Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание Мирошниченко Е.В. Полномочия в хозяйственно-экономической сфере. Кудрин А.Л. Муниципальный заказ. 1 См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. Полномочия в сфере образования.

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 4

 

 

 

 

проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, ограждений, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках; выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию; осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта; следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и подъездами к ним; оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюде* нии паспортного режима; содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством; принимает участие в разрешении земельных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения, жалобы граждан.

Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами; в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.

Органы и должностные лица местного самоуправления 251

В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

формируется представительным органом местного самоуправления;

создается главой местного самоуправления самостоятельно;

формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные – главой местного самоуправления самостоятельно¹.

Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев – и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности – прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом. Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Е.В. Мирошниченко в своей работе отмечает, что крайне важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией. Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации; 2) осуществляет общее руководство; оперативное же руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу; 3) не участвует в деятельности местной администрации; местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации².

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка; комплексное социально-экономическое

¹ См.: Мирошниченко Е.В. Указ. соч. – С. 91.

² Там же. – С. 92.

252________________________________________Глава 4

развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность; регулирование земельных отношений; охрана окружающей среды; муниципальные дороги и муниципальный транспорт; муниципальные статистика и архивы; торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; культура, физическая культура и спорт; социальная поддержка населения; муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.

В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.

 


>

§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения

Полномочия в хозяйственно-экономической сфере. Хозяйственно-экономическая деятельность местного самоуправления, его содержание обусловлено проводящимися реформами, порождающими новый характер работы местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания в муниципальной практике. Надо отметить, что организующим началом здесь является реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, возможность составления ими местных финансовых балансов и свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ, хотя здесь еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги¹. Однако

¹ См.: Кудрин А.Л. Особенности создания финансовой базы реформ в Санкт-Петербурге//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. - СПб., 1996. - С. 265-267.

Органы и должностные лица местного самоуправления 253

создана правовая основа для включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, тем не менее не прибегли к апробированному методу решения бюджетного дефицита – повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие хозяйствующие субъекты от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что учреждения, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста, оставляют в своем распоряжении 50% прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т.е. льготная ставка составила 11, а не 22%. В Челябинской области, например, с многих учреждений списаны штрафы за просроченные платежи, различные пени. В результате такой амнистии в отношении 20 учреждений было погашено 6867 млн руб. долгов, в том числе актами взаиморасчетов 3364 млн. Это позволило не только продолжить наращивание объемов производства, но и привлечь все учреждения к финансированию социальной и коммунальной служб городов на пропорциональной основе¹.

Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (см. ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития среднего и малого бизнеса. Так, Магнитогорский городской муниципалитет приватизировал в 1994 г. 14 промышленных предприятий, на которых занято около 14 тыс. человек. На 1 января 1995 г. из 219 муниципальных предприятий розничной и оптовой торговли города приватизировано 217 (99%), из 50 предприятий общепита – 49 (98%), из 131 объекта бытового

¹ См.: Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 267-270.

254________________________________________Гпова 4

обслуживания – 103 (78,6%). В этом же городе идет процесс приватизации земельных участков юридическими лицами. Получаемые финансовые средства дают муниципалитету возможность поддерживать малый и средний бизнес. При содействий муниципальной администрации создан Фонд поддержки развития предпринимательства, среди основных направлений кото-' рого нашлось место оказанию консультационных услуг, организации различных форм учебы и переподготовки кадров и т.д. Муниципальные органы города проводят инвестиционные конкурсы, обеспечивают организационно-правовую основу реализации инвестиционных проектов в сооружении производственных объектов, возводящихся с участием финансов города и иностранных инвесторов¹.

Во многих городах муниципальные органы связывают выполнение программы возрождения российских городов с интенсивным развитием малого и среднего бизнеса. Примером может служить деятельность органов местного самоуправления г. Сызрань. Администрация города создала с помощью государственных органов Самарской области центр по оказанию помощи бизнесу и предпринимательству при городской администрации. Этот центр зарегистрирован как юридическое лицо и принимает непосредственное участие в решении государственной задачи возрождения российских городов. На центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе. К таким приоритетным направлениям относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции; производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, для детей; строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвигать новые направления хозяйственно-экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превратился в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики –

¹ См.: Клювгант. А. Ход реформ в г. Магнитогорске//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 281–285.

