Программа повышения эффективности бюджетных расходов Оренбургской области на 2011-2013 годы Оглавление

Вид материала

Содержание

1.7.Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Оренбургской области
1.7.1.1.Анализ текущей ситуации
1.7.1.2.Концепция изменений
1.7.1.3.План мероприятий
1.7.1.4.Ожидаемые результаты
1.7.2.Переход к программному бюджету
1.7.2.2.Концепция изменений
1.7.2.3.План мероприятий
1.7.2.4.Ожидаемые результаты

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 21

1.7.Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Оренбургской области

1.7.1.Совершенствование практики применения программно-целевых инструментов

1.7.1.1.Анализ текущей ситуации

В Оренбургской области на протяжении последних нескольких лет происходит внедрение программно-целевых инструментов в практику деятельности органов государственной власти области.

Выстроена иерархия программно-целевых документов в зависимости от горизонта планирования и комплексности поставленных задач. Так, стратегические цели и задачи развития региона закреплены в Стратегии развития Оренбургской области 2020 года и на период до 2030 года, утвержденной постановлением Правительства Оренбургской области от 20.08.2010 № 551-пп.

Цели и задачи развития на среднесрочную перспективу установлены в постановлении Правительства Оренбургской области от 22.02.2011 № 93-п «Об утверждении комплексного плана мероприятий по приоритетным направлениям деятельности Правительства Оренбургской области в 2011 – 2015 годах по выполнению послания Губернатора Оренбургской области «Стратегия прорыва. Программа действий до 2015 года».

Соответствующий план действий является первым этапом реализации долгосрочной стратегии развития области. В настоящее время также ведется работа с муниципальными образованиями области по формированию документов стратегического развития на муниципальном уровне.

Для реализации стратегических целей и задач развития региона в Оренбургской области формируется система программно-целевых инструментов следующего уровня иерархии.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.

Разработка органами исполнительной власти области ДРОНД осуществляется в Оренбургской области, начиная с 2006 года, в соответствии с постановлением Правительства Оренбургской области от 15.02.2006 № 44-п «Об утверждении положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

ДРОНД является комплексным программно-целевым инструментом на уровне органа исполнительной власти. Он позволяет в систематизированном виде увязать цели, задачи и показатели результативности деятельности субъекта бюджетного планирования на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигнования.

При установлении в ДРОНД показателей результативности деятельности органов исполнительной власти области учитываются положения постановления Правительства Оренбургской области от 12.04.2010 № 241-п «О проведении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Оренбургской области», которым установлены для каждого органа исполнительной власти области перечень показателей, характеризующих:

деятельность органов исполнительной власти Оренбургской области;
конечные результаты деятельности органов исполнительной власти;
эффективность использования бюджетных средств области;
ход реализации институциональных реформ

При этом соответствующее постановление было разработано в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, можно сделать вывод, что при установлении в ДРОНД целей, задач и показателей деятельности органов исполнительной власти области осуществляется взаимоувязка приоритетов развития на региональном и федеральном уровне.

Доклады о результатах и основных направления деятельности на 2011-2013 годы были сформированы 18 из 21 органами исполнительной власти.

Долгосрочные целевые программы.

Применение инструмента долгосрочных целевых программ регламентируется на уровне области следующими нормативными правовыми актами:

постановлением Правительства Оренбургской области от 22.08.2007 № 299-п «Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области»;
постановлением Правительства Оренбургской области от 14.01.2008 № 10-п «Об утверждении порядка ежегодной оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области».

Долгосрочные целевые программы являются инструментом программно-целевого управления на уровне нескольких органов исполнительной власти, который направлен на достижение целей и задач развития, имеющих межведомственный характер. При рассмотрении проектов долгосрочных целевых программ, планируемых к реализации, проводится их проверка на соответствие целям и задачам в Стратегии развития Оренбургской области на долгосрочную перспективу.

В 2010 году в Оренбургской области финансировалось 49 областных целевых программ, на реализацию которых было направлено 23,6 млрд. рублей, в том числе из областного бюджета – 6,7 млрд. рублей. При этом по результатам проведенной оценки эффективности за 2010 год высокоэффективными и эффективными признаны 34 программы, удовлетворительную оценку получили 13 программ, 2 программы признаны неэффективными.

Ведомственные целевые программы.

Применение инструмента ведомственных целевых программ регламентируется на уровне области постановлением Правительства Оренбургской области от 07.11.2008 № 408-п «Об утверждении порядка разработки и реализации ведомственных целевых программ в Оренбургской области».

Ведомственные целевые программы являются инструментом программно-целевого управления на уровне отдельного ведомства, который направлен на достижение конкретных задач, стоящих перед отдельным органом исполнительной власти, а также обеспечивает внутриведомственную координацию его деятельности.

