Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития

Вид материала

Документы

Содержание Европейский опыт. Социальное страхование в СССР. Формирование системы обязательного социального Налоговая база на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года Основные проблемы действующей системы обязательного социального страхования. VI. Сценарии развития системы обязательного

Подобный материал:

• Порядок перечисления страховых взносов страхователями-работодателями в 2011 году, 95.76kb.
• Порядок перечисления страховых взносов страхователями-работодателями в 2011 году, 74.84kb.
• Страховые взносы вместо есн, 206.98kb.
• Вниманию индивидуальных предпринимателей, 22.6kb.
• О применении кодов бюджетной классификации для уплаты страховых взносов на обязательное, 10.86kb.
• О. Ю. Якубовская 2011 г. Дисциплина: Социальное и медицинское страхование Специальность:, 17.04kb.
• Установление страховых тарифов на обязательное социальное страхование от несчастных, 50.21kb.
• Пенсионный фонд информирует Уважаемые работодатели!, 14.92kb.
• Уведомление о размере страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных, 44.33kb.
• Аналитический доклад, 1006.73kb.

Евгений Гонтмахер, д.э.н., проф.


ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ:

СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ


I. Основные понятия


СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА – система мер направленная на установление и поддержание социального партнерства между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и предпринимателем, и в конечном итоге между отдельным человеком и обществом. Проблемы социальной защищенности, естественно, обостряются в кризисные или переходные периоды, когда по объективным причинам снижаются уровень жизни, требования к охране труда, ухудшается медицинское обслуживание, резко сокращается уровень доходов, не достигающий порой прожиточного минимума.

Социальная защита состоит из социальной помощи и социального страхования.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ (СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ) – система мер, направленная на поддержание уязвимых малообеспеченных слоев населения. Финансируется из средств государственных и муниципальных бюджетов и управляется соответственно государством и местным самоуправлением. Социальная помощь предназначена для избирательной и адресной поддержки нуждающихся и, по сути, представляет собой институт попечительства и социальных пособий.

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ – система мер, направленная на обеспечение социальной защищенности занятого населения от возможного изменения материального или социального положения. Строится на базе отчислений из заработка работника в специальные внебюджетные страховые фонды, которые управляются на трехсторонней основе (представители трудящихся, работодателей и государства).

СТРАХОВОЙ ВЗНОС – обязательный платеж на обязательное социальное страхование, рассчитанный исходя из страхового тарифа, который страхователь обязан внести страховщику.

СОЦИАЛЬНЫЙ СТРАХОВОЙ РИСК – предполагаемое событие, влекущее изменение материального или социального положение застрахованного работающего гражданина.

СТРАХОВОЙ СЛУЧАЙ – событие, представляющее собой реализацию социального страхового риска, с наступлением которого возникает обязанность страховщика осуществлять обеспечение по социальному страхованию.

ВИДЫ СТРАХОВЫХ РИСКОВ: необходимость получения медицинской помощи; временная нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материнство; инвалидность; наступление старости; потеря кормильца; признание безработным; смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

ВИДЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлению застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; пенсия по старости; пенсия по инвалидности; пенсия по случаю потери кормильца; пособие по временной нетрудоспособности; пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; пособие по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возрасти полутора лет; пособие по безработице; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; социальное пособие на погребение; оплата путевок на оздоровление работников и членов их семей.


II. ^ Европейский опыт.


Сегодня в Европе существуют три типа моделей обязательного социального страхования, которые различаются принципами создания материальной базы.

1. Модель Бевериджа распространена в Великобритании, Ирландии и некоторых других странах Северной Европы. Здесь финансирование идет через налоговую систему, поэтому бюджет социального страхования напрямую зависит от формирования государственного бюджета.

2. Модель частного страхования в основном распространена в Бельгии, Финляндии и Португалии. Здесь обязательное социальное страхование строится исключительно на коммерческой деятельности частных страховых компаний.

3. Модель Бисмарка используется в Германии, Австрии, Люксембурге, Франции, Италии. Она простроена на основе принципа сбора страховых взносов, установленных в соответствии со страховыми тарифами. Но обязанность по компенсации производственных несчастных случаев не входит в сферу государственной ответственности, а возлагается на особые структуры – так называемые бесприбыльные корпорации «публичного права», которые, тем не менее, ведут свою работу под контролем государственных органов. Таким образом, эта модель сочетает принципы и государственной и частной форм социальной защиты.

