Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год

Вид материала

Содержание

3. Дошкольное образование
Таблица 6 Наиболее распространенные способы

Подобный материал:

1 ... 23 24 25 26 27 28 29 30 ... 39

3. Дошкольное образование

Ситуация в дошкольном образовании с точки зрения основных вызовов в условиях кризиса существенно отличалась от ситуации в общем образовании. Если в последнем случае в регионах возникла острая необходимость повышения эффективности предоставления услуг в условиях снижения контингента их потребителей, то в сфере дошкольного образования регионы, напротив, столкнулись с проблемой роста спроса на данные услуги. Типичной является ситуация, когда в региональной столице очередь в дошкольные образовательные учреждения сопоставима с числом детей, подобные учреждения посещающие, и продолжает расти. Городские детские сады переполнены: так, в Томске на 100 мест в дошкольных образовательных учреждениях приходится 133 ребенка, в Улан-Удэ – 125. Тем самым в данной сфере возникла совершенно особая задача расширения масштабов предоставления услуг в условиях кризисного ужесточения бюджетных ограничений. Это потребовало от региональных и муниципальных властей во всех рассматриваемых регионах существенного напряжения сил и поиска нестандартных решений. Используемые ими подходы нашли отражение в Таблице 6.

Таблица 6

Наиболее распространенные способы

решения проблемы нехватки услуг дошкольного образования в регионах*

	Томская область	Калининград ская область	Пермский край	Тюменская область	Вологодская область	Республика Бурятия
Строительство новых ДОУ	+	+		+	+	+
Оптимизация использования помещений в ДОУ	+	+		+	+	+
Возвращение бывших зданий ДОУ, занятых другими учреждениями	+	+	+	+	+	+
Передача (покупка) в муниципальную собственность ведомственных ДОУ		+			+
Привлечение бизнеса к ремонту и строительству ДОУ	+	+	+			+
Закупка услуг по дошкольному образованию в рамках муниципального заказа	+	+	+	+
Создание групп краткосрочного пребывания при общеобразовательных учреждениях	+	+		+		+
Создание групп краткосрочного пребывания при учреждениях дошкольного образования				+		+
Создание групп краткосрочного пребывания при учреждениях дополнительного образования	+	+		+		+
Создание групп семейного воспитания					+	+
Перевод ДОУ в форму АУ (АНО)		+	+	+		+
Поддержка негосударственных организаций, предоставляющих услуги дошкольного образования		+	+	+
Выплата пособий на детей, не посещающих ДОУ			+

* Жирным шрифтом выделены те меры, которые на настоящий момент применяются в том или ином регионе. Не выделены меры, которые планировалось применять с 2010 года.

Как видно из таблицы, практически во всех регионах используются традиционные методы наращивания мест в дошкольных образовательных учреждениях – строительство новых учреждений; возвращение бывших зданий детских садов, занятых другими учреждениями – начальными школами, детскими домами и т.п.; восстановление неиспользуемых зданий; оптимизация использования имеющихся площадей за счет ликвидации музеев, «красных уголков», части непрофильных медицинских кабинетов. Причем данные источники прироста мест до сих пор во многих случаях задействованы еще не в полной мере. Так, в Вологде за счет оптимизации использования помещений было дополнительно создано 7 групп по 15-20 детей в каждой, планируется создание еще 6 новых групп.

Тем не менее, их ограниченность достаточно очевидна. С одной стороны, это связано с физическим исчерпанием подобных резервов. С другой стороны – с необходимостью достаточно существенных бюджетных расходов на адаптацию данных помещений к требованиям, предъявляемым к детским садам. Например, в г. Томске выявление неиспользуемых либо используемых не по прямому назначению помещений бывших детских садов происходило достаточно активно и позволило в 2008 г. возвратить восемь зданий. В 2009 г. выявлено еще пять «кандидатов», на ремонт четырех из них подготовлена проектно-сметная документация, но в связи с кризисом на их ремонт не хватает бюджетных средств, и процесс затормозился. Но в любом случае, по информации городской администрации, этот резерв уже в значительной степени исчерпан – подобных зданий осталось мало.

