Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Братусь С.Н. Пертцик В.А.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

шений органов местного самоуправления с центральными органами, и большинство авторов склонялись к государственной теории самоуправления. С другой – во второй половине 20-х гг. появляются работы, в которых высказывалось мнение, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это только результат невыясненности проблемы. Постепенно появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющего по своей природе государством централизованным.

Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на длительный период. Более того, в 30–40-е гг. во многих научных исследованиях отвергается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х гг. в работе С. Н. Братуся «Субъекты гражданского права» вновь появляется понятие «самоуправление», правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов. Так, отмечалось, что «Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле»¹. Вслед за С. Н. Братусем идея местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Правда, под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» появился и в партийных документах².

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х гг. Публикуются специальные исследования, посвященные проблемам развития самоуправления, основой для

¹ Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950.

² Например, термин «самоуправление» употреблялся во время работы XXI съезда КПСС в 1959 г., а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: «Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местного значения».

Муниципальное право: современные подходы его понимания          21

которого должны стать местные Советы. Так, в 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика с названием, характерным для нашей современной юридической литературы: «Проблемы местного самоуправления в СССР»¹. Автор так определил признаки местного самоуправления в СССР: 1) оно отражает волю местного населения; 2) не имеет своих особых интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; 3) находится во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма (в соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормо-творчество и планово-регулирующая деятельность); 4) вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти, их акты обязательными для исполнения нижестоящими советскими органами власти; 5) одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов (они подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов); 6) самоуправление предполагает полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесенных к их ведению.

Следует отметить, что В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Таким образом, местные Советы рассматривались в СССР как органы, имеющие «двойственную» природу: 1) органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, и 2) органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Однако они так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволившие бы осуществлять не только нормотвор-ческую, но и управленческую функцию.

Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В конце 80-х гг. возникает идея о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа. Признавалось, что управление все в большей степени должно становиться делом

¹ См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – М., 1963.

22

Глава 1

 

 

 

 

самого населения, а Советы рассматривались как главное звено государственной самоорганизации народа – субъекта управления, сочетающих государственные и общественные начала, одну из форм непосредственного взаимодействия народа с государством.

Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной демократии потребовали необходимости более глубоких теоретических разработок по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Ю.И. Скуратова, Б.Н. Топорнина, Н.В. Цвика, М.А. Шафира, А.Е. Волкова, Г.В. Дыльнова и др. Так, Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического самоуправления, определял его как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, а Г.В. Дыльнов – как способ, форму организации жизнедеятельности общества, демократическую систему управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и при их непосредственном и решающем участии.

К принципам самоуправления в тот период относили принадлежность власти всему коллективу, ее осуществление коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной и прямой демократии, государственных и общественных начал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством принятых сообща социальных норм.

90-е гг. явились важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране. И эти идеи нашли отражение в законодательстве того периода.

Принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»¹ был первым актом в истории Советского государства, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Однако в существовавшей системе Советов сохранялась

¹ См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          23

присущая ей соподчиненность как Советов, так и их исполнительных и распорядительных органов. Как справедливо замечает В.А. Ясюнас в одной из своих работ, «местное самоуправление уже не противоречит государственному, а сочетается с ним, т.е. имеет «государственный» характер»¹.

Правда, тогда существовала и другая точка зрения: постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о двойственной природе – государственной и общественной. Так, авторы учебника «Муниципальное право» считают, что в соответствии с положениями Закона СССР от 9 апреля 1990 г. и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г.² «Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой, местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления»³.

Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может определяться однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление содержит элементы как государственного, так и общественного институтов⁴.

Двойственный характер деятельности органов местного самоуправления нашел свое отражение в так называемой теории дуализма муниципального управления. Сущность этой теории состоит в том, что органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Принятие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в 1991 г. было первым шагом на пути утверждения прин-

¹ Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 7.

² См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29.- Ст. 1010.

³ Муниципальное право: Учебник/ Под ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. – С. 208.

⁴ См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. – Новосибирск, 1995. - С. 10.

24________________________________________Глово 1

ципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что свойствены советской организации власти. Этот Закон воспринял принцип разделения властей; «расписал» статус представительного органа (местного совета) и местной администрации как органа управления; закрепил единую для всей страны модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Закон стимулировал процесс формирования институтов самоуправления (особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках). Такое явление, как территориальное общественное самоуправление, привлекло в тот период внимание ученых. Впервые выделяются характерные признаки органов территориального общественного самоуправления: а) территориальный принцип организации и деятельности; б) представительный характер; в) самоуправленческая природа; г) общественная форма¹. Приведено и определение этих органов как общественной формы местного самоуправления, образуемой на уровне микрорайонов, жилищного комплекса, села и поселка, для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующей территории, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных нормативных актов.

Однако эти Законы не привели к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системе местного самоуправления. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали преемственность статуса и функций системы местных Советов народных депутатов. Концепция «полнота власти Советов на своей территории» сохраняла влияние при определении содержания функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления, их полномочия во взаимоотношениях с органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями. Трансформация местных Советов в органы местного самоуправления не удалась.