Поскольку именно модель Бисмарка наиболее близка традиционному построению системы обязательного социального страхования принятой в России – и в исторической ретроспективе, и в настоящее время – имеет смысл подробнее рассмотреть ее использование.

Основная концепция этой системы состоит в том, что ответственный за компенсирование в результате наступления страхового случая, должен иметь возможность принимать меры по его предотвращению. То есть предприниматель должен быть заинтересован в снижении профессиональных рисков, должен стремиться к профилактике несчастных случаев.

Наиболее выразительны принципы использования этой модели в Германии, где она получила системную завершенность. Важно отметить следующие особенности этой системы:

1. независимость бюджета страховых товариществ от государственного финансирования;
   
1. организационную самостоятельность отдельных страховых товариществ;
   
2. самоуправляемость и постоянный взаимоконтроль работодателей и работников на всех уровнях;
   
3. расширение поля деятельности, включение в сферу интересов не только компенсации, но и реабилитации и профилактики.
   

Многолетний опыт немецких страховых компаний свидетельствует, что профилактика выгоднее компенсации, а реабилитация в случае страхового случая выгоднее пенсионного содержания.

При наступлении страхового случая компенсация временной нетрудоспособности разделяется так: первые шесть недель оплачивает предприниматель, затраты в следующие шесть недель берет на себя профессиональное товарищество. Фонды профессиональных товариществ складываются из законодательно установленных страховых тарифных взносов. Они имеют целевое назначение и полностью оплачиваются предпринимателем. Эти расходы входят в себестоимость продукции. Средства фонда могут быть пущены в оборот, на них может быть приобретено имущество, которое считается корпоративной собственностью. Единой ставки страхового тарифа в Германии нет, каждое профессиональное товарищество выплачивает особую ставку. Профессиональные товарищества, как правило, имеют значительное имущество: специализированные клиники, санатории, профилактории, спортивные комплексы.

Итак, в данной модели построения системы социального страхования следует отметить бипартизм в управлении. Она основывается на организационных принципах самоуправления. Но государство определяет специальным законом общие рамки партнерских взаимоотношений субъектов производственного процесса.

Самоуправление системы социального страхования в Германии осуществляется путем выборов, которые проводятся в стране раз в шесть лет. Предприниматели в них участвуют опосредованно, через единый согласованный список своих представителей во все органы самоуправления. Страхуемых зачастую представляют организации социально-политической направленности, в том числе и профсоюзы. Данная система применяется в Германии с 17 мая 1871 года, когда был издан королевский указ о ее создании. Теперь она является базовой для других отраслей социального страхования, для пенсионного и медицинского.

В страховой системе Франции, также основанной на модели Бисмарка, сочетается социально-страховой тариф и социальный налог. То есть немалое значение в ней имеют и принципы, разработанный Бевериджем.

Организационная структура французской модели социального страхования строится следующим образом:

1. национальная касса медицинского страхования;
   
2. национальная касса пенсионного страхования;
   
3. национальная касса семейных пособий;
   
4. центральное агентство обеспечения социальной защиты.
   

Эти организации объединены в единый национальный союз касс социального обеспечения. Принципы представительства в национальном союзе единообразны для системы социального страхования в целом: 40% составляют работники (как правило, это деятели профсоюзов), 40% - работодатели, 20% - принадлежат государству, их занимают специалисты Минтруда и Минфина, обладающих блокирующими голосами.

Во Франции существует специфическая организация – национальная касса семейных пособий. Это орган проведения демографической политики государства. В настоящее время семейные пособия поглощают порядка 2,6% ВВП Франции и имеют 128 разновидностей. В таких странах, как Швеция, Дания и Финляндия, эта система еще более развита – там на нее расходуется 4% ВВП. Бюджет национальной кассы семейных пособий во Франции сегодня превышает оборонный бюджет страны. Но следует заметить, что система социальной защиты населения Франции находится в глубоком кризисе. В послевоенные годы страна переживала экономический подъем, и государство позволило себе развитие щедрой системы социального обеспечения, поддерживать который становится все труднее.