255

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

 

 

это, в сущности, весьма удачное и творческое использование зарубежного опыта (Великобритании, Франции, Японии, Германии и др.).

Центр не только оказывает консультационно-методическую и юридическую помощь, но сам становится крупным участником различных экономических и гражданско-правовых отношений. Он, в частности, добился включения в бюджет на 1995 г. отдельной статьей расходов на поддержку малого и среднего бизнеса. Малому бизнесу было выделено из городского бюджета 658 млн руб. льготных кредитов. Фонд занятости оказал финансовую поддержку в размере 273,5 млн. руб. на создание 303 новых рабочих мест; в 1994 г. на эти цели из бюджета выделено 1 млрд руб., а Фондом занятости – 307 млн руб. для создания 266 новых рабочих мест¹.

Законодательство России и ее субъектов закрепляет полномочия местной власти по решению других вопросов местного значения, которые позволяют ей обеспечивать нормальные условия жизни населения, в частности муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, планировка застройки территории муниципального образования, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; эксплуатация и развитие муниципальных энергетических коммуникаций и пультов их управления; охрана окружающей среды, и т.д. (см. п. 5, 9, 12–15, 16, 20, 29 и др. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все эти и иные задачи муниципалитеты решают в пределах имеющихся у них полномочий.

Муниципальный заказ. Закон об общих принципах организации местного самоуправления решает эту важную проблему путем закрепления муниципального заказа, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделяются правом выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию

¹ См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. 277–280.

256

Глава 4

 

 

 

 

услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств (ст. 33). Эта норма вводит местное самоуправление в гражданско-правовой оборот, который значительно расширяет материально-финансовые и юридические возможности решения экономических, социальных и иных вопросов местного значения¹.

Муниципальный заказ направлен на возведение школ, больниц, жилого фонда, сооружений и обслуживание различных коммуникаций социальной инфраструктуры.

Муниципальное хозяйство является тем экономическим комплексом, в котором имеется множество объектов с различными производительной мощностью, назначением, возможностями для удовлетворения потребностей населения. На территории города или другого вида поселения могут быть организации и учреждения, не находящиеся в ведении местной власти, но отнюдь не безразличные ей. И этот фактор тоже свидетельствует о необходимости многозвенности местного самоуправления, о причастности каждой местной общности к местному хозяйству, а не к хозяйству местного подчинения, о чем в конце 20-х гг. писал Л. Велихов. Он справедливо замечал, что необходимо наделять компетенцией все городские общины, их органы, но и учитывать их объективные и субъективные возможности. Еще до принятия Конституции СССР 1936 г. он давал характеристику самоуправленческой деятельности местных советских органов. В те годы местные советские органы действовали как органы местного самоуправления, решали вопросы местного значения².

Неравнозначность и неравноценность объектов местного хозяйства предопределяло в то время предоставление различной по объему и содержанию компетенции выше- и нижестоящим муниципальным образованиям, другим территориям, имеющим местное самоуправление. Основной недостаток законодательства о местных советах состоял в том, что в законах о различных ви-

¹ См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

² См.: Основы городского хозяйства: В 2 ч. Ч. I. – М., 1928. – С. 48.

Органы и должностные лица местного самоуправления 257

дах местных органов власти закреплялись одинаковые функции, а также полномочия по их осуществлению, что порождало дублирование в работе местных советов различных звеньев безответственность их исполнительного аппарата, грубый диктат со стороны исполкома вышестоящего совета по отношению к нижестоящему.

Муниципальный заказ состоит в том, что органы местного самоуправления заключают различные гражданско-правовые сделки с контрагентами на конкурсной основе. Эта форма хозяйствования порождает добросовестную конкуренцию, обеспечивает снижение цен на товары и услуги, их качественное и своевременное выполнение.

Вопрос о муниципальном заказе решает не глава муниципального образования или его заместители, а конкурсная комиссия, положение о которой утверждает представительный орган местного самоуправления. Комиссия работает не на постоянной основе, ее организационная деятельность обеспечивается специальным департаментом или отделом местной администрации.

