Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Бутенко А.П. Сущность местного самоуправления. Кулиева С.И.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 2

 

 

 

 

соответствующими правами» характеризовал самоуправление А. Васильчиков ¹.

Кроме установления времени возникновения термина «местное самоуправление», уточняется и определение обозначаемого им социального явления, в котором и сейчас немало путаницы. Так, Л. Велихов, говоря о местном самоуправлении, приводит некоторые его понятия, сформулированные русскими и зарубежными специалистами (Н.И. Лазаревским, И. Редлихом, П. Ашлеем)². Следует заметить, что в российских земских кругах популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»³. В России было известно и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»⁴.

Л. Велихов также ссылается на следующее суждение Г. Еллинека: «Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными, государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»⁵. Очевидно, что это определение не местного самоуправления, а самоуправления (как считает Л. Велихов) в широком смысле слова. Аналогичным образом в наше время поступает В.Ф. Абрамов. Он утверждает, что существует более

¹ Васильчиков А. О самоуправлении. – СПб., 1870. – Т. I. – С. 1–2.

² См.: Велихов Л. Указ. соч. – С. 234–235.

³ Мелкая земская единица. В 2 т. – СПб., 1903–1904.

⁴ Ашлей Л. Местное и центральное управление. – СПб., 1910. – С. 3.

⁵ Ел/шнек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. – СПб., 1908.

Понятие и функции местного самоуправления                  113

30 различных определений самоуправления, смешивая их с понятием местного самоуправления. Но в отличие от Л. Велихова, который делал поправку на особенность этих институтов, В.Ф. Абрамов не замечает их специфики¹. Самоуправление в широком смысле слова стало характеризоваться как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы.

Вместе с тем оправдывать некоторую двусмысленность, возникающую при определении понятия «самоуправление», только неточностями в высказываниях отдельных ученых было бы неверным. Трудность объясняется скорее многозначностью самого термина «самоуправление».

Одно из значений самоуправления – это олицетворение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов самоуправления разного уровня (в том числе местного) обязательно. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти. В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация. Именно так с конца XVIII в. толкуется самоуправление при характеристике английского государственного строя²; так же толкует его И.А. Ильин применительно к России. Формой государства он считает «исторически наилучшую комбинацию», состоящую из солидарного самоуправления и властвующей опеки. По мнению И.А. Ильина, основная задача государственного устройства заключается в переходе от режима государственной опеки к режиму государственного самоуправления³.

В определенной исторической ситуации такой подход к самоуправлению преодолевался или изживался полностью либо, напротив, набирал силу. В частности, всплеск научного интереса к проблеме самоуправления произошел в России совсем не-

¹ См.: Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыту/Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120.

² См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 81–82.

³ См.: Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. – М., 1995. – С. 344–348.

114

Глава 2

 

 

 

 

давно – в середине 80-х гг.¹ Он был обусловлен демократическими преобразованиями в нашей стране и тесно увязывался с идеями правового государства, многопартийности, политического плюрализма. Однако исследовательский интерес к проблеме самоуправления довольно быстро угас, в основном переориентировавшись на одну из его форм – местное самоуправление.

Другое значение самоуправления – устойчивость местной власти. В этом случае оно выступает синонимом местного самоуправления, самостоятельным институтом государственного права². Думается, однако, что оно является институтом не только государственного права, но и социологии (не ограниченной рамками юридической действительности). При этом местное самоуправление выступает самостоятельным политико-правовым принципом организации местной власти, основанным на способности жителей любой административно-территориальной единицы без вмешательства центральных органов решать хозяйственные и иные дела.

Весьма приблизительное установление времени происхождения термина «местное самоуправление» не лишает нас возможности констатировать тот факт, что значительно раньше возникла обозначаемая им социальная идея. Такая уверенность основывается на фактах ее параллельного развития с самоуправленческой идеей вообще, свойственной общественному развитию на его определенных фазах. Во всяком случае такой трактовки событий придерживается советская и российская историко-юридическая наука³. Заостряя внимание на данной особенности функционирования местного самоуправления, Н.В. Постовой со ссылкой на работу русского исследователя И.А. Покровского пишет: «На объединенной территории Рима на основании зако-

' См.: Социалистическое самоуправление. – Саратов, 1987; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. – М., 1988; Варламова Н.В. Самоуправление сквозь призму праксиоло-гии//Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. - М., 1991. - С. 55, 56.