III. ^ Социальное страхование в СССР.


Обязательное социальное страхование наемных работников в России появилось несколько позже, чем в западных странах.

В России страхование от несчастных случаев имело две формы: индивидуальную и коллективную. Во втором случае страховые общества

заключали договоры с владельцами предприятий, принимая на себя выплату определенных денежных сумм рабочим, пострадавшим от несчастных случаев. Наличие подобного договора освобождало предпринимателя от гражданско-правовой ответственности за причинение вреда. Вопрос о гражданско-правовой ответственности работодателя при подобных обстоятельствах особенно тщательно проработан в законе от 2 июня 1903 г. «О вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев». Именно после принятия этого закона предприниматели стали активно поддерживать требования о введении государственного страхования работников с тем, чтобы снять с себя часть расходов по возмещению вреда пострадавшим. Таким образом, данный закон можно считать, в какой-то степени, началом государственного социального страхования в России.

Первые российские законы о социальном страховании были далеки от совершенства. Они не предусматривали всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и целых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работницам, проработавшим на данном предприятии не менее трех месяцев.

Основы обязательного социального страхования в стране были заложены принятием Третьей Государственной Думой в 1912 г. законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении Присутствий по делам страхования рабочих». Финансирование осуществлялось за счет взносов предпринимателей и работников. Страхование от несчастных случаев осуществлялось только за счет предпринимателей. Рабочими органами страхования на местах являлись больничные страховые кассы и страховые товарищества, которые существовали на предприятиях с числом рабочих не менее 200. Для обслуживания рабочих более мелких предприятий создавались кассы на кооперированных началах.

До революции в России действовало несколько тысяч страховых касс. В центре эту работу проводил Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях – Страховые присутствия.

Октябрьская революция внесла в жизнь свои коррективы, новшества не обошли и социальное страхование. Новые руководители страны, пришедшие к власти после Октябрьской революции 1917 года, считали, что законы Третьей Государственной думы не отвечали интересам рабочих. Однако полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято.

Существовавшие законы были заменены Положением о социальном обеспечении трудящихся, утвержденным декретом СНК в октябре 1918 года. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия.

Система социального обеспечения, финансируемая, главным образом, из государственного казначейства, просуществовала до 1921 года, когда с переходом к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно нести все бремя обеспечения всех работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25 процентов средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы. В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. Тариф по всем видам страхования составлял 28,5 процента от фонда оплаты труда. Для социального страхования по временной нетрудоспособности, материнству и детству выделялось от 6 до 9 процентов; на лечебную помощь работающим – от 5 до 7 процентов от фонда оплаты труда. Кроме обычных тарифов существовали льготный и поощрительно-карательный, применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.

В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделялось вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетпитание, детские сады и ясли, молочные кухни).

Союзный совет социального страхования обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал разработанные инструкции и положения в развитие действующих законоположений, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. Этим Советом в 1925 году был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

В 1933 году произошла очередная реорганизация «сверху» социального страхования. Наркомтруда (НКТ) СССР был ликвидирован, а его функции переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), который фактически стал частью государственного аппарата. В ведение профсоюзов были переданы вопросы социального страхования и пенсионного обеспечения.

Все средства, находившиеся в ведении НКТ, а также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС. Общее руководство социальным страхованием, функции контроля, разработка и утверждение сводного бюджета по социальному страхованию также возлагалось на ВЦСПС. Непосредственное руководство осуществлялось сначала отраслевыми, а потом территориальными межсоюзными профсоюзными органами.

На предприятиях (учреждения, организациях) работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали также заниматься вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы. Таким образом, указанным выше постановлением профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций.

Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда, он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.

Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы. Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог.

Понятие социального страхования понималось чрезвычайно широко. Ставился вопрос не просто о денежном вспомоществовании, но о практической помощи при наступлении страхового случая. В создавшихся условиях социальное страхование утрачивает свои характерные особенности и превращается в социальное обеспечение. Смещение этих понятий распространялось и на действующее законодательство. Получалось, что социальная помощь, находясь в ведении профсоюзов и государства, как двух различных гарантов обеспечения конституционных прав, финансировалась только из средств госбюджета.

