Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание 105 Муниципальное право: современные подходы его понимания 107 Муниципальное право: современные подходы его понимания Понятие местного самоуправления.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

нов США и Великобритании, профессор Г. В. Барабашев отмечает комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности •– местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней¹. Современные исследователи этих проблем в Великобритании подтверждают выводы, сделанные Г.В. Барабашевым, отмечая при этом усиление перечисленных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист, профессор публичного права'Ноттингемекого университета Д. Гарнер в своей монографии «Administrative Law», переведенной на русский язык², проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов там, где нет приходов и коммун, и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается Парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие сообща и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга по отношению к нижестоящим. Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию. Д. Гарнер проследил взаимосвязь между различными муниципалитетами, учел пределы ведения и разнообразие функций, предоставленных Парламентом органам местного управления. Так, в ведении советов графств находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и ме-

¹ См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

² См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М., 1984.

Муниципальное право: современные подходы его понимания   ] Q ]

дикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании. Советы округов (district councils) решают вопросы борьбы с шумом и здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, зрелищ и реклам, уборки мусора, налогообложения и т.д. Низовые органы местного самоуправления распределяют земельные участки, определяют места отдыха, контролируют работу всех видов школьного образования, решают другие вопросы приходского и коммунального масштаба.

В системе муниципального управления широкое распространение получило делегирование полномочий. Эта концепция, заимствованная из права посредничества, допускает передачу одним органом управления другому одну или несколько своих функций, в связи с чем последний будет действовать как представитель первого. Этот способ может быть использован только при наличии указания в статуте. Парламент наделяет каждый местный орган полномочием исполнять управленческие функции в пределах, установленных законом. Передача полномочий другому органу может иметь место только с разрешения статута. Переданная функция должна оставаться его функцией, которая затем может быть передана им его комитету в соответствии с Законом о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. Делегирование осуществляется не только на основе соответствующих полномочий, но и по «лицензии и разрешению» некоторых других органов, по большей части совета графства. Объединенные управления и объединенные комитеты обычно получают свои функции именно этим путем, иногда – по указанию министра либо по соглашению между самими органами местного самоуправления. Кроме того, выше- и нижестоящие муниципальные советы могут создавать другие органы (ad hoc), кроме объединенных управлений, деятельность которых финансируется органами-учредителями. Ими могут быть объединенные комитеты, которые создаются двумя или более органами местного управления для проведения совместных мероприятий. Объединенному комитету полномочия предоставляют органы-учредители. Он не является корпоративным органом и финансируется органом-учредителем. Члены объединенного комитета являются также членами учредительного органа, создавшего

102

Глава 1

 

 

 

 

этот комитет. Неформальные отношения в системе муниципального управления поддерживаются посредством создания различных ассоциаций местных органов управления, проведения конференций и собраний, на которых обмениваются идеями и обсуждаются вопросы, которые нуждаются в правовом обеспечении или изменении. Конечно, такая практика придает динамизм муниципальным органам, обеспечивает системность и согласованность их деятельности, в которой отсутствует жесткая административная субординация.

С одной стороны, муниципалитеты выступают стороной в гражданском обороте, а с другой – публичной корпорацией, устанавливающей ряд правил экономических отношений, создающей социально-культурную и бытовую инфраструктуру на подведомственной территории. Они решают на своей территории различные вопросы социально-культурного, экономического и иного характера. Кроме того, на территории местного самоуправления решаются отдельные вопросы государственного характера, переданные им государственными органами. Это делегирование полномочий органами государственной власти может быть разовым, на определенный срок или бессрочным. Например, Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. передал окружным и районным в Лондоне муниципальным Советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов государственного значения и решению других государственных вопросов. Эти полномочия затрагивают деятельность аэродромов, эксплуатацию земель различных форм собственности, древних монументов, охраны животных, ритуальных услуг, благотворительности, пожарной службы, санитарного контроля за состоянием продуктов, находящихся в торговле или поступающих в торговую сеть, дорог государственного значения, жилищного хозяйства, здравоохранения, регулирование водных источников и водозаборов, и т.д.¹ По вопросам, решение которых передано парламентским законом в ведение муниципального управления, их представительные органы принимают правовые акты нормативного характера².