Еще более существенно ужесточение финансовых ограничений в кризисных условиях повлияло на возможности расширения сети дошкольных учреждений. Строительство новых детских садов в подавляющем большинстве регионов носит единичный характер и происходит в первую очередь во вновь застраиваемых районах, где иными путями невозможно обеспечить доступность данной услуги. Кроме того, в ряде регионов осознаются риски, связанные с расширением бюджетной сети в условиях нестабильного контингента пользователей услугами – в рамках следующей демографической волны это может привести к проблемам, аналогичным общему образованию.

Тем самым, наряду с традиционными мерами, носящими в первую очередь организационно-финансовый характер, практически во всех рассматриваемых регионах (за исключением Вологодской области, которая отличается наибольшим консерватизмом в отношении институциональных реформ, и где проблема дефицита услуг дошкольного образования не стол остра) применяются новые подходы, связанные как с увеличением разнообразия форм предоставления услуг дошкольного образования, так и с использованием новых институциональных механизмов в данной сфере. Часто эти два подхода оказываются тесно взаимосвязанными.

Наиболее последовательно данный вопрос решался в Тюменской области, где было проведено разделение образовательной услуги и услуги по содержанию ребенка в дошкольном учреждении, причем основное внимание было обращено именно на обеспечение государственных гарантий предоставления образовательной услуги. Организации, осуществляющие предоставление дошкольной образовательной услуги, отбирались на конкурсной основе из организаций любых форм собственности, имеющих лицензию на образовательные услуги и условия, соответствующие санитарным и иным требованиям к их предоставлению. Это позволило привлечь к предоставлению услуг дошкольного образования не только детские сады, но и частных лиц, а также школы, учреждения дополнительного образования, учреждения культуры и другие организации, где открывались группы кратковременного пребывания детей дошкольного возраста. В результате доля детей соответствующего возраста, охваченных услугами дошкольного образования, с 2003 г. по настоящее время увеличилась с 52% до 92%.

В других регионах практика организации групп краткосрочного пребывания при общеобразовательных учреждениях, а также учреждениях дополнительного образования также получила широкое распространение. Подобные группы создаются и при дошкольных образовательных учреждениях, в первую очередь получивших статус автономного учреждения, что существенно повышает стимулы и увеличивает возможности использования резервов дополнительного предоставления дошкольных образовательных услуг. Обсуждаются возможности открытия групп краткосрочного пребывания при подростковых клубах, при общежитиях.

Достаточно широкое распространение получило привлечение бизнеса к решению проблемы дошкольных образовательных учреждений, с использованием различных механизмов государственно-частного партнерства. Начинает развиваться законодательная база в данной сфере. Так, в Калининградской области готовится законопроект «О государственной поддержке дошкольного образования в Калининградской области», в котором, наряду с другими вопросами, охарактеризованы формы муниципально-частного партнерства в дошкольном образовании. К подобным формам отнесены:

- концессионное соглашение;

- муниципальный контракт на предоставление услуг;

- аренда муниципального имущества;

- финансовая аренда (лизинг);

- иные формы в соответствии с действующим законодательством.

При этом в рамках муниципально-частного партнерства могут быть созданы детский сад полного дня, группы кратковременного пребывания, группы для детей старшего дошкольного возраста на базе общеобразовательных учреждений, дошкольные группы на базе различных культурно–образовательных и культурно-развлекательных центров, центров дополнительного образования детей, дошкольные группы на базе добровольных родительских сообществ (детские сады и группы кратковременного пребывания семейного типа) и т.п.

Законопроектом предусмотрена финансовая поддержка из регионального бюджета в форме субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов в расчете на услуги дошкольного образования, оказываемые муниципальными автономными учреждениями и организациями, созданными в рамках муниципально-частного партнёрства.

В Перми решением Пермской городской Думы утверждено Положение о концессионных соглашениях в отношении недвижимого муниципального имущества г. Перми, которое определяет обязательства концессионера и концедента, порядок проведение конкурса на заключение подобного соглашения, процедуру подготовки и заключения соглашения, порядок контроля за исполнением концессионного соглашения.