Система соцстраха строилась в соответствии с социально-экономическими принципами построения государства. Поэтому для нее были характерны следующие базовые положения:

1. всеобщий охват рабочих и служащих;
   
2. обязательное финансирование из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета;
   
3. предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот.
   

Важным моментом при историческом обзоре развития системы социального страхования в России может считаться то, что, начиная с модели государственного призрения в долгие годы действия советской модели, объектом ее внимания было преимущественно городское население. В отношении крестьянства, наиболее многочисленной в то время части страны, эти функции осуществлялись в весьма урезанном виде – в форме трудовой помощи по запашке полей и уборке урожая.

Лишь в 1964 году принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие пять лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличия в положении рабочего и колхозника практически исчезают. В 1970 году Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС социальное страхование колхозников обеспечивается за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд. Отчисляются 2,4% от фонда оплаты труда. А с 1989 года вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения.

В этот же период государственное социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после принятия в 1988 году закона о кооперативах. Им были охвачены все граждане, работающие в религиозных организациях, включая священнослужителей.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была системе двойного подчинения и контроля – со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. Полномочия представительных органов власти находились в обратно пропорциональной зависимости к их иерархическому уровню: чем ближе совет к конкретному человеку, тем меньшими возможностями и полномочиями он обладал.

В организационном плане соцстрах в этот период продолжал развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е годы. Именно тогда были сформированы взаимоотношения между собственно соцстраховским бюджетом, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников».

Перестройка, начавшаяся в России в конце 80-х годов, принесла кардинальные изменения во всех сферах жизни общества. Естественно, новые исторические обстоятельства вызвали изменения в организации и финансировании социального страхования. Первая попытка реорганизации старой системы соцстраха связана с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 года «О совершенствовании финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение».

В соответствии с этим документом с 1 января 1991 года образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере разработан, но его средства уже не включались в состав государственного бюджета.

1 января 1991 года постановлением Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов был образован Фонд социального страхования РСФСР, который некоторое время функционировал одновременно с союзным Фондом, прекратившим свое существование с распадом СССР.

В 1990 г. был приняты союзный, а затем, через полгода – российский Пенсионные фонды, как отдельные от государственного бюджета автономные системы (финансово-кредитные организации).

4. ^ Формирование системы обязательного социального
   

страхования в 1990-е годы


Система внебюджетных фондов обязательного страхования в начале 90-х годов была дополнена фондами обязательного медицинского страхования (в соответствии с принятым в 1993 году Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании») и Фондом занятости (в соответствии с Федеральным законом «О занятости населения»).

7 августа 1992 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ № 822 “О Фонде социального страхования Российской Федерации”, в соответствии с которым этот фонд был изъят из-под непосредственного управления ФНПР и стал самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации. Управление Фондом социального страхования было возложено на Правительство РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов.

Если ранее его Правление и исполнительные органы формировались Советом ФНПР из представителей членских организаций, то теперь председатель и члены правления Фонда социального страхования стали утверждаться Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

16 июня 1999 г. был принят Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования», который закрепил основные принципы функционирования системы обязательного страхования в России.

С 07.01.2000 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Страховщиком по данному виду страхования является Фонд социального страхования Российской Федерации.

С 1 января 2001 г., в связи с принятием и введением в действие части второй Налогового кодекса РФ, контроль за поступлением страховых взносов по государственному социальному страхованию (в виде единого социального налога) стали осуществлять налоговые органы, а контроль за расходованием этих средств продолжает осуществлять ФСС.

Таким образом, сложившаяся к началу XXI века и функционирующая сейчас система обязательного социального страхования в России характеризуется следующими основными чертами:

- существуют три внебюджетные федеральные социальные фонды: Пенсионный (ПФ), Социального страхования (ФCC) и Обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Кроме того, в каждом субъекте Российской Федерации имеется территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС);

- указанные фонды покрывают расходы, связанные с наступлением таких страховых случаев как достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, а также необходимость в медицинской помощи;

- финансирование расходов, связанных с наступлением такого страхового случая как потеря работы производится из средств федерального бюджета (до 2001 года – за счет внебюджетного Фонда занятости);

- установление тарифов платежей в систему обязательного социального страхования – исключительная прерогатива Федерального Собрания и происходит ежегодно путем принятия специального закона;