Российское законодательство начала 90-х гг. исходило из положительного опыта советской представительной системы, а также из существующих к этому времени различных теоретиче-

¹ См.: Государство и право. – 1992. – № 7.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          25

ских разработок отечественных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства¹. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Они подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны, и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»².

Необходимо отметить, что влияние зарубежного опыта на разработку нормативных актов в области местного самоуправления весьма противоречиво. Как правило, главное внимание в зарубежном опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам, причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр – слабый Совет». Ее пытались совместить как с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, так и с определенным наследием статуса местных Советов народных депутатов: все это нашло отражение в Законе РСФСР 1991 г.

¹ См.: Местное самоуправление. – М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российских городов, 1995. – С. 18.

² Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С. 38.

26

Глава 1

 

 

 

 

Распад системы Советов в конце 1993 г., Конституции РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. открыли путь к воссозданию местного самоуправления на демократических началах.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Однако определение конституционных основ местного самоуправления не только не завершило многочисленных дискуссий, о судьбе местного самоуправления в России, но и не ликвидировало нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объясняется принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противоречащих федеральному законодательству.

В этих условиях Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в России. Разработка, обсуждение и принятие этого Закона стали важным этапом в развитии не только муниципального права, но и муниципальной теории. Необходимо отметить, что Закон согласуется со всеми конституционными нормами, определяющими роль местного самоуправления в осуществлении народовластия. В основе его концепции лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Закон полностью соответствует основным положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

Хартия была открыта для подписания 15 октября 1985 г. Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не существовало в

Муниципальное право: современные подходы его понимания          27

Европе. Хартия не затрагивает существующие виды и системы местного самоуправления, но содержит основные принципы, которым должно отвечать это самоуправление.

Европейская хартия о местном самоуправлении оказала влияние на разработку законодательства о местном самоуправлении России, в том числе базового Закона об общих принципах организации местного самоуправления. А 11 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»¹; Хартия вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.²

Статья 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Из этого определения можно вычленить ряд ключевых понятий, которые и характеризуют смысл местного самоуправления.

Прежде всего обратим внимание на то, кто в соответствии с Хартией является субъектом местного самоуправления. Это не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, население самоуправляемых единиц. На первый взгляд выделение такого субъекта не очень-то согласуется с реальностью, даже на Западе. Действительно, мало где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой «подлинности» еще не совершенна. И тем не менее законодательство демократических стран оперирует именно термином «местное сообщество». Таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразиться реальное самоуправление людей на определенной территории, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое не сковывало бы инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления. Ведь фактически основное бремя ложится на организованные легитимные структуры – органы, должностных лиц. И все-

¹ См.: СЗ РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.

² См.: СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

28

Глава 1

 

 

 

 

таки данный акцент не случаен. Он высвечивает сердцевину философии самоуправления.

До сих пор идут споры, считать ли местное самоуправление просто формой децентрализации власти, самостоятельности местных органов или же это еще и более глубинная идея – самоорганизация самих жителей. Другими словами, что это: автономия местной власти или самоуправление людей? На наш взгляд, местная автономия, разделение власти на государственную и местную – только условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей.

Еще один момент, отличающий местное самоуправление в приведенной дефиниции Хартии, заключается в праве и способности местных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел. Поскольку в разных странах Европы существуют весьма разнообразные системы местного самоуправления (местного управления), различный объем местных дел, постольку Хартия закрепила такую довольно общую формулу. Ее смысл не в том, что существует некий общий для всех перечень местных вопросов, которые доверяется решать местным сообществам, а в том, что если этот перечень установлен в национальном законодательстве (федеральном или региональном), то уже никто не вправе вмешиватвся в его осуществление. Другими словами, компетенция органов местного самоуправления является исключительной и защищается правом и институтами правовой охраны.

Следующий момент, характеризующий местное самоуправление и включенный в определение, даваемое Европейской хартией, – это собственная ответственность местных сообществ (под рвою ответственность). На наш взгляд, это вообще едва ли не самый специфичный признак местного самоуправления – возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов.

Практическое значение этой категории состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Это, конечно, не означает, что государство бросает население на произвол

Муниципальное право: современные подходы его понимания          29

судьбы. Речь идет об ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, т.е, граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы. Вот почему, кстати, очень многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.

Фактически мы в общем виде описали основания ответственности местных сообществ, т.е. то, за что они должны отвечать. Однако остаются вопросы: перед кем сообщество несет ответственность и в чем выражаются неблагоприятные последствия? На первый вопрос ответ дает сама формула «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, точнее говоря, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Следовательно, население само отвечает перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности. Мы, кстати, здесь ответили и на второй вопрос – о «санкциях» в механизме ответственности местных сообществ. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ (на минимуме того, что обязуется гарантировать государство), нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и многого другого.

В этом механизме нет ничего нового. Практически такую же ответственность несет и предприниматель. Ведь бизнес осуществляется под свою ответственность – ответственность собственника, индивидуального или коллективного. Если «дела не идут», то собственник может оказаться банкротом. И это для него самая суровая «санкция», мера ответственности.

Но что делать с местным сообществом, которое оказалось «банкротом»? В конце концов с гражданами государства, причем не просто гражданами как отдельными личностями, но еще и составляющими население? Пока эта проблема совершенно не разработана ни в российской теории муниципального права, ни

30