на местное самоуправление: судебная защита и восстановление прав муниципального управления, компенсация расходов местного самоуправления, вызванная исполнением решений государственных органов, без компенсации со стороны последних. В таких случаях отношения регулируются нормами различных отраслей материального и процессуального права.

Конечно, названные общественные отношения не составляют их полный перечень, но характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права.

 


>

§ 5. Источники муниципального права

Система источников муниципального права. Местное самоуправление имеет важное значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее единственному источнику – народу. С имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет реализовано местное самоуправление, если отсутствует четкая система распределения полномочий между органами федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Этнические и исторические особенности России, сложив-

38

Глава 1

 

 

 

 

шаяся непростая социально-экономическая и политическая ситуация затрудняют и даже делают невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому организация общественной жизни должна включать механизмы саморегуляции регионов и муниципальных образований. Чем больше действительно местных проблем будет передано на региональный и местный уровни, тем более эффективным будет их решение.

Местное самоуправление в России регламентируется международными правовыми актами о местном самоуправлении, Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти, конституциями (уставами), законами и иными правовыми актами субъектов, уставами муниципальных образований и иными локальными (местными) правовыми актами.

Существуют две классификации источников муниципального права. Во-первых, их можно разделить на две большие группы по содержанию – систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении России и субъектов Федерации) и тематические, т.е. посвященные отдельным аспектам организации местного самоуправления (например, о местном референдуме, о выборах органов и должностных лиц органов местного самоуправления).

Во-вторых, с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы источников муниципального права.

К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. На этом же уровне принимаются федеральные законы, которые также являются важнейшими источниками муниципального права, и указы Президента РФ, например Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          39

Основные направления внутренней и внешней политики российского государства Президент РФ ежегодно определяет в своих посланиях к Федеральному Собранию РФ. Начиная с 1994 г., в этих посланиях указываются основные проблемы на пути развития местного самоуправления в России и способы их решения.

Нормы муниципального права могут содержаться в постановлениях палат Федерального Собрания РФ, которые также относятся к источникам муниципального права, например постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»'.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства РФ, в частности постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65, которым утверждено Положение о федеральном реестре муниципальных образований², а также нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

И наконец, к ним относятся постановления Конституционного Суда РФ, например постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»³.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации. Это Конституции Республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, например Закон Московской области от 30 января 1996 г. «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области»⁴.

Кроме того, в эту группу входят акты Президентов Республик, глав администраций других субъектов Федерации, поста-

¹ См.: Ведомости Федерального Собрания РФ. – 1994. – № 6. – Ст. 284.

² См.: СЗ РФ. - 1998. - № 4. - Ст. 486.

³ См.: СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 708.

⁴ См.: Подмосковные известия. – 1996. – 8 февр.

40

Глава 1

 

 

 

 

новления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, содержащие нормы муниципального права.

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего акты муниципальных образований: уставы, общеобязательные правила по предметам ведения образования, принятие которых предусмотрено уставом, решения представительных органов местного самоуправления, акты главы муниципального образования и др.

Особенностью источников муниципального права, вытекающей из самой природы местного самоуправления, является высокий удельный вес локальных (местных) нормативных актов.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России. Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого в настоящее время является Россия, Европейская хартия местного самоуправления¹, ратифицированная нашей страной.

Характер и пределы регулирования правовых отношений по местному самоуправлению в России связаны с федеративным устройством и политико-правовой природой местного самоуправления. Сложность поиска оптимального баланса системы, такого регулирования очевидна: от правильного распределения полномочий зависит ее эффективность.

Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления. Конституция РФ определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России. Надо отметить, что ни одна конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь развернуто и фундаментально вопрос о местном уровне власти, как Конституция 1993 г.

¹ См.: Народный депутат. - 1993. - № 11. - С. 57-59.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          41

''•' Конституционное решение вопроса об организации децентрализованной публичной власти основано на том, что муниципальные органы не могут быть агентами центральной власти на местах или органами государственной исполнительной ветви власти. Законодатель учитывал прежде всего необходимость развертывания системы народовластия в различных видах поселений. Причем эта территориальная публичная власть должна структурироваться таким образом, чтобы исполнять законодательные предписания органов государственной власти по всем вопросам обеспечения жизнедеятельности местного населения. Действенная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом федерального Правительства, а с другой – формой народоволастия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть¹.