² См.: Институт самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 82.

³ См.: Самоуправление: от теории к практике. – М., 1988. – С. 7–40.

Понятие и функции местного самоуправления            ] ] 5

на 45 г. до н. э. возникло единообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления»¹.

Как отмечает в своей работе И.В. Выдрин: «Интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками, которые в нашей литературе подразделяются на три группы»². Первая по своему генезису раскрывает научно-управленческий аспект самоуправления, который означает его самоорганизацию, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль. Названные первичные признаки применительно к общественным системам и институтам дополняются признаками второй группы – социальными свойствами. Это принадлежность власти всему коллективу; ее осуществление коллективом непосредственно или через выборные органы; единство, совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм; совместное ведение общих дел, отстаивание и защита общих интересов на основе самодеятельности. Третья группа – политические свойства характеризуют самоуправление как форму управления. Сюда входят осуществление самоуправления с помощью политической власти и государства; всеобщее участие граждан в управлении; ведущая роль представительных органов в реализации самоуправленческих функций.

Перечисленные выше признаки длительное время остаются неизменными и подверглись лишь незначительной модификации, учитывающей обстоятельства времени, традиции, законодательные и теоретические подходы и т.д. Они затрагивают все виды самоуправления в обществе, в том числе местное.

Охарактеризуем названные признаки.

\. Взаимообусловленность и взаимозависимость идей самоуправления и местного самоуправления основана на общности субъекта и объекта управления в процессе регулирования разнообразных сторон государственной и местной жизни. В целом данный тезис может быть принят за общее правило, согласно которому функции субъекта и объекта управленческой деятельности выполняет народ. Вместе с тем это положение нуждается в уточнении. Уже с античных времен предпринимались попыт-

¹ Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.,

1995. - С. 8.

² Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 18.

116

Глава 2

 

 

ки провести различия между демократией государственной и демократией самоуправляющихся граждан. Античная история дает примеры неоднозначного употребления понятия «демос» (народ), которое в тот период получает две качественно отличные трактовки. Это или целокупный, якобы мистически пребывающий вне времени народ, в котором теряются не только отдельные индивиды, но и целые поколения, или конкретная для данного места и времени совокупность граждан. В первом случае это могло быть нечто большее, чем просто население, во втором – напротив, значительная часть населения¹.

Аналогично соответствующая проблема интерпретировалась позднее – в период вызревания идеи народного суверенитета. Находит она поддержку и в наши дни. Например, А. Борисов, настаивающий на различении самоуправления и местного самоуправления в зависимости от субъекта соответствующих отношений, отмечает: «Единственное непосредственно признаваемое в современной демократии сообщество – народ, проявляющий себя через принцип народного суверенитета, но это сообщество конституируется размерами и устройством голосовательного механизмам. Он полагает, что принцип политического равноправия граждан, составивший основу демократии и реализующийся в процедурах голосования, ориентирован на индивида, а не на корпоративное, местное сообщество².

2. Взаимозависимость идей местного самоуправления и самоуправления обусловлена наделением городской и сельской общины статусом социальной основы как самоуправляющихся территориальных единиц, так и государства в целом. Эта мысль находит воплощение в многочисленных трудах отечественных и западных авторов. Согласно их доводам община служит основой всей структуры общества. Так, B.C. Соловьев, характеризуя главные черты сложившегося строя русской жизни, формулировал значение общины следующим образом: «Монастырь, дворец и село – вот наши общественные устои, которые не поколеб-

' См.: Ильин М.В., Мельвиль Ю.А., Федоров Ю.Е. Демократия и демо-кратизация/уПолитические исследования. – 1996. – № 5. – С. 149. ² Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия//Городское управление. – 1996. – № 1. – С. 25.