- до 2001 года платежи в систему обязательного социального страхования имели форму страховых платежей, основная часть которых была заменена Единым социальным налогом (ЕСН);

- ставки ЕСН с 01.01.2006:

^ Налоговая база на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года	Федеральный бюджет	ФСС	Фонды ОМС		Итого
			ФФОМС	ТФОМС
1	2	3	4	5	6
До 280000 рублей	20,0 %	2,9 %	1,1 %	2,0 %	26,0 %
От 280001 рубля до 600000 рублей	56000 + 7,9 % с суммы, превышающей 280000 рублей	8120 + 1,0 % с суммы, превышающей 280000 рублей	3080 + 0,6 % с суммы, превышающей 280000 рублей	5600 + 0,5 % с суммы, превышающей 280000 рублей	72800 + 10,0 % с суммы, превышающей 280000 рублей
Свыше 600000 рублей	81280 + 2,0 % с суммы, превышающей 600000 рублей	11320 рублей	5000 рублей	7200 рублей	104800 + 2,0 % с суммы, превышающей 600000 рублей

- все платежи в систему обязательного социального страхования производятся работодателем (до введения ЕСН работник переводил 1% своей оплаты труда в ПФ);

- управление социальными внебюджетными фондами, несмотря на участие в работе их правлений представителей профсоюзов и объединений работодателей, фактически осуществляется правительством Российской Федерации, а в отношении ТФОМС – региональными администрациями.

4. ^ Основные проблемы действующей системы обязательного социального страхования.
   

Если коротко определить суть социальной политики, которую проводит государство на разных стадия своего развития, то «лакмусовой бумажкой» станет выбор между бюджетным финансированием и социальным страхованием.

Вспомним советское время: пенсии, зарплаты, пособия, расходы на образование, здравоохранение и культуру шли практически исключительно из бюджета. Это полностью соответствовало характеру тогдашнего политического строя – никакой свободы выбора, тоталитарный контроль за жизнью своих граждан. Неудивительно, что в начале 90-х, параллельно с формированием новой политической системы, были заявлены и кардинальные изменения в принципах социального финансирования: законодательно было введено понятие обязательного социального страхования, созданы страховые фонды – пенсионный, социального страхования, занятости и медицинского страхования.

Бюджетное финансирование идет за счет налогов – то есть безвозвратного изъятия доходов физических и юридических лиц в пользу государства. Куда пойдет каждый собранный рубль – решает правительство и парламент, а в тоталитарных обществах – вождь. Он может пойти и на социальные расходы, но с такой же вероятностью и на оборону, содержание чиновничества и т.п.

Страховой взнос имеет совершенно другую природу. В нашем случае это отложенная часть фонда заработной платы, которая возвращается конкретному человеку при наступлении страхового случая – пенсионного возраста, временной нетрудоспособности по состоянию здоровья, несчастного случая на производстве, профессионального заболевания.

Но разница между налогом и страховым взносом не исчерпывается только формами изъятия и использования. Величину налога устанавливает власть – депутаты совместно с правительством. А страховой взнос – в идеальной схеме – это договоренность между работником и работодателем. Поэтому если мы хотим ограничить роль государства в жизни страны, то переход на преимущественно страховое финансирование социальной сферы – это наиболее эффективный стратегический путь.

Но, как это часто у нас бывает, тактика противоречит стратегии. Имеется в виду прежде всего введение ЕСН, который заменил обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Но эта ошибка была усугублена двумя сопутствующими обстоятельствами: были ликвидированы страховой взнос на случай безработицы, а также 1-процентный страховой взнос в Пенсионный фонд непосредственно из заработной платы работника. Тем самым, во-первых, исчез один из классических видов страхования, а, во-вторых, остановлен процесс вовлечения работника в формирование ответственности за собственное благополучие. Необходимо напомнить, что в подавляющем большинстве развитых стран успешно функционирует обязательное страхование от безработицы и все страховые взносы равномерно распределены между работником и работодателем.

Аргумент сторонников введения ЕСН были прост: улучшится администрирование поступление денег в социальные фонды. Однако, как показала практика, этого не произошло. Да, сбор ЕСН постоянно растет - за счет прежде всего естественной причины – роста фонда оплаты труда.

