Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности. Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Муниципальная собственность на землю. Местные финансы в финансовой системе России.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 3

 

 

ских, сельских и иных поселениях. Такие предприятия были основными хозяйствующими субъектами в административно-командной экономике, а их имущество находилось в оперативном управлении государственной администрации. В гражданском праве постоянно подчеркивалась ненормальность для рыночных отношений существования организации-несобствен-ника, опасность этого явления для торгово-экономических отношений и развития предпринимательства. Поскольку государство (несмотря на огромный управленческий аппарат) не могло решать все вопросы хозяйственных связей, появился вид юридических лиц-несобственников, получивших от государства особое вещное право – оперативного управления, а впоследствии и право полного хозяйственного ведения¹.

В 1990–1991 гг. стала уходить в прошлое демагогическая идеология равенства всех «форм собственности». ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпринимательской экономики: равенство прав всех видов собственников (п. 2 ст. 212 ГК). Вместе с тем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания, прирученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названную конструкцию только для предприятий государственного сектора экономики и для объектов муниципальной собственности (абз. 3 п. 1 ст. 113 ГК). Такого рода организации названы унитарными, что подразумевает неделимость их имущества ни на вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю. Этим исключается всякая почва для имевшихся ранее суждений о наличии некой «коллективной» или иной «собственности работников», иных лиц на имущество государственных и муниципальных организаций. Все эти лица могут быть заинтересованы в улучшении результатов своего труда дополнительно через создание разного рода фондов, участия в прибылях (экономического стимулирования) и т.п. Но такие фонды могут создаваться лишь по прямому указанию собственника и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат собственнику до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдач конкретным лицам.

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.

Территориальная и финансово-экономичеосоя основа местного самоуправления 165

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Особенности их правового статуса будут закреплены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях¹.

Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Основанием для передачи имущества в оперативное управление может быть: постановление (распоряжение) главы муниципального образования об учреждении такого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальных учреждений и (или) отраслевых органов администрации города (района), другого вида поселения или комитета по управлению имуществом. Этот комитет своим актом закрепляет имущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовывается с отраслевым органом администрации города или другого поселения.

Для оформления договора о закреплении имущества в оперативное управление при создании предприятия на базе действовавшего необходимо предоставить следующие документы: заявление о закреплении имущества в оперативное управление, баланс предприятия, опись имущества по акту инвентаризации или акту последней ревизии, свидетельство о регистрации, устав и др. Имущество, находящееся у муниципального учреждения на праве оперативного управления, отражается на самостоятельном балансе и находится в муниципальной собственности города или другого поселения.

Надо отметить, что такие предприятия на муниципальном уровне создаются очень редко, хотя законодательство не препятствует их появлению и функционированию. Их статус во многом схож с госбюджетными учреждениями, хотя они не финансируются по смете, поэтому их нельзя признать «хозяйственными учреждениями». Поскольку юридическая природа государственных и муниципальных унитарных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГК применима и в отношении унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления: на собственника-учредителя возлагается вся

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, Часть первая: Комментарий. – С. 170, 171.

166

Глава 3

 

 

гражданско-правовая ответственность, в том числе субсидиар-

ная¹.

Форма унитарного предприятия предполагает наличие у него уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом; при отсутствии такого закона сохраняет силу п. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с ним размер уставного капитала государственного и муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000 МРОТ на дату представления устава предприятия для регистрации.

Помимо сведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав является единственным учредительным документом такого юридического лица (абз. 2 п. 1 ст. 113 ГК). Ведь унитарное предприятие – единственный вид коммерческих организаций, имеющий специальную (целевую), а не общую правоспособность (п. 1 ст. 49). Органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником и подчиненный ему, а не общему собранию коллектива или иному аналогичному органу (п. 4 ст. ИЗ ГК). Это предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например «муниципальное предприятие».

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника, последний же не несет ответственности своим имуществом по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к дополнительной ответственности по долгам предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия). По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства (если опять речь идет о казенном предприятии, основанном на праве оперативного управления имуществом собственника-учредителя, т.е. муниципального образования). Это не исключает действия общих правил ГК о возможности дополнительной ответственности собственника-учреди-

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 568, 373-375.

Территориольноя и финансово-экономическая основа местного самоуправления 1 67

теля по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. К имуществу этого предприятия предъявляются повышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видов гражданско-правовой ответственности. Весь уставный капитал этого предприятия представляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий его кредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальным законом, а в его отсутствие – действующим законодательством. При этом к моменту государственной регистрации предприятия весь его объявленный уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником-учредителем, и никаких рассрочек в этом отношении закон не допускает (п. 3 и 4 ст. 114 ГК).