Политическое право граждан на местное самоуправления обеспечивается конституционно-правовыми нормами,.дающими гражданам возможность как путем непосредственного волеизъявления (референдумы, выборы и другие прямые формы прямой демократии), так и через активное и пассивное избирательское право, равный доступ к муниципальной службе обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также через возможность граждан получить другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Акцент на это политическое право гражданина не случаен, поскольку оно часто нарушается государственными органами и органами местного самоуправления.

Публичный характер этой территориальной власти обеспечивается правом местного населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конститу-

¹ См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 49.

42________________________________________Глава 1

ции РФ). Территориальная публичная власть характеризуется наличием у нее полномочий на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Она осуществляет охрану общественного порядка, а также решает иные вопросы местного значения. Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Следовательно, местное самоуправление по Конституции РФ является одновременно и публично-властным учреждением (корпорацией публичного права), осуществляющим публичную власть в пределах конкретной территории городских, сельских и иных видов поселений и корпораций, и субъектом гражданско-правовых отношений, решающим многие вопросы местного значения. Развивая конституционные нормы о муниципальной собственности ГК закрепляет ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215). Следовательно, местное население, как и другие субъекты права собственности, может участвовать в гражданско-правовых отношениях, т.е. обладать правоспособностью. Субъекты права муниципальной собственности могут заключать различные гражданско-правовые сделки, контракты, быть истцом и ответчиком в судебных спорах. Кроме того, население определяет форму управления муниципальной собственностью в уставе муниципального образования, или в иных нормативных актах, принимаемых на местных референдумах и в других формах прямой (непосредственной) демократии.

Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве. Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение законов осуществляется на местах, в пределах соответствующих территорий, не правительственными органами, а местным населением и образуемыми

43

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

им соответствующими органами местного самоуправления городов, районов и других поселений. На этом уровне организации публичной власти диалектически соединяются воля законодателя с конкретными интересами местного населения, которое может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является первой характерной чертой местного самоуправления. Вторая характерная черта муниципального управления вытекает из первой. Государственно-правовая природа местного самоуправления, следовательно, определяется не только необходимостью децентрализации публичной власти, но и более значимой проблемой организации государственной власти вообще. Административные органы местного самоуправления формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственного управления.

Однако само местное самоуправление как форма народовластия получает полномочия не только от Конституции РФ, но и конституций, уставов, субъектов Федерации, различных федеральных и региональных законов. Причем установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ).

Местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующей территории, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения.

Соответствующее положение и статус местной власти непосредственно закреплены в Конституции РФ и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Этот Закон ввел конституционно-правовое понятие муниципального управления, которое включает его территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме того, Закон закрепляет за выборными и иными органами местного самоуправления статус юридического лица (ст. 20), возможность устанавливать символику муниципальных образований (ст. 11) и другие атрибуты территориальной публичной власти.

Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривают, что местное самоуправление образу-

44                                                                                       Глава

ет основу конституционного строя России, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящены гл. 8 «Местное самоуправление», а также ст. 3 и 12. Пункт «н» ст. 72 также относится к организации местного самоуправления. Помимо этого, в Конституции РФ упоминаются органы местного самоуправления (ст. 15, 24, 32, 33, 40, 46, 67), местное самоуправление (ст. 18), муниципальная собственность (ст. 8 и 9), муниципальные жилищные фонды (ст. 40), муниципальные учреждения здравоохранения (ст. 41), муниципальные образовательные учреждения (ст. 43). Таким образом, вопросам местного самоуправления в Конституции РФ посвящено 19 статей. Такого подробного регулирования местного самоуправления не знает ни одна зарубежная конституция.