¹ См.: Cross S.A. Principles of Local Government Law. Fifth edition. – L., 1974. – P. 94-102, 525-529.

² Там же. - P. 94-102.                    •< •

|0униципольное право: современные подходы его понимания________103

'-Ь Практика делегирования полномочий органов государственной власти органам муниципального управления свидетельствует об однотипности государственной власти и местного самоуправления, о различных формах организации одной и той же публичной власти. Как и государственная власть, местное самоуправление имеет свой бюджет и исполнительный аппарат. Но в отличие от государственной власти местное управление является только территориальной исполнительной властью, решает на местах вопросы общесоциального и иного характера, прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.

Эта форма территориальной организации власти в зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления, получила название (наименование) муниципальной корпорации. Основными чертами корпорации являются:

1. Двойственный характер ее полномочий и функций: а) выполняет собственные полномочия в интересах местного населения. Эти полномочия публичного и гражданско-правового характера; б) реализует делегированные ей государственные полномочия в интересах местного населения и государства. В силу этого она одновременно является и «управлением», и «местным» управлением;

2. Все органы местного управления различных звеньев являются «совокупными корпорациями», а в них, собственно, корпорациями именуются муниципальные советы;

3. Все органы местного управления являются самостоятельными юридическими лицами;

4. Органы местного управления обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории, хотя это требование распространяется не на все органы;

5. Руководство в органах местного управления осуществляется представителями, избранными путем прямых выборов на основе всеобщего избирательного права жителями территории;

6. Орган местного управления должен в состоянии осуществлять свои управленческие функции. Точное число и природа этих функций зависят от вида органа и в какой-то степени от его ресурсов. Эти функции могут определяться только законом¹.

¹ См.: Bleck S. Law Dictionary//Fifth Edition. – 1979. – P. 917; Garner J. Administrative Law//Fifth Edition. – P. 385–389.

104_____________________________________Глава 1

Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло «раздвоение» публичной власти между двумя системами организации общественной жизни: государственной – централизованной и муниципальной (местной) – децентрализованной .

Известно, что публичная власть общества в процессе его эволюции материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя, например королевская власть, так из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нем представителей древних триб, родов, иностранцев и т.д. Одновременно С созданием государства шло формирование права путем трансформирования обычаев прошлой эпохи, судебных решений, которым придавался нормативный характер, из нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на государственном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.

Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации этой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения», поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: 1) вертикальной организацией государственной власти и 2) ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

Опыт развитых зарубежных государств дает удачные формы юридического решения этих вопросов. В Великобритании, например, изменение границы территории муниципального обра-

105

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

зования без учета мнения населения является грубым нарушением права граждан на местное управление. Этот вопрос решается Парламентом путем принятия местного закона. Правом ходатайства перед Парламентом о решении этого вопроса обладает местное население.

В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Причем основными юридическими средствами этой территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.

В то же время местное самоуправление – автономная деятельность самоорганизующегося населения. Действительно, муниципалитеты – это относительно децентрализованный элемент организации государства, включающий широкие начала демократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжением в территориальных общностях. Муниципалитеты как система образуют фундамент государства и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного населения, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции.

Еще одним важнейшим принципом организации и деятельности муниципалитетов является их подчиненность и подкон-трольность местному населению, которое их формирует. История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.

Не случайно, что Баварское королевство и другие германские монархии (в том числе Пруссия), с консервативной формой правления, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной монархии, впервые закрепили основы местного самоуправления в основном законе. В

106_______________________________________Глава 1

преамбуле Конституции Баварского королевства 1818 г. предусматривалось «возрождение» общин путем возвращения им управления делами, касающимися собственных их интересов¹.

Формирование централизованного государства всегда означало концентрацию властных полномочий у государства, ограничение функций публичной власти общин (нередко и насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. «Остаток» публичных полномочий у органов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии.

Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе этой интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, поскольку государство обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, гарантировало народный суверенитет.

Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, т.е. на местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах, в пределах их территорий, вопросов государственного значения.

Муниципальное управление в функциональном отношении должно быть весьма эффективным. Особую роль призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, без соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципалитетов. Короче говоря, местное

' См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 228.

