Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Тихомиров ЮЛ. Омельченко О.А.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

в городе, поселковой и сельской администрации» от 1 апреля 1993 г.¹, «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.² и др.

В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительные комитеты местных Советов сменили главы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегируются главе последнего – назначенному главе администрации, который организует работу представительных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждая структуру администрации.

До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли совмещать должность с депутатскими полномочиями соответствующего Совета, которому был подотчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами изменил это положение и установил, что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления³. Ранее было установлено, что представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к местной администрации⁴. Результаты проведенных в те годы выборов показали, что в представительные органы местного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и работни-

¹ См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 16. - Ст. 561.

² См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

³ См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. – 1993. – 25 дек.

⁴ См. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. – 1993. – 29 окт.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          91

ков администраций, которые по существу явились государственными служащими.

Таким образом, реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить свои позиции и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилась система представительных органов.

Местное самоуправление было декларировано, но не обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении. Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касавшиеся бюджетных прав местного самоуправления, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части местного бюджета.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации. Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»¹. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом этих Основных положений.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. издается Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»², в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях мест-

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4197.

² См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3944.

92

Глава 1

 

 

 

 

ного самоуправления»¹, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В частности, в нем предусматривалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке. Кроме того, Указ признал недействующими статьи гл. 2 Закона о местном самоуправлении, регулировавшие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы в их организации. Прежде всего надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., поэтому в них содержались положения, уже не соответствующие Конституции РСФСР 1978 г., ограничивавшие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении, например не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала (да и не могла дать) желаемого результата, поэтому следующим принципиальным шагом, предпринятым в ходе конституционной реформы, было исключение местных Советов из числа органов государственной власти.

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          93

Конституция РФ 1993 г. признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, важнейший из которых – Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления.

В настоящее время система местного самоуправления находится в процессе становления: формируются органы местного самоуправления, совершенствуются правовые основы их деятельности, население приобретает навыки самоуправления, осваивает искусство народовластия. Для завершения этого процесса необходимы серьезные организационные усилия и материально-финансовые затраты.

 


>

§ 7. Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран

Научное определение понятия местного самоуправления (муниципального управления) как социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы. Муниципальное управление, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, которая существует в классовом обществе как государственная власть (по Гегелю – общий интерес) и осуществление которой доверено общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. Эта власть осуществляется также в государственной форме субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и ее субъектами, а также на уровне крупных

94

Глава 1

 

 

 

 

административно-территориальных единиц в унитарных государствах.

Однако во многих крупных административно-территориальных единицах государства, на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена (департаментов, графств, областей, а также небольших городов, деревень, приходов, коммун и т.д.), публичная власть уже осуществляется и не всегда государственными органами, а местным населением непосредственно и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.

Эта власть приобретает свойства местной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью, поэтому на местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения¹. Здесь парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применяется, поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, т.е. учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета и проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица.

И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института различны в разных странах, однако политико-юридическая сущность и функции одинаковы. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного управления на формирование конституционной монархии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жестким контролем государственных чиновников суверенных князей, курфюрстов и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принци-

¹ См.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право. – М., 1995. – С. 5–80, 116–126.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          95

пиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны¹.

Но в настоящее время, несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами (в Великобритании отсутствуют правительственные чиновники, осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.

Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность, экономность и эффективность мажоритарной избирательной системы относительного большинства в городах и населенных пунктах с численностью населения не более 50 тыс. человек (Великобритания, США, Канада, Индия, Мексика и др.). В некоторых государствах применяются другие формы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, иногда в их сочетании (Италия, некоторые африканские страны).

Развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной. Это – бюрократическое устремление чиновничества подчинить себе, своим интересам всю местную жизнь.

В Великобритании вообще упразднили должность мэра (за исключением муниципального управления Сити) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципаль-

¹ См.: Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии//Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 105–124, 223–225; Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии/Дам же. – С. 81 – 103.

96

Глава 1

 

 

 

 

ного управления и его командой. Глава исполнительной власти и его аппарат являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы, деятельность которой вместе с функционированием муниципального совета называется местным менеджментом (local management). В этом менеджменте участвуют муниципальные советники, их комиссии, общественность, наемные управленцы и их руководители. Получается команда, возглавляемая главным менеджером (chief executive with his team).