Понятие и функции местного самоуправления                  117

лютея, пока существует Россия»¹. О факторе общины, ставшей основообразующим институтом русского раннефеодального общества, упоминает А.Е. Пресняков. Он называет волостные соседские общины самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над территорией². Обобщенную характеристику общины дает Э.Г. Соловьев. Оценивая взгляды славянофилов, он отмечает, что именно в общине протекала подлинная жизнь народа в соответствии с нравственными законами и авторитетом, освященная веками традиции, там формировались его нравственный и религиозный уклады. В представлении славянофилов община была квазисакральной ценностью, выступала традиционным институтом, обеспечивающим преемственность поколений и связь времен, регулятором социальных конфликтов и средством интеграции индивидов в систему общественных отношений³.

Итак, значение общины в жизни государства и местной самоуправляющейся единицы оценивалось и оценивается многими исследователями в самой превосходной степени, ибо они считают, что величие страны определяется не только размерами ее территории и богатством недр, но и традиционными учреждениями. «Выделение местных сообществ в качестве основного компонента местного самоуправления, – отмечает М.А. Краснов, – это совершенно новый принцип построения государства. Заключается он в том, что государство создается самими людьми, объединенными в сообщества в рамках определенной территории»⁴, т.е. государство предстает в виде ассоциации сообществ. Такой подход продуктивен и в негосударственной сфере. Анализируя политические прогнозы М.А. Бакунина, Ю.А. Тихомиров указывает, что последний представлял будущее негосударственной организации в виде свободной федерации вольных рабочих и крестьян, их артелей, ассоциаций. Разбирая проблемы власти (темы весьма популярной в начале 90-х гг.– нового этапа развития российской государственности), Ю.А. Тихомиров отмечает, что она нуждается в некоторой модификации. Направления возможных

¹ Соловьев B.C. Сочинения. В 2 т. Т. I. – М., 1989. – С. 243.

² См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. – М., 1990. – С. 334.

³ См.: Соловьев Э.Г. У истоков российского консерватизма//Политические исследования. – 1997. – № 3. – С. 144.

⁴ Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993. – С. 9.

118

Глава 2

 

 

 

 

изменений ему видятся в более полном выявлении феномена самоорганизации граждан, того духа народности, соборности, который отражает традиции, осознание, уклад жизни. Он полагает, что «надо поддерживать начало самоуправления и своего рода общественное согласие как социальную основу для получения мандата «управлять»¹.

3. Общность идей самоуправления и местного самоуправления находит подтверждение еще в одном признаке – в принадлежности власти социальному сообществу, в ее осуществлении местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.

На начальных стадиях исторического развития организационно-властный механизм местного самоуправления копировал государственное устройство. Позднее в отношениях государства и местного самоуправления возникли проблемы, связанные с разграничением полномочий между центральными и местными органами власти. Зачастую они порождали напряженность, гипертрофированное ужесточение требований к местному самоуправлению, что в конечном счете обрекало последнее на фактическое, а нередко и юридическое, бесправие. Истории известны подобные факты. Тем не менее местная община обладала устойчивой прерогативой в решении достаточно широкого круга вопросов (коммунальных, муниципальных, городских) по обеспечению жизнеспособности территории и проживающих на ней жителей. Юрисдикция общины распространялась на благоустройство и содержание домов, улиц, площадей, устройство рынков, дорог и пр. В сфере ее управления находились коммунальное хозяйство, призыв на воинскую службу, на определенном этапе истории – судопроизводство. В дальнейшем к ним присоединились здравоохранение и образование. Община вводила нормы-обязательства для своих членов, устанавливала различные статусы граждан по сословиям, цехам, длительности проживания и иным основаниям.

В принципе перечисленные вопросы за некоторыми исключениями составляют предмет ведения местного самоуправления

¹ Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение?//Государство и право. – 1992. – № 9. – С. 13.

Понятие и функции местного самоуправления                  119

и в настоящее время. Этот признак свидетельствует о преемственности различных форм местного самоуправления, стабильности его интересов, ценности этого института в социальном и научном аспектах. Без сомнения, новации последних десятилетий в некотором отношении обновили понимание характера местных дел, особенностей полномочий органов самоуправления на местах. Причина тому – принятие последними на себя забот о социальном равенстве и экономическом развитии, которыми в прошлом нередко пренебрегали.

Итак, можно сформулировать следующие выводы.

