Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Васильчиков А.И.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

ставляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

Как справедливо замечает Л.Е. Лаптева, потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны¹.

В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу², а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.

Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. про_: вести реформу управления государственными крестьянами: упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ³. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.

¹ См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. – М., 1993. – С. 27.

² Там же.

³ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. VIII. – Отд. 1. -№ 11189.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          71

;j Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60–70 гг. XIX в. Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов; разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей; вопросы пользования землей; ходатайства об общественных нуждах; установление сборов на мирские расходы.

Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы, наложить арест до двух дней или оштрафовать. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д.

Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись волостные сход, старшина, управление и суд.

Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции: выбор должностных лиц, выдвижение кандидатов в земские гласные, установление сборов на волостные нужды.

Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные полицейские функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы. Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы: производство расходов из волостных сумм, продажа частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям, определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.

Проведение крестьянской реформы, оживление демократического движения в Европе, а также угроза буржуазной революции заставили

72

Глава 1

 

 

 

 

Александра II провести земскую и городскую реформы, которые, по мнению известного юриста М.М. Ковалевского, стали поворотным пунктом в развитии России"!

Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения Александр II утвердил 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

Александр II

4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

5) управление делами местного страхования имущества;

6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

8) содействие к предупреждению падежа скота, а также по/ охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными¹.

В основу реформирования земского самоуправления была • положена концепция «общественной» теории, наиболее подходящая для самодержавной России того времени.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на иму-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIV. – Отд. 1. - № 40457.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          73

щественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор. Его сословная принадлежность не была ограничена.

Деятельности земских учреждений замыкались на решении местных хозяйственных дел. В начале 60-х гг. правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой. Но уже с 1866 г. правительство постепенно ограничивало земское самоуправление, и виной этому, как замечает в одной из своих работ А.И. Васильчиков, стала «неопределенность закона, поскольку шаткость в определении власти более опасна, чем полезна для самостоятельности земских учреждений. Опасность эта заключается в том, что администрация и земства, действуя на одном и том же поприще, не могут избегнуть столкновения и пререка-

74

Глава 1

 

 

 

 

ний. Для разрешения этих спорных вопросов нужна власть законодательная, и пока власть не установилась в полной форме, дотоле и самостоятельность земских учреждений не может быть обеспечена. Все это приведет к расстройству основных начал самоуправления»¹. Его предсказания, к сожалению, стали сбываться.

Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е гг. на земские издания была введена цензура губернатора.

Независимость от других властей – признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями.

На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления – уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван правительствующий Сенат². Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам,

¹ Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. – СПб., 1872.

² Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864–1917 гг.)//Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 129.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          75

относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел¹.

Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.

Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866–1867 гг. земский учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стес-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIX. – Отд. 2. – № 40457. ,._it.,,.. .

76________________________________________Глава 1

нения прав земств, за созыв Центрального земского собрания¹. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения объединились бы, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти – с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления – правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.

Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами². По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, «эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни». Он подчеркивал, что «верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления»³.

Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел, а губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».

И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной полити-

¹ См.: Веселовский Б. Земства и земская реформа. – Пг., 1918. – С. 13.

² См. ст. 9, 11, 96, 97, 117, 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

³ Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 13.

77

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

ческой школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение¹ было первым законодательным актом, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных управлений. Термин «самоуправление» не употреблялся, но ст. 5 устанавливала, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.

Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за его деятельностью. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, дума и управа.

Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали восемь избирателей первого разряда, 38 – второго и 298 избирателей третьего разряда.

Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, они отстранялись от должности и передавались суду постановлением думы. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города губернатором либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую управу, но и являлся председателем городской думы.

Земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и гу-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XV. – Отд. 1. -№48498.

78______________________________________ Глава 1

бернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления был установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц – председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.

Земские и городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медициной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом устанавливать местные налоги. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничить и стеснить самостоятельность их деятельности.

Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства, подчинив сверх того земские и городские органы самоуправления контролю со стороны губернаторов и министра внутренних дел. Слабая финансовая база также ограничивала их возможности.

Но даже в таком урезанном виде созданные в 60–70-е гг. новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию городов, породили в обществе надежды на более широкие возможности самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

79

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

1: Наличие проблем, связанных с преодолением постоянного противодействия бюрократическо-чиновнического аппарата, сложности практической реализации далекой от совершенства «общественно-хозяйственной» теории самоуправления не умаляют значения проведенных реформ. Исторический анализ позволяет утверждать, что земская и городская реформы Александра II создали эффективную систему управления, которую по тем временам еще не знала просвещенная Европа.

Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. Александр III принял реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.

Александр III

В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.¹ и Городового положения 1892 г.² были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству; представительство недворян-землевладельцев ликвидировано; лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи; сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вво-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. X. – № 6927.

² Там же. - Т. XII. - № 8708.

80