Практика участия бизнеса в ремонте, восстановлении и строительстве зданий детских садов получила достаточно широкое распространение в большинстве рассматриваемых регионов, особенно в их столицах. Так, в столице Республики Бурятия Улан-Удэ подобные проекты реализуются по трем направлениям.

Первое – это выделение коммерческим структурам на условиях безвозмездного пользования помещений для создания детских садов. В городе таким образом были переданы под детские сады здание бывшей малокомплектной школы и здание налоговой инспекции.

Второе – это выделение муниципальных земельных участков частным инвесторам для строительства детских садов. С 2009 года идет строительство одного детского сада на 240 мест на территории бывшей автомобильной стоянки.

Третье – это достройка недостроенных помещений детских садов и их расширение совместно с городской администрацией. Так, ОАО «Бурятзолото» осуществляет пристройку к детскому саду, планируя разместить там две группы.

В рамках подобного муниципально-частного партнерства предприниматели обязуются предоставить муниципалитету определенную часть мест в детских садах.

Но есть и другие варианты, когда предприниматели привлекаются к ремонту зданий бывших детских садов, восстанавливаемых муниципалитетом, либо муниципальных дошкольных учреждений, находящихся в аварийном состоянии. При этом расплата за произведенные работы производится местами в детских садах, которые становятся своеобразной «административной валютой». В зависимости от объема вложенных средств на ремонт определяется выделяемое соответствующей организации число путевок на размещение детей в детских садах. Подобные механизмы оказываются действенными на тех территориях, где дефицит мест в дошкольных образовательных учреждениях носит чрезвычайно острый характер.

Что касается муниципального заказа на размещение детей в негосударственных детских садах, то в большинстве регионов данная практика в подавляющем большинстве случаев оказалась не очень успешной (о единственном исключении будет сказано ниже). Здесь можно выделить несколько причин.

Во-первых, рынок услуг дошкольного образования в широком смысле слова, включающего содержание детей в течение дня в соответствующей организации, имеет чрезвычайно высокие барьеры входа. Это связано с санитарно-эпидемиологические требованиями к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений, которые «являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией ДОУ, воспитанием и обучением детей»^²⁷. Они, в частности, предусматривают наличие отдельно стоящего здания (в виде исключения – пристройки к жилому зданию, отгороженной капитальной стеной) и огороженной территории с самостоятельным входом и выездом (въездом) площадью, по общему правилу, не менее 30 кв. м на 1 место, включающей в себя групповые площадки для каждой группы из расчета не менее 7,2 кв. м на 1 ребенка ясельного возраста и не менее 9,0 кв. м на 1 ребенка дошкольного возраста, а также общую физкультурную площадку размером не менее 250 кв. м.

Очевидно, что выполнение подобных требований требует значительных капитальных затрат и весьма обременительно для субъектов малого и среднего предпринимательства. Поэтому обычно предложение услуг официально лицензированных частных детских садов на рынках даже региональных столиц чрезвычайно ограничено, при этом часть из них создана при поддержке местных властей.

Во-вторых, стоимость содержания ребенка в дошкольном образовательном учреждении, выносимая на конкурс и соответствующая условиям финансирования муниципальных детских садов в большинстве случаев оказывается непривлекательной не только для частных детских садов, но и для ведомственных. Так, в Томске муниципальный заказ на 30 детей был размещен в ведомственном детском саду, который был недоукомплектован. Однако эта практика будет свернута, поскольку ведомственный детский сад не устраивают муниципальные расценки. Что касается двух имеющихся в городе частных детских садов, то надежды на то, что в условиях кризиса они заинтересуются муниципальным заказом, не оправдались. При остром дефиците муниципальных мест они оказываются заполненными, несмотря на достаточно высокую плату. При этом частные детские сады вводят собственные «антикризисные» меры: предлагают содержание детей в группах большего размера за более низкую плату, которая, тем не менее, существенно выше муниципального норматива. В городе есть желающие дополнительно создавать частные детские сады, однако указанные выше требования к данному типу учреждений (отдельно стоящее здание, наличие прогулочной территории) делают это невозможным.

