Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Право муниципальной собственности. Субъекты права муниципальной собственности. Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ] Источники формирования муниципальной собственности. 6 Муниципальное право Муниципальные унитарные предприятия и управление ими.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 3

 

 

ственности, бюджетных источников выше- и нижестоящих муниципальных образований. Нередко эти вопросы решаются одновременно с разграничением предметов ведения между названными видами муниципальных образований. Например, в соответствии с Законом Мурманской области от 18 декабря 1997 г. разграничение объектов муниципальной собственности, если одно из муниципальных образований находится в границах территории другого муниципального образования, осуществляется законом Мурманской области. Порядок разграничения объектов муниципальной собственности между различными видами местного самоуправления, как правило, одинаковый. Органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований оформляют протокол о разграничении объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов, в котором перечисляются закрепляемые за каждым муниципальным образованием предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники . доходов местных бюджетов, а также предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, по которым соглашение не достигнуто. Протокол рассматривается Представительными органами соответствующих муниципальных образований и вместе с решениями о результатах его рассмотрения представляется губернатору Мурманской области (ст. 2). На ,основе этих документов разрабатывается соответствующий законопроект, который вносится губернатором области, края и т.д. на рассмотрение Мурманской областной Думы (ст. 3).

Юридическое оформление местного хозяйства требует постоянного учета объектов муниципальной собственности, их регистрацию. Для достижения этих целей создается и ведется реестр муниципальной собственности, утверждаемый представительным или иным выборным органом муниципального образования и не выходящий за рамки федерального и регионального законодательства. На его основе разрабатывается единая система учета и управления объектами муниципальной собственности. Он предназначен для учета объектов муниципальной собственности (зданий, сооружений, имущественных комплексов и финансовых вложений), переданных в хозяйственное ведение, оперативное управление, возмездное или безвозмездное пользование, для осуществления совместной деятельности, в качестве

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 53

вклада в уставный капитал или залога юридическим и физическим лицам.

Определяющим признаком муниципальной собственности, включаемой в реестр, являются юридические и физические лица, за которыми закреплена данная собственность. Содержание реестра имеет определенную структуру. Так, первая его часть обычно включает перечень объектов, составленных по отраслям хозяйства, – предприятия, находящиеся в оперативном управ-, лении или наделенные правом хозяйственного ведения: предприятий торговли; общественного питания, бытового обслуживания населения, транспорта и связи; учреждения здравоохранения, образования, спортивные комплексы и отдельные объекты. В реестр включены также предприятия, имущественные комплексы которых переданы в аренду, объекты незавершенного строительства, нежилые помещения в жилых и нежилых домах, муниципальные жилые помещения по разделам, в которые включены соответствующие отрасли местного хозяйства с указанием предприятий, входящих в эти отрасли.

Ответственным за ведение реестра, его полноту, правильность и сохранность информации является держатель реестра, как правило, комитет по управлению имуществом, который своим приказом имеет право назначить ответственных за ведение отдельных разделов реестра.

Заполнение граф перечня реестра и карт объектов на бумажном носителе, а также введение данных в карты объектов на магнитном носителе производится держателем реестра. Конкретные исполнители назначаются держателем реестра соответствующим приказом по подразделению.

Ведение реестра означает: включение объекта в реестр, изменение объекта, исключение объекта из реестра. В нем содерг жатся также юридические основания всех операций с конкретными объектами муниципальной собственности, законодательные и иные нормативные акты субъекта Федерации, нормативные правовые и ненормативные акты соответствующих муниципальных органов и должностных лиц. В реестре содержатся копии решений суда и договоры на передачу имущества частной собственности в муниципальную.

Решение о включении объекта собственности в реестр ил-исключение объекта из реестра оформляется приказом предо

154

Глава 3

 

 

дателя комитета по управлению имуществом¹. Необходимая для ведения реестра информация предоставляется структурными подразделениями мэрии, муниципальными предприятиями и учреждениями, иными юридическими и физическими лицами, которым передано право владения и пользования муниципальным имуществом в соответствии с законодательством России, нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Комитет по управлению имуществом имеет право получать информацию, необходимую для ведения реестра, от всех региональных статистических, налоговых и регистрирующих учреждений и ведомств. К реестру прилагается информация об объектах муниципальной собственности с соответствующими им кодами, другие сведения о различных объектах муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности. С экономической точки зрения, любая собственность является присвоением общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ, и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. Существует объективная предопределенность социальных отношений собственности, они самые сложные, имеют экономические, социальные, юридические, национально-культурные и бытовые аспекты. Как экономические эти отношения предполагают прежде всего получение благ от объектов собственности².