В 2010 году в Оренбургской области финансировалось 26 ведомственных целевых программ, на реализацию которых было направлено 18,6 млрд. рублей.

В целом доля расходов областного бюджета, осуществленных в 2010 году в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, составила 43 % (25,2 млрд. рублей из 58,1 млрд. рублей).

В настоящий момент постановлением Правительства Оренбургской области от 28.04.2011 № 279-п утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Оренбургской области. На сегодняшний день процесс разработки областных государственных программ находится на начальной стадии.

1.7.1.2.Концепция изменений

По результатам анализа текущей ситуации можно сделать вывод, что в Оренбургской области утверждены и используются механизмы применения программно-целевых инструментов при осуществлении деятельности органов исполнительной власти, выстроена иерархия программно-целевых документов исходя из горизонта планирования и комплексности поставленных задач.

Однако также стоит выделить сложившиеся недостатки существующего порядка:

недостаточная роль инструмента ДРОНД при осуществлении бюджетного планирования (при формировании бюджетных заявок, планировании и обосновании бюджетных ассигнований);
ввиду отсутствия финансовых нормативов (понимания структуры себестоимости) реализации государственных функций и предоставления государственных услуг снижается роль показателей непосредственного результата деятельности, так как взаимосвязь между объемом ресурсов, направляемых на решение задачи, и достигнутыми результатами не прозрачна;
недостаточная роль инструмента ДРОНД при осуществлении органами исполнительной власти области своей оперативной деятельности, что должно подразумевать регулярный мониторинг показателей ДРОНД, по результатам которого принимаются управленческие решения в подведомственной сфере деятельности.

Основная задача Программы по этому направлению заключается в том, чтобы упорядочить существующую систему программно-целевых инструментов с учетом внедрения в практику деятельности понятия государственных программ, а также осуществить взаимоувязку механизмов сквозного целеполагания и бюджетного цикла.

Соответствующая иерархия программно-целевых инструментов представлена в Приложении 1.

Также целесообразно формализовать процессы установления и корректировки целей и задач социально-экономического развития и основных индикаторов развития, а также проведения функционального анализа деятельности органов исполнительной власти области.

Более того в целях повышения прозрачности распределения бюджета принимаемых обязательств проекты предлагаемых к принятию программ должны проходить публичное обсуждение.

1.7.1.3.План мероприятий

В ходе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий по данному направлению:

анализ и совершенствование существующих нормативных правовых актов, регулирующих применение ДРОНД и целевых программ, в части обеспечения взаимоувязки процессов целеполагания и бюджетного процесса;
установление обязательности проведения публичных обсуждений проектов долгосрочных целевых программ (государственных программ) Оренбургской области;
анализ и совершенствование существующего порядка распределения бюджета принимаемых обязательств, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 30.06.2009 № 324-п;
инвентаризация мероприятий реализуемых и планируемых к реализации долгосрочных целевых программ (государственных программ) Оренбургской области на предмет их соответствия расходным обязательствам Оренбургской области;
ежегодная оценка целевого индикатора «Удельный вес расходов бюджета Оренбургской области, формируемых в рамках целевых программ»;
ежегодная оценка целевого индикатора «Доля бюджетных инвестиций Оренбургской области в общем объеме расходов бюджета»;
ежегодная оценка целевого индикатора «Доля расходов Оренбургской области на осуществление бюджетных инвестиций в рамках целевых программ»;
ежегодная оценка целевого индикатора «Доля целевых программ Оренбургской области, по которым утвержденный объем финансирования изменился в течение отчетного года более чем на 15 процентов от первоначального»;
ежегодная оценка целевого индикатора «Доля долгосрочных целевых программ Оренбургской области, принятых в отчетном году, проекты которых прошли публичные обсуждения»;
ежегодная публикация на официальном сайте в сети Интернет результатов распределения бюджета принимаемых обязательств между принимаемыми и действующими целевыми программами Оренбургской области.

1.7.1.4.Ожидаемые результаты

Планируемыми результатами реализации Программы по данному направлению являются:

наличие нормативно установленной обязательности проведения публичных обсуждений проектов долгосрочных целевых программ (государственных программ) Оренбургской области;
наличие нормативного закрепления механизма распределения бюджета принимаемых обязательств между принимаемыми и действующими целевыми программами (государственными программами) Оренбургской области;
публикация в сети Интернет результатов распределения бюджета принимаемых обязательств между принимаемыми и действующими целевыми программами (государственными программами) Оренбургской области
значение целевого индикатора «Удельный вес расходов бюджета Оренбургской области, формируемых в рамках целевых программ» составляет более 50 %;
значение целевого индикатора «Доля бюджетных инвестиций Оренбургской области в общем объеме расходов бюджета» составляет более 20 %;
значение целевого индикатора «Доля расходов Оренбургской области на осуществление бюджетных инвестиций в рамках целевых программ» составляет более 90 %;
значение целевого индикатора «Доля целевых программ Оренбургской области, по которым утвержденный объем финансирования изменился в течение отчетного года более чем на 15 процентов от первоначального» составляет менее 5 %;
значение целевого индикатора «Доля долгосрочных целевых программ Оренбургской области, принятых в отчетном году, проекты которых прошли публичные обсуждения» составляет более 75 %.