Основой муниципального заказа могут быть профильные заявки соответствующих департаментов в местную администрацию, которые поступили еще до утверждения местного бюджета. Но в этих условиях возникают противоречия между интересами органов местной администрации.

Муниципальный заказ может формироваться на основе разработанных целевых программ (например, «Семья», «Образование», «Здоровье», «Мой дом» и др.). К подготовке этих частей муниципального заказа привлекаются не только муниципальные служащие, но и специалисты, общественность, население. Программы утверждаются одновременно с решением об утверждении местного бюджета.

Для того, чтобы стать исполнителем муниципального заказа или части его, претендент должен подтвердить: право на ведение предлагаемого вида деятельности (представить лицензию, если этот вид деятельности лицензируется), знания, квалификацию, опыт, наличие оборудования и материальных средств, стабильность финансового положения и т.д.<sup>1

1</sup> См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

9 Муниципальное право

258

Глава 4

 

 

 

 

Местное самоуправление и кооперация. Это направление деятельности местного самоуправления становится настолько значимым в настоящее время, что федеральное законодательство содержит нормы, рекомендующие органам исполнительной власти решать вопросы развития кооперации совместно с органами местного самоуправления. Примером таких нормативных актов может быть постановление Правительства РФ от 7 января 1999 г. «О повышении роли потребительской кооперации в обеспечении населения продовольствием»¹. В п. 2 постановления рекомендуется исполнительным органам субъектов Федерации совместно с органами местного самоуправления:

оказывать организациям потребительской кооперации поддержку в их деятельности по увеличению объемов закупок сельскохозяйственных продуктов и сырья, переработки этой продукции, продажи населению и поставок для государственных нужд за счет максимального восстановления сети приемозагото-вительных пунктов, складов, овощехранилищ, торгово-закупочных предприятий, магазинов, перерабатывающих предприятий и эффективного использования имеющихся производственных мощностей;

выделять организациям потребительской кооперации площади на муниципальных и других рынках для осуществления торгово-закупочной деятельности;

предусматривать выделение средств региональных лизинговых фондов для обеспечения организаций потребительской кооперации оборудованием для пищевых и перерабатывающих предприятий, складским и торговым оборудованием, автотранспортом;

осуществлять меры по межрегиональному вовлечению в оборот закупаемой в крестьянских (фермерских) и личных хозяйствах граждан сельскохозяйственной продукции, гарантируемому ее сбыту, обеспечению активного участия организаций потребительской кооперации в проводимых ярмарках и торгах, создании розничной торговой сети по продаже сельскохозяйственных продуктов в городах и промышленных центрах;

привлекать организации потребительской кооперации к участию в создании оптовых продовольственных рынков, эффек-

¹ См.: СЗ РФ. - 1999. - № 3. - Ст. 338.

Органы и должностные лица местного самоуправления 259

тивно используя для этих целей их материально-техническую базу и кадры;

содействовать открытию магазинов «на дому» в отдаленных малонаселенных деревнях и поселках в целях бесперебойного снабжения продуктами питания и товарами повседневного спроса проживающего в них населения;

рассматривать финансовое состояние организаций потребительской кооперации и определять меры по повышению их деятельности. При необходимости подготавливать в соответствии с установленным порядком предложения о поддержке убыточных организаций потребительской кооперации, в том числе о введении единого налога на вмененный доход, и выносимых на обсуждение общих собраний пайщиков;

содействовать выполнению организациями потребительской организации требований Закона о потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) об активном участии пайщиков как хозяев потребительских обществ, в управлении ими и контроле за их деятельностью, а также обеспечению информирования пайщиков о работе потребительских обществ через средства массовой информации и кооперативную газету «Российская кооперация»;

содействовать реализации принятых потребительскими обществами и их союзами программ стабилизации и развития потребительской кооперации до 2002 г., предусматривающих практические меры по расширению заготовительной, производственной и торговой деятельности.

Полномочия в сфере образования. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»¹ учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта, находящиеся в ведении органов государственной вла-

¹ См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 9. - Ст. 89.

260