В США имеются различные организации местных властей в пределах отдельных штатов, которые поддерживают тесные связи с органами власти штатов, лоббируют в них свои интересы. То же осуществляется и на федеральном уровне, хотя здесь муниципальных лоббистских организаций меньше, чем в штатах. Наиболее значимой из них является, пожалуй, Национальная лига городов, главную задачу которой составляет лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном Правительстве. Эта лига объединяет все столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации, которые согласны платить членские взносы. В каждом штате имеется своя лига, так что крупный город может входить и в нее, и в Национальную лигу. В США ежегодно проводится конгресс городов США, на который обычно собирается представители 7–10 тыс. городов.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (приходских, коммунальных) звеньев муниципальной системы. Они, как правило, действуют самостоятельно, поддерживают связи с министрами центрального правительства. В Шотландии действует единая организация муниципальных властей, с помощью которой Министр по делам Шотландии распределяет государственные субсидии, выделенные Парламентом местному управлению этого региона Соединенного Королевства. Это весьма эффективный институт связи муниципального управления с государственной властью.

Такая форма муниципального управления, как собрание граждан, получила широкое распространение в развитых зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления. Например, в Великобритании население приходов с численностью от 150 до 200 человек может

Муниципальное право: современные подходы его понимания          97

самостоятельно решать вопрос о формировании муниципального совета или об осуществлении местного самоуправления через собрание (сход), который вправе избирать своего председателя. Председатель приходского собрания имеет печать, осуществляет некоторые права юридических лиц и т.д. Он отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно¹. В низовых звеньях муниципальных систем многих зарубежных государств местная власть часто организована в аналогичной форме, что значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в любом гражданском обществе.

В развитых зарубежных демократиях численный состав муниципальных советов определяется с учетом многих факторов: количества и состава местного населения, экономики, социальной инфраструктуры, земельно-ландшафтного характера подведомственной территории и т.п. Кроме того, всегда учитываются число муниципальных советников, которые будут работать в муниципалитете на постоянной основе, функциональная нагрузка каждого муниципального советника, чтобы представительный орган местного самоуправления функционировал как «работающая корпорация». Например, а Англии и Уэльсе некоторые графские муниципальные советы состоят из 70–90 муниципальных советников, в некоторых крупных городах и городских агломерациях их число достигает 150; в округах и небольших графствах и средних городах – 25–35 человек; средняя численность приходских и коммунальных советов составляет 8–10 человек.

В США иная картина. Там коллегия из 15 человек считается очень большой. Численный состав муниципального совета определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США – 5–7 человек. Большинство американских специалистов по муниципальному праву и управлению считают эту практику порочной и сравнивают ее с тем временем, когда муниципальные советы были более многочисленными.

¹ См.: Locnl government Act. – 1972. – Part I. – Sec. 2–17.

4 Муниципальное право

98

Глава 1

 

 

 

 

Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (муниципальное жилье, школы, сельскохозяйственные и коммерческие заведения, обустройство парков и лесопарковых массивов, их содержание и охрана и т.д.). Планы разрабатываются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития территории графства в целом и входящих в него округов. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируются с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена – приходскими или общинными советами). В соответствии с этими планами окружные советы составляют локальные планы, в которых воспроизведены показатели стратегического плана и учтены окружные особенности. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса, например, располагает конкретными полномочиями по контролю за эксплуатацией водоемов, состоянием энергетических коммуникаций, а также по охране природы. Они контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух отбросов, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц. Вся эта работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и

Муниципальное право: современные подходы его понимания          99

правоприменительных актов. Аналогично решены эти вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.

В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достичь: во-первых, укрепления самостоятельности нижестоящих муниципальных образований, расширения сферы их деятельности и в то же время сохранить вертикальные связи между муниципалитетами, поскольку на делегирующий орган возложены контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету; во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно в решении вопросов хозяйственного содержания, заключении контрактов с местным бизнесом, при решении вопросов финансовых займов, строительства объектов общественного пользования и т.д.

Практика и законодательство Великобритании и других стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы объединяют свою деятельность, создавая объединенные управления, совместные комитеты и параллельно с ними действующие объединенные комиссии и группы совместной деятельности муниципальных служащих (joint committees and parallel officer level). Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, действующие параллельно, и в то же время согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально-финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений. Исследуя проблемы вертикальной организации муниципальных орга-

100