В то же время ряд регионов содействует функционированию не только муниципальных, но и частных детских садов, распространяя на них подушевое финансирование услуги дошкольного образования, а также применяя некоторые другие формы поддержки. Так, в г. Перми для стимулирования предложения дошкольных образовательных услуг проводились аукционы по передаче нежилых помещений на первых этажах зданий для организации дошкольных учреждений.

В нескольких регионах планируется организовать группы семейного воспитания, фактически представляющие собой мини-сады, созданные на базе семей (в первую очередь многодетных). Так, принятое Департаментом образования Вологодской области Примерное положение о группе семейного воспитания дошкольного образовательного учреждения предусматривает, что подобные группы создаются в семьях, имеющих одного и более детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, по месту проживания семьи. Группы могут располагаться в жилых помещениях (домах и квартирах), отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям и правилам противопожарной безопасности, предъявляемым к размещению, устройству и содержанию дошкольных образовательных учреждений. В группы допускается прием детей дошкольного возраста из других семей, минимальная наполняемость составляет 5 человек. Финансирование групп семейного воспитания осуществляется за счет бюджетных средств. На должность воспитателя группы может быть назначен родитель, имеющий среднее или высшее педагогическое образование либо дополнительную профессиональную подготовку в области педагогики, психологии и методики дошкольного образования. Дошкольное образовательное учреждение, структурным подразделением которого является группа, обеспечивает оснащение необходимым для содержания детей и осуществления образовательного процесса оборудованием и инвентарем; организацию образовательного процесса; организацию питания детей; медицинское обслуживание воспитанников группы, а также контроль за функционированием группы. Занятия с детьми и другие виды деятельности могут проводиться как в здании дошкольного образовательного учреждения, так и в домашних условиях.

В то же время необходимо признать, что, несмотря на значительные усилия по восполнению дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях, в подавляющем большинстве случаев проблема далека от своего решения. Даже в Тюменской области, где предпринимались столь масштабные усилия по расширению доступности услуг в данной сфере, очередь в детские сады приближается к 7000 детей. В т.ч. по г. Тюмени – к 3000. Причем ужесточение бюджетных ограничений в кризисный и посткризисный периоды подрывает еще существовавшие на некоторых территориях надежды на решение данной проблемы путем расширения бюджетной сети. Очевидно, здесь требуются другие механизмы.

С этой точки зрения особый интерес представляет опыт г. Перми, где вопрос дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях был решен. Для этого в Перми использовался целый комплекс инструментов, включая развитие муниципальной бюджетной сети. За период с 2007 года восстановлено 8 ранее закрытых детских садов, открыто 58 групп в помещениях детсадов, ранее перепрофилированных в административные. Это дополнительно дало 2,5 тыс. мест. В то же время приоритет отдавался развитию новых институциональных механизмов предоставления дошкольных образовательных услуг. К ним в городе относят две модели решения проблемы, условно называемые моделью финансирования поставщика и моделью финансирования потребителя.

В рамках модели финансирования поставщика, ориентированной на увеличение предложения услуг в сфере дошкольного образования, в основном применялись два инструмента – концессия и закупка услуг на рынке в рамках муниципального заказа.

В 2009 году с использованием механизма концессии в городе запущен процесс восстановления долго не функционировавших помещений бывших детсадов и школ. Срок концессионного соглашения составляет 25 лет. Концессионная плата носит символический характер, в то время как арендная плата за землю установлена на уровне рыночной. Минимальные требования по инвестициям на первых объектах составляли 15 млн. руб., в дальнейшем для крупных объектов - до 20 млн. Всего предполагается таким образом ввести в действие семь детских садов на 1000 мест, два из которых уже функционируют.