Во-первых, связь идей самоуправления и местного самоуправления обеспечивается признанием социального сообщества в качестве субъекта самоуправленческих отношений. Во-вторых, их отличие обусловлено различием субъектов самоуправления и местного самоуправления, в одном случае таковым выступает народ, в другом – местное население. Однако народ не единственно признаваемое социальное сообщество. Российское законодательство относит к этой категории также население муниципальных образований, объединенное правомочиями по решению вопросов местного значения. Сообществами граждан, функционирующими по принципу самоуправления, признаются и социальные группы, реализующие свою деятельностную активность в общественных объединениях в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»¹. Несравненно шире и механизм конституирования сообщества. Он не ограничивается процедурой голосования, а предусматривает установленные законом формы прямой демократии.

Триада названных признаков (общность субъекта и объекта управления, трактовка общины социальной основой самоуправ ления, принадлежность сообществу граждан властных функций) образует остов идей самоуправления и местного самоуправления. Вряд ли ошибочны признание их наиболее действенного влияния именно на уровне местного самоуправления, закрепленное законодательно, реализация на практике, освещение в теории. Хотя в середине 80-х гг., как мы уже отмечали, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления наро-

¹ См.: Российская газета. – 1995. – 25 мая.

120

Глава 2

 

 

 

 

да, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только критически, негативно, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот почему местное самоуправление (во всяком случае, в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой многосторон-, нюю деятельность местного населения по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г.¹: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3).

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий..

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» – самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, – «self government» – самоуправление, «local government» – местное управление, «self administration» – местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для

¹ См.: СЗ РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

Понятие и функции местного самоуправления            ] 21

осуществления ее интересов на местном уровне – префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» – децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Изучение политико-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основ социального управления в любом государстве, стоящем на принципах демократии.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Закон об общих принципах местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает, что местное самоуправление в России – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что при некоторых отличиях все приведенные выше определения базировались на двух основных постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины и 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Очевидно, что современные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе проявляется связь времен.

Таким образом, местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения непосредственно или через вы

122

Глава 2

 

 

 

 

борные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения.

Сущность местного самоуправления. В последние годы современные российские ученые сосредоточили свои усилия на разработке нового направления местного самоуправления. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный вид общественных отношений, который характеризуется содержанием, формой, субъектно-объектным составом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает практический инструментарий ее познания.

В чем же заключается сущность, содержание, форма местного самоуправления, которые определяют основные его параметры как системы?

Сущностная характеристика местного самоуправления заключается в том, что население само управляет собственными делами. Однако эту идею не так просто воплотить в жизнь, поскольку индивидуальные, коллективные, классовые и общесоциальные запросы общества теснейшим образом переплетены. Их реализация опосредуется через деятельность (в том числе управленческую) субъектов разного уровня и вида. Иными словами, субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с другой, зачастую не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Все это говорит в пользу того, что общая схема самоуправления нуждается в корректировке, что без необходимого видоизменения она останется лишь идеей.

В каком же направлении должны осуществляться возможные преобразования? В литературе мнения на этот счет разделились. Так, С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие управления к местному самоуправлению, склоняется к тому, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации. Ему (самоуправлению) присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Местное самоуправление С.И. Кулиева определяет как адаптированную

Понятие и функции местного самоуправления                  123

систему, способную приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе¹.

В.В. Шинкаренко, анализируя проблему соотношения самоуправления и управления, указывает, что первое зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации². Напротив, С. Сивова убеждена в том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации³.

Действительно, в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может отказаться от «чистого» управления (управления, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди), отношений представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. Поэтому говоря о становлении подлинного самоуправления, мы должны понимать под ним особую модель, при которой: 1) найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самореализации населением своих запросов; 2) субъекты любых социально значимых интересов имеют действенные средства (прежде всего юридические) их заявления и отстаивания, а в необходимых случаях – и самостоятельного проведения в жизнь в одностороннем порядке; 3) структуры «чистого» управления, представительские институты действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, согласование и удовлетворение запросов населения.

Следовательно, самоуправление не только не означает изъятие из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но, напротив, пред-

¹ См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. – М., 1994. – С. 18.

² См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве//Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: Мат-лы науч.-практич. конф. 21 мая 1996 г. – 1996. - № 14. - С. 3.

³ См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? (анализ актуальных направлений развития организационных струк-тур)//Проблёмы теории и практики управления. – 1997. – № 3. – С. 82–83.

124