Муниципальная собственность представляет собой прежде всего такие социально-экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования. Она является собственностью населения соответствующего городского, сельского или иного поселения, поэтому и собственность, и управление ею не могут быть безразличны жителям муниципальных образований прежде всего как налогоплательщикам.

¹ См., например, inicj мювление мэрии г. Новосибирска от 27 мая 1996 г. «Об утверждении Положения о реестре муниципальной собственности».

² См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – М., 1995. - С. 272.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 55

В юридическом обеспечении использования и управления объектами муниципальной собственности большое значение имеют не только федеральные законы, но и нормативные акты субъектов Федерации и органов муниципального управления. Нормотворческая деятельность регионов и органов местного самоуправления ускорила разработку института права муниципальной собственности и его применения в гражданско-правовом обороте, активными участниками которого становятся муниципальные образования и другие виды местного самоуправления.

Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику – местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Однако правоспособность местного населения и его органов, как государства и его органов, обладает рядом особенностей, связанных с тем, что местное самоуправление, является субъектом публичного права, носителем власти, формой народовластия, каналом реализации суверенной власти народа¹. На своей территории местное население, органы и должностные лица муниципального управления принимают правовые акты, веления и предписания которых обязательны для всех, кому они адресованы. Следовательно, «местная» власть, осуществляя в основном исполнительскую деятельность посредством актов правопримени-тельного характера, в то же время занимается местным нормо-творчеством. Принимая решения нормативного характера, органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия во взаимоотношениях со всеми организационными структурами и гражданами.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление принимает акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения, независимо от воли другой стороны. Местное самоуправление не теряет своих властных функции, вступая в гражданско-правовые договоры, другие виды гражданско-правовых отношений, основывающиеся на принципе равенства сторон. Эти и

¹ См.: Гражданское право. Часть первая. – СПб., 1996. – С. 152.

156____________________________'^а*"^:______Глава 3

другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве¹.

В данном случае возникает проблема уравнивания муниципальных органов, как и с государством, в отношениях с субъектами частного права, не обладающих властными полномочиями. Эта проблема решается на основе ст. 124 ГК, в соответствии с которой субъекты публичного права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К публично-правовым участникам гражданско-правовых отношений применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124).

Тесно связана с решением этой проблемы и другая проблема – использование властных полномочий местного самоуправления в интересах комплексного социально-экономического и культурного развития подведомственной территории. Однако при реализации ряда норм ГК муниципальные органы (как нередко государство и его органы) злоупотребляют своими властными, публично-правовыми возможностями (например, при реализации нормы ст. 445 ГК, когда при заключении договоров задерживают извещение об акцепте, проекты договоров, протоколы разногласий более 30 дней со дня получения оферты и т.д.). А это недопустимо в гражданско-правовых отношениях. Такие правонарушения уже встречаются в деятельности органов местного самоуправления, особенно в управлении муниципальной собственностью, решении земельных вопросов, жилищного строительства, при выдаче лицензий. Большая схожесть деятельности государства и муниципальных образований во многих гражданско-правовых отношениях позволяют нередко рассматривать данную проблему совместно, особенно затрагивающую формы участия этих субъектов публичного права в гражданском обороте.

Субъекты права муниципальной собственности. В настоящее время в России институт муниципальной собственности, его

' См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 153.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления 157

введение в гражданский оборот, вопросы управления объектами муниципальной собственности решены в федеральных и региональных законах, нередко весьма противоречиво и непоследовательно. Это относится прежде всего к вопросу о субъектах права муниципальной собственности. Так, Конституция РФ (ч. 1 ст. 130), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1) считают население муниципального образования и его представительные органы субъектами права собственности соответствующего материального имущества и местных финансов. Закон наделяет органы местного самоуправления правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20). Однако в этих и других нормативных актах (в том числе в ряде норм ГК) несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения. В частности, ГК, закрепляя правоспособность местного населения в муниципальной собственности, сразу же конструирует механизм реализации права муниципальной собственности, в котором от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ряде статей ГК. Причем закрепление этого права осуществлено с указанием прав на совершение конкретных действий муниципальных органов, по аналогии с государственными органами. В круг этих прав и деяний, например, входят: от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности; выступать в суде в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125). Это право органов местного самоуправления подтверждено ч. 2 ст. 215 ГК. В случаях и порядке, установленных государственными органами и нормативными актами муниципальных органов, от имени муниципальных образований могут выступать государственные или муниципальные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК). Конечно, множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда и полную его принадлежность населению муниципального образования. Статья 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет юридический механизм управления муниципальной собственностью. Он полностью соответствует кон-