Конкурсы на право заключения муниципального контракта на оказание услуг дошкольного образования в городе проводятся с 2007 года. Они предусматривали заключение контракта на три года. В конкурсе участвовали негосударственные учреждения, имеющие лицензию, которых в городе на настоящий момент четыре, а также индивидуальные предприниматели, не имеющие лицензии. В течение 2 лет с момента внедрения конкурсной системы было проведено 3 конкурса, на которых в общей сложности закуплено 311 услуг (1 услуга – 1 ребенок). При этом участие в конкурсах не имеющих лицензии индивидуальных предпринимателей представляется небезупречным с точки зрения действующего законодательства. При этом само по себе осуществление индивидуальной трудовой педагогической деятельности без лицензии правонарушением не является, поскольку статья 48 Федерального закона «Об образовании» не предусматривает не только необходимости, но и возможности получения лицензии на такую деятельность (лицензирование предусмотрено лишь для юридических лиц). При этом закон не содержит ограничений на виды педагогической деятельности, которые вправе осуществлять индивидуальные предприниматели, и не запрещает им привлечение наемной рабочей силы. Однако санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений, как уже указывалось выше, являются обязательными для всех, а не только для юридических лиц. В связи с этим допуск к участию в муниципальном заказе на услуги дошкольного образования предпринимателей, не имеющих лицензии, вызвал протесты прокуратуры. Этим во многом объясняется решение отказаться от модели финансирования поставщика в 2010 году. Уже заключенные с частным сектором договора сохранят силу, но новые заключаться не будут. Наряду с поддержкой муниципальной сети дошкольных образовательных учреждений, базовой для города становится модель финансирования потребителя.

С 1 января 2009 года город включился в региональный пилотный проект "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"^²⁸, который реализуется с 2008 года и в котором на настоящий момент участвует 33 муниципалитета. Компенсации (пособия) выплачиваются семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не пользующимся услугами дошкольных образовательных учреждений, оказываемыми на основе муниципального задания или муниципального контракта. При этом не допускается замена компенсациями посещения образовательных учреждений для детей старше 5 лет и детей из семей, находящихся в социально опасном положении. Условия софинансирования проекта со стороны регионального и муниципального бюджетов меняются по годам. Так, в 2008 году проект полностью финансировался из регионального бюджета, в 2009 году - из регионального и местных бюджетов в равных долях. При этом размер пособия, финансируемого из муниципального бюджета, определяется правовым актом органов местного самоуправления с учетом установленной пропорции финансирования пособия из обоих бюджетов и максимального размера региональной части пособия. в Перми общий размер пособия на ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет составляет – 5295 руб. в месяц, а от 3 до 5 лет – 4490 руб. При расчете суммы пособия за основу были взяты среднемесячные текущие расходы на содержание 1 ребенка в муниципальном детском саду. В первом году реализации проекта отказалось от места в детском саду 450 детей.

Анализ опыта Перми позволяет скорее подтвердить, чем опровергнуть тот вывод, который был сделан выше: в условиях существующего регулирования условий функционирования дошкольных образовательных учреждений, уравнивающего крупные детские сады с мини-садами на несколько детей и предъявляющие неподъемные требования с точки зрения барьеров входа на рынок данных услуг, проблема дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях вряд ли может быть решена. Просто в Перми нашли способ обойти данное ограничение: вместо муниципального заказа на содержание детей в нелицензируемых детских садах, который был оспорен прокуратурой, спрос на эти же услуги стали предъявлять родители, получившие пособие в рамках модели финансирования потребителя. При этом ситуация в Перми лучше, чем в большинстве регионов, поскольку участие подобных поставщиков услуг в муниципальных конкурсах позволило получить о них информацию и оценить уровень предоставляемых ими услуг. В других городах широкое распространение получили услуги не имеющих никаких разрешительных документов детских садов в городских квартирах, полностью существующие во внелегальном пространстве и не несущие никаких формальных обязательство перед родителями за содержание и образование детей.

