Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Ясюнас В.А. Ильинский И.П.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 1

 

 

 

 

дился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Кроме того, правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентировавших и ограничивавших деятельность земств в* сферах здравоохранения, образования и других местных делах.

Участь земских учреждений постигло и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только ограничили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно, они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.

Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ясюнаса, что реформа 1890–1892 гг. отбросила устройство местной власти в России назад, а законы того периода внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало ни одно цивилизованное государство¹.

Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905– 1907 гг., так и после февральской революции 1917 г. Идея самоуправления в период революции 1905–1907 гг. воплотилась в появлении Советов – органов классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905–1907 гг. избирались на основе

¹ См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 41.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          81

прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.

Одним из первых законодательных актов февральской революции стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее важных преобразований проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Весной 1917 г. после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение в 1918 г.

В ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, вставших на путь реализации идей марксизма-ленинизма. Ее основоположники, разрабатывая модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа, предполагали, что в обществе будущего государственное управление народом будет осуществляться посредством самого народа¹. Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, для последователей этой теории было бы логичным опираться на идеи самоуправления, наиболее выражающие приближение власти к народу. Однако известная децентрализация власти, относительная независимость и самостоятельность органов местного самоуправления противоречили практическим задачам государства проле-

¹ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 341–347.

82

Глава 1

 

 

 

 

тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным¹.

После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились; были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые – Советы. С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы. Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в СССР.

В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные – из представителей городских Советов и уездных советов, губернские (окружные) – из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) – из представителей сельских Советов и волостные – из представителей всех сельских Советов волости (гл. 10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов – опосредованно. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»².

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти.

¹ См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 30.

² Ленин В.И. Поли. собр. соч. – Т. 36. – С. 481.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          83

В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

В соответствии с гл. 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов советской власти на местах были; 1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; 2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстановления страны произошли изменения в организации местных Советов: утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, а в 1925 г.– положение о городских Советах.

В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы. К концу 1933 г. закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вместо старых губерний, уездов, волостей образовываются новые территориальные единицы, затем упраздняются и округа. Центр тяжести всей работы переместился в низовое звено. Районным Советам передаются все права и обязанности, принадлежавшие округам, их финансово-материальная база.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.

В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйствен-

84

Глава 1

 

 

 

 

ным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97 Конституции СССР 1936 г.).

Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продолжались один день.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены исполкома.

Исполнительные органы местных Советов (исполкомы, отделы и управления) оказались в двойном подчинении, с одной стороны, местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов – с другой (ст. 150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Естественно, наиболее значимыми для местных органов управления оказывались не «горизонтальные», а «вертикальные» связи. Следовательно, приоритетными оказывались не интересы мест, а выполнение директив центра.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Муниципальное право: современные подходы его понимания        85

_(} Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Сессия местных Советов превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.

В течение всего советского периода органы власти на местах, каковыми выступали Советы и их исполнительные комитеты, являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации¹. Представление о власти на местах как о власти негосударственной, как о самоуправлении населения городов и сел было отброшено, а понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в отечественных политической и юридической литературе того времени стало широко использоваться понятие «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, общественных организациях и трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось в качестве составных частей единой системы социалистического самоуправления народа².

Однако попытки представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия граждан в управлении государственными и общественными делами не соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формально-ритуальный характер. Широко пропагандируемое полновластие Советов фактически оказалось завуалированностью всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.

¹ Так, по Конституции СССР 1977 г. систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик. Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно-территориальных единиц.

² См., например: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. – М, 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. – М., 1986.

86

Глава 1

 

 

Как справедливо отмечает В.Ф. Абрамов, «советская модель, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного «социализма» земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили Советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах, гражданского общества. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей»¹.

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.

Реформы, происходившие в государстве в те годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма – местное самоуправление. Важным шагом в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территори-

¹ Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социологические исследования. – 1997.–№ 1. – С. 125.

Муниципальное право: современные подходы его понимания          Q7

ального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно -территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность; предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д.

При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России.

В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный – на «коммунальную собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в пределах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами – положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.

В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделя-

88________________________________________Глава 1

лись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.

Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе, однако не могли принимать решения, регламентировавшие деятельность органов местного самоуправления.

Законом определялись и разграничивались полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного (Совета). Внеся изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулировку о конституционном праве Верховного Совета РСФСР руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету РСФСР поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР «вниз», на места. В Законе прямо не предусматривалась соподчиненность администрации, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы она была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РСФСР и по решению Съезда народ-

Муниципальное право: современные подходы его понимания          39

ных депутатов РСФСР. Указы Президента РСФСР, подписанные после 21 сентября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливавшие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 г. В нем установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе России признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона о местном самоуправлении. Правовой основой послужили Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления: от 21 сентября 1993 г.«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»¹ и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»². Деятельность местных Советов была прекращена, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

В этот период принимаются следующие Законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.

² См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

90