158

Глава 3

 

 

ституционной норме об органах местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. I ст. 132 Конституции РФ). Вместе с тем в ч. 2 ст. 29 расширены пределы регулятивного воздействия названной конституционной нормы. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно. Следовательно, эта статья также закрепляет правоспособность местного населения в реализации права муниципальной собственности. Кроме того, они могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п. 3 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от ее приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет (п. 3 ст. 29). Следовательно, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления население и его представительные органы считаются основными субъектами права муниципальной собственности.

Юридически грамотно проводимая приватизация объектов муниципальной собственности под контролем местного населения способствует значительному пополнению местной казны и укрепляет бюджетные ресурсы местного самоуправления. Об этом свидетельствует пример приватизации в Красноярске. Городские органы муниципального управления, исходя из факта полного отсутствия юридической базы проведения приватиза-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] 59

ции муниципальных объектов (с 1994 г. не было ни одного правового акта по вопросам местной приватизации), приняли программу городской приватизации (к сожалению, она принята администрацией города). В 1995 г. к приватизации были подготовлены 21 предприятие и 105 производственных помещений. Всего было приватизировано 106 магазинов, ателье, парикмахерских на сумму 8,4 млрд руб. Основными покупателями стали юридические лица – акционерные общества, а также трудовые коллективы. Новые собственники хозяйствуют так, как и должны решать экономические и социальные вопросы заинтересованные полноправные собственники. Вместе с тем все это активизировало работу арбитражных судов по рассмотрению различных исковых заявлений участников гражданского оборота¹.

Вопрос о правосубъектности в области муниципальной соб ственности весьма сложен, поэтому во многих регионах России представительные органы крупных муниципальных образований приняли ряд нормативных актов о правоспособности местного населения и органов местного самоуправления при решении различных вопросов муниципальной собственности. В качестве примера можно назвать Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г. Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов 25 июня 1997 г. Принятое на основе федерального и областного законодательства, с учетом ГК, это Положение субъектом права муниципальной собственности признает муниципальное образование – г. Архангельск. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют: представительный орган городского самоуправления (городской Совет депутатов), глава муниципального образования – мэр г. Архангельска и мэрия города в пределах своих полномочий, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Федерации и Уставом города, – непосредственно население.

До принятия устава и законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований в Положении установлены полномочия субъектов управления муниципальным имущест-

¹ См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 305–329.

160

Глава 3

 

 

вом. К компетенции городского Совета депутатов были отнесены следующие вопросы:

установление порядка управления и распоряжения муници-•пальным имуществом;

определение перечня (категорий) имущественных объектов, приобретение объектов, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия городского Совета депутатов;

соучредительство с предприятиями смешанной формы собственности;

передача имущества в безвозмездное пользование;

определение порядка и условий приватизации муниципальных унитарных предприятий и муниципального имущества, условий использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

установление порядка использования, передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи в аренду;

установление порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

определение порядка предоставления и изъятия, передачи в собственность и продажи земли, находящейся в муниципальной собственности, и установление условий использования земель на территории города;

установление квот на разработку находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате для пользователей муниципального имущества, цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые и оказываемые муниципальными унитарными предприятиями;

установление порядка использования имущественных и неимущественных прав, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них (интеллектуальная собственность).

К компетенции главы муниципального образования – мэра города были отнесены вопросы: определение полномочий отраслевых, функциональных и территориальных органов мэрии города по управлению имущественными объектами, руководство, координация и контроль за их деятельностью; издание нормативных и распорядительных документов по вопросам учреждения, реорганизация и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, и др.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ]

Мэрия города осуществляет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом через отраслевые, функциональные и территориальные подразделения в пределах компетенции, определенной положениями о соответствующих подразделениях.