Тем самым ситуация в сфере дошкольного образования является ярким примером того, как установление завышенных стандартов делает невозможным решение проблемы дефицита услуг в рамках правового поля, искусственно ограничивает предложение и приводит к завышению цен среди официальных частных поставщиков услуг и приводит к развитию неформального сектора, где не действуют не только официально установленные, но и вообще никакие стандарты качества и безопасности предоставления услуг. Представляется, что приведение стандартов в данной сфере к уровню, при котором реально возможно расширение предложения услуг дошкольного образования со стороны малого и среднего бизнеса, является в существующих условиях единственным реалистичным способом удовлетворения имеющегося спроса на данные услуги.

Актуальность изменения регулирования в данной сфере возрастает и в связи с тем, что в ряде регионов проблема обеспечения дошкольными образовательными учреждениями приобрела общественное звучание. На общероссийском уровне возникло общественное движение «Российским детям - доступное дошкольное образование!», охватившее ряд российских городов: Новосибирск, Самару, Красноярск и т.п. Из рассматриваемых регионов наиболее активно данное движение заявило о себе в г. Томске. Как реакция на подобную активность жителей, городские власти не только активизировали деятельность по расширению предоставления услуг дошкольного образования, но и предприняли радикальные шаги по упорядочиванию очереди на получение мест в дошкольных образовательных учреждениях и обеспечению прозрачности механизмов ее формирования и движения.

Во-первых, ситуация с детскими садами послужила одной из важнейших причин изменения системы управления образованием на уровне городского округа в целом. Ранее данная система строилась в первую очередь на основе территориального принципа: наряду с общегородским департаментом, существовали управленческие структуры, объединявшие по два городских района. В таких условиях невозможно было обеспечить четкость и прозрачность формирования очереди, возникали проблемы в случае переезда людей из одного района в другой. Новая система управления образованием строится по функциональному принципу, проблемами детских дошкольных учреждений занимается Комитет по дошкольному образованию.

Во-вторых, были предприняты меры по усилению общественного контроля за распределением мест в детских садах. Формируется «электронная очередь» - контроль за движением очереди в этой ситуации возможно осуществлять со специального терминала. На официальном интернет-сайте муниципалитета г. Томска была открыта специальная страница, демонстрирующая наличие мест в детских дошкольных учреждениях^²⁹. Создана муниципальная комиссия по комплектованию детских садов с участием представителей общественности, на которой решаются вопросы распределения мест в детских садах.

В-третьих, проводится работа по упорядочиванию очереди, в частности по уточнению обязательств города по предоставлению мест в детских садах в соответствии с льготами, установленными на федеральном уровне.

Меры по повышению прозрачности данных механизмов принимаются и в других рассматриваемых регионах. Так, В Улан-Удэ электронная база детей, стоящих в очереди в дошкольные образовательные учреждения, ведется с 2006 года. В 2008 году она стала доступна на сайте администрации города – здесь можно увидеть не агрегированные данные, а всю очередь с указаниями даты постановки на учет и номером ребенка в очереди^³⁰. Также на сайте доступны списки детей, принятых в детские сады на очередной учебный год. В то же время во многих городах очередь в детские сады ведется «по старинке», на районном уровне, без особых мер по повышению ее прозрачности и подконтрольности.

Необходимо отметить, что в условиях кризиса для сферы дошкольного образования, как и для всего бюджетного сектора, сохраняла свою актуальность проблема оптимизации расходов на предоставление соответствующих услуг, хотя в условиях неудовлетворенного спроса она имела свою специфику. В рассматриваемых регионах она решалась следующим образом.

Снижение административно-управленческих расходов, в т.ч. за счет организационной оптимизации сети (объединения учреждений с сокращением управленцев руководящего звена), а также сокращения вспомогательного персонала.
Уточнение содержания предоставляемой в дошкольном образовательном учреждении бюджетной услуги. В результате в Республике Бурятия, например, услуги логопедов, психологов, преподавателей иностранных языков и других «непрофильных» специалистов были переведены на платную основу.
Введение нормативно-подушевого финансирования дошкольного образования, перевод дошкольных образовательных учреждений в статус автономных. Это усиливает стимулы у руководсва учреждений к более бизнес-ориентированному поведению, расширению спектра оказываемых услуг, росту внебюджетных доходов и т.п.

Blog

Содержание

3. Дошкольное образование