1.7.2.Переход к программному бюджету

1.7.2.1.Анализ текущей ситуации

Мероприятия по переходу к программной структуре расходов бюджета заключены главным образом в изменении подходов и принципов определения перечня целевых статей классификации расходов бюджетов.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 190н, установлено, что перечни целевых статей формируются финансовыми органами соответствующих бюджетов самостоятельно в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Исключением являются перечни целевых статей, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий.

Таким образом, положения бюджетного законодательства создают предпосылки к упорядочиванию и классификации целевых статей расходов бюджета в соответствии с иерархией программно-целевых инструментов.

В соответствии с этим в рамках реализации Программы реформирования при разработке порядка планирования бюджетных ассигнований были заложены предпосылки структурирования расходов бюджета в разрезе применяемых программно-целевых инструментов.

Однако, с другой стороны, на федеральном уровне отсутствуют какие-либо методические рекомендации по формированию соответствующего перечня целевых статей и его применению в целях перехода к программному бюджету. В этой связи субъекты РФ в целях сохранения принципа единства бюджетной системы РФ ориентируются на подходы, заложенные на федеральном уровне.

На текущий момент перечень целевых статей, заложенный на федеральном уровне на 2011 год Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 190н, а также проект перечня целевых статей на 2012 год^³ не позволяют перейти к программной структуре расходов бюджета (ввиду отсутствия утвержденных государственных программ, на основании которых должны формироваться целевые статьи расходов). По большей части целевые статьи представляют собой слабо систематизированную совокупность уникальных функциональных, экономических и объектных категорий.

В соответствии с этим применяемая в настоящее время в Оренбургской области бюджетная классификация расходов в части установления перечня целевых статей не позволяет перейти к формированию областного бюджета по программному принципу.

Так, в бюджете Оренбургской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов присутствуют следующие целевые статьи, например как:

002 00 00 «Руководство и управление в сфере установленных функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе программы:

002 01 00 «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации»;
002 04 00 «Центральный аппарат»;
002 06 00 «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и его заместители»;
002 09 00 «Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»;
002 10 00 «Депутаты (члены) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»;
002 29 00 «Обеспечение приватизации и проведение предпродажной подготовки объектов приватизации»
программа 002 33 00 «Обеспечение деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации» и другие;

001 00 00 «Руководство и управление в сфере установленных функций», в том числе программы:

001 10 00 «Депутаты Государственной Думы и их помощники»;
001 12 00 «Члены Совета Федерации и их помощники»;
001 14 00 «Составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»
001 38 00 «Государственная регистрация актов гражданского состояния» и другие.

Все финансирование подведомственных учреждений проходит в классификации по программам 99 00 «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений».

Стоит отметить, что долгосрочные целевые программы выделены отдельными целевыми статьями в классификации расходов бюджета, но их доля незначительна. Основная часть расходов распределена по целевым статьям, которые не связаны с программно-целевыми инструментами (например, «Руководство и управление в сфере установленных функций», Обеспечение деятельности подведомственных учреждений» и т.д.).

1.7.2.2.Концепция изменений

Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусмотрены изменений в бюджетный кодекс РФ, которые позволят публично-правовым образованиям определить целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных (муниципальных) программ и их подпрограмм.

В соответствии с этим планом мероприятий по реализации в 2011 году Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных на период до 2012 года предусмотрено «Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа».

Таким образом, будет необходимо скоординировать реализацию в Оренбургской области мероприятий по переходу к программной структуре бюджета с предполагаемыми изменениями Бюджетного кодекса РФ.

Также в настоящий момент на федеральном уровне Приказом Минфина РФ от 03.05.2011 № 57н были установлены новые принципы формирования и применения видов расходов для составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, которые взаимоувязаны с установленными в Бюджетном кодексе РФ видами бюджетных ассигнований.

При этом соответствующие принципы также заложены в проект видов расходов классификации расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, вводимых с 01.01.2013.^⁴

Ключевым условием перехода к программной структуре областного бюджета помимо установления новых принципов формирования целевых статей классификации расходов, охватывающих всю иерархию программно-целевых инструментов, является разработка и утверждение соответствующего перечня целевых программ, которые будут охватывать основную часть расходов областного бюджета.

1.7.2.3.План мероприятий