107

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

 

 

самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.

Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, теряет автономность, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого важного свойства местного самоуправления – решения вопросов местного значения самим населением и формируемым им соответствующим исполнительным аппаратом и его служащими. Такими примерами изобилует история многих европейских государств и России.

Местное самоуправление представляет собой такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

В зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах: 1) европейская континентальная, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях.

 


>

Глава 2. Понятие и функции местного самоуправления

§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление снискало массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. Например, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности»¹, «важнейшим элементом становления демократической России»², «цементирующим раствором государственной целостности»³. За художественной образностью этих и других названий прослеживается осознание значимости данного правового института. Его широта и многогранность объясняют существование различных суждений, когда одни считают его укреплением государственности за счет усиления местного самоуправления, другие связывают самоуправление с идеалами демократии, третьи, напротив, представляют его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.

Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению с различными направлениями исследовательского поиска. К первому направлению относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на мес-

¹ Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (открытый доклад). – М., 1996. – С. 80.

² Политические партии и блоки на выборах. – М., 1993. – С. 21.

³ Послание Президента РФ Федеральному Собранию. – М., 1995. – С. 29.

Понятие и функции местного самоуправления                  ] 09

тах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан¹; как основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; как формы народовластия². Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости является опора их приверженцев на конституционные нормы. Что же касается возможных отличий, то они сводятся к несовпадениям скорее толковательного, чем сущно-стного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно-правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в России к настоящему времени³.

Исследователи другого направления анализировали соотношение местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его происхождения и развития. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институты, их анализ осуществляется через призму историко-философских, социологических и правовых идей, выработанных обществом. Так, они характеризуют местное самоуправление как одну из форм социального явления – самоуправления⁴, подсистему в системе самоуправления народа⁵, предмет регулирования отрасли муниципального права⁶.

' См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1995. – С. 455, 456.

² См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

- М., 1997. - С. 83.

³ См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. – Новосибирск, 1997; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления//Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 111 – 119; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления//Городское управление. – 1996. – № 2. – С. 30–38; Широков А,, Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления/Дам же. – № 5. – С. 19–26.

⁴ См.: Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. – С. 545.

⁵ См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). – Свердловск, 1987. – С. 76.

⁶ См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. – Екатеринбург, 1994. – Вып. 1. – С. 6–8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли//Право и жизнь. – 1994.

– № 4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – Екатеринбург, 1997. - С. 26-45.

110_______________________________________Глава У

Изучение местного самоуправления этих научных направлений преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы. Так, И. В. Выдрин рассматривает местное самоуправление как социальную идею¹, отмечая, что предназначение последней состоит в выполнении ею особых познавательных функций, поскольку идея дает первоначальные сведения о местном самоуправлении. Она отражает то существенное, что свойствено этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Иначе говоря, в идее сконцентрированы общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.

Следует заметить, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно – на рубеже XVIII–XXIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождением понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству².

Обращение к теме возникновения местного самоуправления, формирования его терминологии непременно приводит специалистов к необходимости установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о времени появления этих терминов, то местное самоуправление возникло ранее самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: истори-ко-правовое исследование». Анализируя германское местное самоуправление XIX в., они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг. XIX в., а до того и в законодательстве, и административной науке Германии речь шла

¹ См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998. – С. 6.

² См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 17.

111

Понятие и функции местного самоуправления

 

 

 

только о местном и территориальном управлении¹. Следует заметить, что германское местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.

Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией². Действительно, местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены, например, работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова, В.И. Лешкова³.

Точнее, сам термин «местное самоуправление» введен в оборот в ходе реформы. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин⁴. Под местным самоуправлением признавалась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения. М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом⁵. По мнению В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением⁶. Как «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с

¹ См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 224.

² См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. Ч. II. – М.: Л., 1928. – С. 235.

³ См.: Градовскип А.Д. История местного самоуправления. – СПб., 1868; Василь-чиков А.В. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. – СПб., 1869–1871; Лешков В.И. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

⁴ См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. II. – С. 383.

⁵ См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 30-31.

⁶ См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. – М., 1917. – С. 6.

112