Нормы Конституции РФ регулируют положение и деятельность местного самоуправления настолько полно и четко, что до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления некоторые субъекты Федерации делали попытки организовать деятельность местного самоуправления на ос¹ нове одних только конституционных норм, и в некоторых случаях их попытки оказались удачными. Эти регионы, в частности Нижегородская область, значительно опередили своих соседей в деле становления местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности местного самоуправления пока находится в стадии становления. Из большого числа федеральных законов, необходимых для регламентации создания и деятельности органов местного самоуправления, в России приняты и действуют всего лишь несколько: один систематизированный – об общих принципах организации местного самоуправления и несколько зако-

45

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

нов об отдельных аспектах организации местного самоуправления, в том числе от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»¹, от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ², от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»³.

Некоторые отраслевые федеральные законы наряду с регуляцией отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, регламентируют и иные правоотношения. Для правовой регламентации местного самоуправления важное значение имеют Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴, Законы РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., Налоговый (часть первая) и Бюджетный кодексы РФ (оба приняты 31 июля 1998 г.) и др.

Наряду с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в ряде субъектов Федерации действуют некоторые положения Закона о местном самоуправлении, например ст. 49–76 и 80–86, в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия соответствующих законов субъектами Федерации. Во многих субъектах Федерации законы о местном самоуправлении уже приняты. Такая сложность правового регулирования объясняется тем, что вопросы регламентации собраний (сходов) граждан, территориального общественного самоуправления, разграничения предметов ведения муниципальных образований отнесены к ведению субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении. Работа по созданию правовых основ местного самоуправления ведется субъектами Федерации. Для обеспечения формирования органов местного са-

¹ См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

² См.: СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

³ См.: СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224.

⁴ См.: СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

46________________________________________Глава 1/

моуправления согласно рекомендациям Миннаца России дол?к-ны быть приняты следующие законы субъектов Федерации: /

об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации;

о местном самоуправлении в субъекте Федерации;

о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Федерации;

о муниципальной службе в субъекте Федерации;

о местном референдуме в субъекте Федерации;

о порядке регистрации уставов муниципальных образований в субъекте Федерации. Кроме того, к основному пакету законов, необходимых для эффективного функционирования местного самоуправления, относятся также акты о собраниях (сходах) граждан, о межбюджетных отношениях, о порядке передачи государственной собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Не следует забывать, что основополагающие положения о местном самоуправлении должны содержаться в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Право принимать законы о местном самоуправлении все субъекты Федерации получили после вступления в силу в 1993 г. Конституции РФ. В некоторых из них сложилась ситуация, когда законы о местном самоуправлении приняты ранее уставов (основных законов). По оценке Миннаца России, лишь в шести субъектах Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база местного самоуправления. В тех регионах, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская и Ярославская области) в целом завершается процесс формирования системы органов местного самоуправления, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем многие нормативные акты Федерации противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении. Наиболее типичными нарушениями, как об этом говорилось на Международной конференции по про-

\

Муниципальное право: современные подходы его понимания          47

блемам соответствия законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, проводившейся в Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:

установление ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;

ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления;

превышение пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;

передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без необходимой материальной и финансовой поддержки;

выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении, и др.

Эти нарушения наиболее характерны для республик в составе России и начинается уже с их конституций.

В Республиках Адыгея, Саха, Башкортостан, в некоторых других регионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти», «местного государственного управления» вместо органов местного самоуправления. Здесь органы власти на местах не отделены от системы органов федеральной власти и являются продолжением государственного управления. В частности, в Республике Саха (Якутия) создание местных представительных органов государственной власти на уровне поселка, наслега, села приостановлено до принятия окончательного решения Конституционным судом Республики Саха (Якутия) по делу о проверке соответствия Закона, содержащего эти положения, Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции РФ. Но окончательное решение так и не принято, что фактически саботирует реформу местного самоуправления.

Данная ситуация связана прежде всего с тем, что конституции многих республик в составе России приняты до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а некоторые – и до принятия Конституции РФ. В дальнейшем законодатели субъекта Федерации не утруждали себя приведением конституций своих Республик в соответствие с федеральным законодательством.

48