Организация управления и распоряжения муниципальным имуществом (передача в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, осуществление приобретения, отчуждения, залога, мены, приватизации и др.) в порядке, установленном городским Советом депутатов, возлагается на департамент муниципального имущества мэрии г. Apr хангельска.

Вопрос о юридических лицах в структуре отдельных видов местного самоуправления остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении в качестве юридических лиц предусматривает только выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Между тем муниципальной собственностью (как и государственной) могут обладать юридические лица различных видов унитарных предприятий, учреждений социально-культурного, жилищно-комму-нального и бытового характера (их администрация) с разнообразными полномочиями организации в отношении этих юридических лиц. В свою очередь объекты муниципальной собственности как юридические лица также обладают различными гражданско-правовыми полномочиями. Все это оказывает значительное влияние на характер экономической деятельности определенных видов объектов муниципальной собственности и в конечном счете на укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления.

Источники формирования муниципальной собственности. Основу муниципальной собственности составляют материальные объекты, а также местные финансы и другие денежно-финансовые эквиваленты. К числу наиболее важных материальных объектов относятся: имущество муниципальных унитарных предприятий, учреждений и органов местного самоуправления; жилищный фонд, нежилые здания и встроенно-пристроенные помещения, социально-культурные комплексы и отдельные учреждения; объекты инженерной инфраструктуры; земля; при-

6 Муниципальное право

162______________.________________________Глава 3

родные ресурсы; принадлежащие муниципальному образованию доли (паи, акции) в капитале предприятий различных организационно-правовых форм; иное недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, являющееся муниципальной собственностью. Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются в соответствии с нормами административного и гражданского права.

Формирование муниципальной собственности началось с разгосударствления публичной собственности в общенародную (государственную) и колхозно-кооперативную (коллективную) собственность. Реформирование этой собственности пошло по пути ее приватизации и передачи материально-производственных объектов в муниципальную собственность. К настоящему времени процесс формирования муниципальной собственности продолжается.

Можно выделить следующие основные направления формирования экономического комплекса муниципальной собственности:

передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную;

формирование унитарных предприятий и управление ими; приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности (п. 2 ст. 217, ст. 235 ГК);

иные формы приобретения объектов муниципальной собственности.

Передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную как процесс формирования материально-экономической основы муниципальной собственности началась с распоряжения Президента РФ от 18 марта 1992 г. «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этого распоряжения органы государственной власти России и ее субъектов приняли сотни правовых актов о передаче объектов соответствующего вида государственной собственности в муниципальную. В частности, Правительство РФ передало органам местного самоуправления весь жилищный фонд предприятий и других объектов федерального значения, десятки тысяч объектов социально-культурного и бытового назначения, тысячи спор-

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] £3

тивных комплексов, плавательных бассейнов, стадионов, энергетических установок. Кроме того, в муниципальную собственность перешли объекты производственного назначения различного профиля.

Передача предприятий государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную продолжается и в настоящее время. Например, губернатор Мурманской области принял постановление от 2 апреля 1998 г. «О передаче предприятий государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО города Североморска». В постановлении содержится перечень объектов, передаваемых муниципальному образованию Североморска. В январе 1998 г. в муниципальную собственность переданы основные средства многих государственных предприятий, расположенных в Мурманской области, что значительно расширило возможности органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий, работающих на условиях хозяйственной самостоятельности. Развитие промышленного и иных видов хозяйствующих субъектов в системе муниципальной собственности, поддержка малого и среднего бизнеса способствуют ускорению развития рыночных социально ориентированных отношений.

Администрация Воронежской области приняла постановление от 26 января 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта в муниципальную собственность». Перечень объектов соцкультбыта закреплен в приложении № 1 к постановлению. Комитетам по управлению госимуществом Воронежской области и муниципальным имуществом г. Воронежа было поручено: после передачи объектов по актам приема-передачи внести соответствующие изменения в реестры собственности; обеспечить правопреемство по действующим договорам в соответствии с законодательством. Контроль за выполнением данного постановления был возложен на заместителя главы администрации Воронежской области.

Муниципальные унитарные предприятия и управление ими. Хозяйственно-экономические предприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являются в составе объектов муниципальной собственности основными формами организации малого, среднего и даже крупного бизнеса в город-

164