Но если при введении ЕСН доводы о недопустимости замены страховых сборов налогом рассматривались как сугубо теоретические, то сейчас эта подмена привела к вполне конкретным негативным последствиям.

Если бы институт страховых взносов был бы сохранен, то следующим шагом можно было бы передать установление их величины, как упоминалось, в сферу переговоров профсоюзов и работодателей. Кроме подтверждения на деле стратегии разгосударствления нашей общественно-экономической жизни этот шаг имел бы еще одно важнейшее последствие: не было бы предмета дискуссии между бизнесом и властью о «налоговом прессе» в части ЕСН. Считаете, что страховые взносы накладны – выясняйте отношения с работниками, но не с правительством, которое может, если необходимо, выступить в качестве посредника. Вместо этой простой и по-настоящему демократической схемы мы получили непрерывное давление предпринимателей на власть – на встречах и с Президентом, и с Председателем Правительства, и в Думе, и в СМИ – одно и то же: снизьте ЕСН! Наконец, это произошло. С 1 января 2005 года базовая ставка этого налога снижена с 35,6 до 26% от фонда оплаты труда. И тут же возникла масса вполне конкретных проблем.

1. Никакого упрощения налогового администрирования не произошло. На предприятиях как заполняли отдельную платежку в каждый социальный внебюджетный фонд, так и продолжают их заполнять в том же количестве.
   
2. Если раньше представитель Пенсионного или любого другого внебюджетного фонда «вытряхивал» даже небольшие долги, то теперь инспектор налоговой службы львиную долю своего времени посвящает контролю за сбором НДС, налога на прибыль, которые напрямую поступают в бюджет, а не в автономные от него фонды. В результате задолженность предприятий по выплате ЕСН постоянно растет. Например, Пенсионному фонду, все более теряющему собственные доходные источники, наши работодатели должны уже более 80 миллиардов рублей. В расчете на 1 российского пенсионера это более 2 тысяч рублей – сумма немалая.
   
3. И главное – абсолютно не оправдался расчет на то, что бизнес ответит на фактически двойное снижение социальных затрат (через введение регрессной шкалы выплат, а затем, как упоминалось, и радикального снижения базовой ставки ЕСН) выводом зарплат из тени. Со всей очевидностью это стало ясно в первой половине 2006 года, когда объемы сбора ЕСН практически перестали расти. Из-за этого сел на мель Пенсионный фонд, наполняемость которого уже чуть ли не наполовину поддерживается прямыми субсидиями федерального бюджета. Какая уж тут «страховая пенсионная система»!
   
4. Не менее важно и то, что превращение страховых взносов в налог нанесло мощный удар по только-только зарождающемуся механизму социального партнерства. Вместо того, чтобы передать полномочия по установлению размеров этих взносов в сферу договоренностей между профсоюзами (или другими представителями трудящихся по найму) и работодателями, государство взяло эту ответственность на себя со всеми вытекающими отсюда негативными финансовыми, социальными и политическими последствиями. Например, ему приходится постоянно отбивать атаки со стороны предпринимателей, требующих дальнейшего снижения ЕСН.
   

Однако дело не только в чисто фискальных трудностях. Оказались нарушенными два фундаментальных принципа современной социальной политики. Во-первых, роль государства в распределении ВВП не только не уменьшилась, но и существенно увеличилась. Во-вторых, можно говорить о наметившейся устойчивой тенденции возвращении к модели финансирования социальной политики преимущественно на базе принципов социального обеспечения.


^ VI. Сценарии развития системы обязательного

социального страхования на 2008-2016 гг.


Для того, чтобы сценарии были сопоставимы необходимо определить набор вопросов, на которые должны быть даны ответы в каждом из них. Эти вопросы следующие:

- судьба ЕСН, в т.ч. его ставки;

- механизмы установления ставки ЕСН и (или) страховых взносов;

- изменения в структуре социальных внебюджетных фондов и в управлении ими;

- развитие внутренней ситуации в каждом из социальных внебюджетных фондов (набор обязательств и выплат, внешние источники их финансирования).