При уменьшении чистых активов такого предприятия менее объявленного размера уставного фонда оно должно объявить и зарегистрировать это уменьшение (на конец финансового года) (п. 6 ст. 114 ГК). Об этом уменьшении должны быть поставлены в известность кредиторы предприятия, получающие при этом право на досрочное исполнение или прекращение соответствующих обязательств. Кроме того, исключается передача учредителю-собственнику причитающейся ему в соответствии с уставом унитарного предприятия части доходов последнего. Если размер чистых активов станет меньше установленного законодательством минимума, предприятие подлежит ликвидации по решению суда (п. 5 ст. 114 ГК).

Эти унитарные предприятия могут создавать другие унитарные предприятия путем выделения, т.е. дочерние предприятия (п. 7 ст. 114), которые не являются особой разновидностью коммерческих организаций или даже унитарных предприятий. Они также не являются собственниками своего имущества, а получают на него ограниченное вещное право хозяйственного ведения. Основная его особенность состоит в том, что оно имеет своим учредителем другое предприятие-несобственника. Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на основе распорядительного акта собственника-учредителя унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК). На эти отношения рас-

I 68_______________________________________Глава 3

пространяются также общие правила ГК о выделении как способе реорганизации юридических лиц (ст. 57–60).

Учредитель дочернего предприятия выполняет в отношении последнего (не будучи его собственником) все функции собственника-учредителя: утверждает устав; не отвечает по его долгам, кроме случаев, когда банкротство дочернего предприятия вызвано исполнением обязательных для него указаний учредителя (п. 3 ст. 56, п. 8 ст. 114 ГК). Дочернее предприятие также не отвечает по обязательствам своего учредителя.

Основы управленческих отношений между органами муниципального образования – учредителями этого вида унитарных предприятий (хозяйственного ведения) закреплены в ст. 294, 295 ГК и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью; собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК).

Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности. Впервые муниципальная собственность была выделена как новый вид собственности Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. Закон запрещал какое-либо государственное ограничение на эту собственность, но предоставил возможность приватизации объектов этой собственности на основе актов местных органов власти, изданных ими в пределах своей компетенции (ст. 25). Затем правовая основа приватизации была значительно расширена федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами.

В настоящее время муниципальная собственность, особенно больших муниципальных образований, достигла высокого уровня рыночного развития. Это касается унитарных предприятий, сферы социально-культурного обслуживания населения, эксплуатации муниципального жилищного фонда, его акциониро-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 69

вания и совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Основное внимание в планировании развития муниципальной собственности было уделено приватизации с четко обозначенными социально значимыми целями и объектами приватизации, направлениями расходования денежных средств, полученных от приватизации, и способами приватизации. Так, Калининградская городская Дума приняла постановление от 18 июля 1996 г. об утверждении Порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности и Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности. В Положении закреплено использование следующих форм приватизации (ст. 5.1):

продажа объектов и предприятий на аукционе;

продажа объектов и предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с инвестиционными условиями;

продажа объектов и предприятий по инвестиционному кой* курсу;

выкуп арендованного имущества;

безвозмездная передача акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с льготами, предоставленными им действующим закенодатель-ством;

продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

внесение объектов муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, в уставный капитал (фонд) коммерческих и некоммерческих организаций по решению мэра города;

продажа долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности, на аукционе, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников по решению городской Думы.

Развитие и юридическое обеспечение муниципальной собственности позволяют значительно повысить статус этой важной

170

Глава 3

 

 

формы публичной собственности. В настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципальной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансирование местного самоуправления. Этот процесс затрагивает в основном муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых положительно сказывается на материально-финансовом положении местного самоуправления. По своей природе публичная власть в форме местного самоуправления в основном решает задачи социально-экономические, жилищно-коммуналь-ные и бытового обслуживания населения. Для нее целесообразнее стимулировать развитие местного мелкого и среднего бизнеса, привлекать инвестиции в строительство жилья, больниц, школ, культурно-просветительных учреждений и т.д.

Унитарные промышленные предприятия, в значительной мере обеспечивающие функционирование местного хозяйства и наполнение муниципального бюджета, тем не менее создают -определенные трудности при обеспечении управления ими. Решению этой проблемы и повышению их экономической эффективности способствует акционирование унитарных предприятий, урегулированное Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»¹. Этот Закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 3), но предусматривает возможность акционирования унитарных предприятий с сохранением за собой определенного количества акций и права участия муниципальных органов в управлении акционированными предприятиями – открытыми акционерными обществами («золотая акция»). С этой целью Закон наделяет необходимыми полномочиями органы муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ. Например, органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества ли-

¹ См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3595.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ~J \

бо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решение об использовании в отношении них специального права на участие муниципальных образований в их управлении (далее – специальное право («золотая акция»).

Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей муниципальных образований. Представители муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Они имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения:

о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;

о реорганизации;

о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

об изменении уставного капитала;

о заключении указанных в гл. X и XI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители муниципальных образований имеют право:

доступа ко всем документам общества и несут ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;

получать у держателя реестра ценных бумаг общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в этом реестре владельцев ценных бумаг, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;

обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета), единоличному исполнительному органу (директору, генеральному директору), члену коллегиального ис-

172

Глава 3

 

 

полнительного органа (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении в соответствии с п. 2 ст. 71 Закона об акционерных обществах убытков.

Представители муниципальных образований являются членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, но их места в этом совете не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета). Представители-члены совета директоров (наблюдательного совета) имеют права и обязанности, предусмотренные законодательством .

Решения о прекращении действия специального права («золотой акции») принимают органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.

Одновременное закрепление в муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права («золотой акции») не допускаются, оно не подлежит замене на акции открытого акционерного общества.

Представителями муниципальных образований могут назначаться муниципальные служащие, которые осуществляют свою 'деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ (ст. 5 Закона).

Органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций обществ в муниципальной собственности. Они также назначают представителей муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в муниципальной собственности. Ими назначаются муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ.

Представители муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ, являющиеся муниципальными служащими, не могут получать в этих обществах воз-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 173

награждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет указанных обществ и третьих лиц расходы на осуществление своих функций (ст. 6).

Закон содержит нормы, запрещающие покупку муниципальных унитарных предприятий самими муниципальными образованиями, если в их уставном капитале доля муниципальных образований превышает 25% (п. 1 ст. 9). Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В Законе определен порядок перечисления денежных средств от приватизации в местный бюджет. Эти денежные средства подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее 25 числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества с 16 по 31 число каждого месяца, подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее десятого числа месяца, следующего за соответствующим месяцем. За несвоевременное перечисление денежных средств в местные бюджеты муниципального имущества (продавцы имущества) уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300-процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения продавцами имущества денежных обязательств перед соответствующими бюджетами (ст. 13). Закон регулирует другие важные отношения приватизации и акционирования муниципальных унитарных предприятий, которые направлены на совершенствование всего института муниципальной собственности.

Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Источниками формирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть: приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации (п. 7 ст. 63 и абз. 3 п. 2 ст. 218 ГК), обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 238 ГК), конфискация (ст. 243 ГК).

Приобретение бесхозяйного имущества закреплено нормами ряда статей ГК (п. 2 ст. 225, ст. 226). Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления принимаются на учет органом, на который возложена государственная регистрация прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 225 ГК).

174

Глава 3

 

 

Учет ведется по месту нахождения недвижимости. Через год после постановки на учет орган по управлению муниципальным имуществом может обратиться в суд с требованием о признании недвижимости муниципальной собственностью. Если суд не признает недвижимость муниципальной собственностью, она может быть вновь принята оставившим ее собственником либо приобретена в собственность по давности владения (ст. 225). Вопросы о собственности с движимыми вещами решаются судом на основании ст. 226 ГК¹.

Муниципальная собственность на землю. В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли различного функционального назначения и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения². Опыт зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности муниципального землепользования и значения земли как для местных бюджетов, так и для решения социально-культурных и иных задач населения муниципального образования.

В России пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволил бы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжения ею. Этот фактор во многом сдерживает рост экономики и прежде всего российских городов.

 


>

§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства

Местные финансы в финансовой системе России. Финансы являются экономическими отношениями, связанными с форми-

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С. 168, 169.

² См. ст. 10, 12 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации зе-мель»//СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 142.

Территориальная и финансдво-экономичеасая основа местного самоуправления ] 75

рованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и местного самоуправления по обеспечению условий расширенного воспроизводства¹.

Финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих отношений важнейшее место принадлежит бюджету – главному инструменту государственного вмешательства в экономику и его участия в денежно-финансовом рынке. Федеральное и региональное законодательство подразумевает под местными финансами совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения², а также определяет состав местных финансов. Так, Закон о финансовых основах местного самоуправления включает в состав средств местного бюджета государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Закон предусматривает формирование и использование местных финансов на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Кроме того, в соответствии с Законом о финансовых основах местного самоуправления права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 2).

Правовую основу местных финансов составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип местного самоуправления – соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества. Федеральное законодательство решает вопро-

¹ См.: Общая теория финансов/Под ред. Л.А. Дробозиной. – М., 1995. – С. 8.

² См. ст. 1 Федерального закона от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4464; см. ст. 1 Закона Пензенской области от 6 марта 1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» //Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. норм, правовых актов. – М., 1998. – С. 644.

176