1. Инерционный сценарий


1.1. Сейчас уже очевидно, что на 2007-2008 гг. ЕСН не претерпит никаких принципиальных изменений. Это относится и к базовой его ставке (26%) и к существующей сейчас регрессной шкале (см. с. 10). Если предположить, что ситуация радикально не поменяется и после 2008 года, то возможны следующие последствия:

- сбор ЕСН не будет успевать за наращиванием обязательств прежде всего Пенсионного фонда (увеличение числа пенсионеров в силу демографических причин, а также необходимость регулярной индексации – хотя бы по инфляции - выплат);

- уже к 2008-2009 гг. прямые субвенции из федерального бюджета будут составлять преимущественную часть доходов Пенсионного фонда и Фонда социального страхования;

- тем самым встанет вопрос о фактически нестраховой природе этих двух социальных внебюджетных фондов, что создаст условия поглощения этих фондов федеральным бюджетом;

- обязательное социальное страхование останется только в секторе медицинского страхования, однако в связи с недобором ЕСН возникнут проблемы с полным финансированием программ этого вида страхования;

- финансирование здравоохранения через фонды обязательного медицинского страхования так и останется фактически вторым бюджетным (наряду с первым, официально бюджетным) каналом поддержки этой отрасли: не получит развитие участие частных страховых компаний, оплата по результату лечения останется чисто формальной процедурой, не стимулирующей медицинские учреждения к оказанию качественной помощи.

Ситуация еще более ускорится, если под давлением бизнеса будет осуществлено снижение базовой ставки ЕСН до 15-16% (см. предложения «Деловой России»).

1.2. Установление ставки ЕСН по-прежнему будет фактической прерогативой правительства, которое в силу политических обстоятельств может пойти навстречу требованиям бизнеса о снижении этой ставки. Роль социального партнерства так и останется чисто декоративной («консультации» в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в Государственной Думе).

1.3. Как уже отмечалось выше (см. 1.1.), число социальных внебюджетных фондов может радикально уменьшится за счет вливания их в федеральный бюджет. Тем самым станет невозможной даже декоративная трипартийность (профсоюзы-работодатели-государство) по управлению ими.

1.4.1. Новая пенсионная система имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов. В ходе пенсионной реформы эта цель во многом была реализована: в 2002-2004 гг. пенсионной системе удалось придать страховой характер, когда доля страховой пенсии составляла более 60% от общего размера и имела тенденцию к росту. Однако события 2005 г. (введение ЕСН, исключение из накопительной части пенсионной системы лиц среднего возраста) коренным образом изменили это соотношение.

Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая пенсия утратила свою основную долю и, соответственно, функцию в пенсионной системе. Как показали прогнозные оценки на среднесрочную перспективу, прецедент 2005 г. имеет долгосрочные последствия и соотношение базового и страхового элементов до 2016 г. не сможет вернуться к состоянию 2004 г. Это означает смещение пенсионной системы от страхового принципа к системе социального обеспечения.

Ослабление зависимости от демографических факторов поставили перед будущей пенсионной реформой вопрос о создании накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из его долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование этой системы, но реальная доля этого элемента с точки зрения финансовых активов, аккумулируемых в подсистеме, и охвата возрастных групп населения, вошедших в нее, очень ограничена. Оценка эффективности системы будет возможна лишь после 2022 г., когда на пенсию начнут выходить первые «накопители». Однако сейчас по долгосрочным актуарным прогнозам ПФ доля накопительной пенсии составит около 15%, что не позволяет говорить о формировании в будущем весомого накопительного элемента.

Соответствие целей пенсионной реформы и ее результатов в 2006 году представлено в следующей таблице:


Таблица. Соответствие результатов пенсионной реформы в 2006 году

ее целям

Цели	Результаты
1. Снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов	Абсолютно большая часть системы строится на принципе солидарности поколений. Базовая и страховая часть пенсионной системы по-прежнему сохраняют прямую высокую зависимость от демографических факторов.
2. Усиление страхового принципа	Реформа в принципе создала страховые механизмы в пенсионной системе. Однако после 2005 г. доля страхового элемента в общей пенсии имеет тенденцию к сокращению, в то время как базовой – к росту, что означает смещение от страхового принципа к системе социального обеспечения и снижению дифференциации размера пенсий в зависимости от трудового вклада
3. Формирование внутри пенсионной системы накопительного элемента	Накопительный элемент адресован ограниченной по численности группе населения и реализация данной цели по существу отложена до 2022 г.
4. Обеспечение достойного уровня пенсий в реальном выражении	В настоящее время система обеспечивает размер средней пенсии на уровне 110% от ПМП. В среднесрочной перспективе это соотношение не удастся поднять выше полутора прожиточных минимумов пенсионера.
5. Снижение налогового бремени на работодателя	Данная цель реализована. Вместе с тем на работодателя будут возложены новые большие объемы ответственности в случае развития профессиональных пенсионных систем, необходимость в которых резко возрастает.
6. Всеобщий охват населения пенсионной системой	Реально сегодня система исключает (или откладывает вступление) большие группы (молодежь) из участия в системе пенсионного страхования
7. Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда	Введение новой пенсионной системы вместе со снижением подоходного налога не сократили, а реструктурировали неформальный сектор на рынке труда. Значительная часть доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.
8. Устранение государственного монополизма в пенсионной сфере, создание конкуренции, допуск на пенсионный рынок частного сектора	Сохранена высокая степень монополизма ПФ, который продолжает оставаться единственным экономическим субъектом при выполнении целого ряда функций
9. Обеспечение независимости пенсионной системы от влияния политических факторов	В 2005 г. система продемонстрировала высокую степень зависимости от текущей экономической и политической конъюнктуры
10 .Обеспечение финансовой устойчивости	Система сохраняет высокие риски дефицитности при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г.

Продолжение и до 2016 года указанных выше тенденций означает фактическое прекращение пенсионной реформы и переход к системе пенсионного обеспечения советского типа (уравниловка, полное отсутствие стимулов для накопления пенсионных ресурсов).

1.4.2. Фонд социального страхования и сейчас перегружен нестраховыми выплатами – оплата детских путевок в летнюю оздоровительную кампанию, реабилитационных средств для инвалидов, родовых сертификатов и т.д. Это требует все большего финансирования за счет бюджетных средств, что, в конечном счете, приведет, как указывалось выше, к фактической потере этим фондом своей страховой природы. Следующим шагом может стать ликвидация этого фонда путем вливания его в федеральный бюджет.

1.4.3. Финансирование здравоохранения через фонды обязательного медицинского страхования так и останется фактически вторым бюджетным (наряду с первым, официально бюджетным) каналом поддержки этой отрасли: не получит развитие участие частных страховых компаний, оплата по результату лечения останется чисто формальной процедурой, не стимулирующей медицинские учреждения к оказанию качественной помощи.

Вывод: инерционный сценарий с большой долей вероятности приведет к фактической ликвидации в России системы обязательного социального страхования. При этом произойдет дальнейшее снижение социальной защищенности основной массы работников.


2. Индивидуалистский сценарий.


Основная черта индивидуалистского сценария – сочетание инерционного сценария с целенаправленным развитием добровольного (дополнительного) социального страхования, которое постепенно замещает обязательное социальное страхование и связанные с ним механизмы социального партнерства.

2.1. - 2.3: ничем принципиально не отличается от инерционного сценария.

2.4.1. Частные управляющие компании получают право на инвестирование всех пенсионных накоплений, в т.ч. тех, которые сосредоточены во Внешэкономбанке.

Для негосударственных пенсионных фондов (НПФ) создаются льготные условия налогообложения при взносе и выплате пенсионных средств. Вводятся соответствующие вычеты из налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц. Тем не менее на ближайшие 10 лет число работников, охваченных дополнительным пенсионным страхованием, не достигнет и половины занятых в экономике. Причина в отсутствии возможностей и у предприятий (40% из них – убыточны), и у работников (3/4 из них не имеют сбережений) делать вклады в НПФ и частные страховые компании.

2.4.2. В распоряжение частных страховых компаний отойдет обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако тарифы по этому виду страхования будут существенно снижены по сравнению с нынешними и отчасти дополнены добровольным страхованием от этого риска.

2.4.3. Будет введен механизм замещения взносов в систему обязательного медицинского страхования на величину взносов работодателей в частные медицинские страховые компании в рамках программ дополнительного медицинского страхования. Тем самым доступность услуг здравоохранения еще более дифференцируется в зависимости от места занятости работника. Фактически мы будем иметь две медицины - для бедных и для богатых.

В целом индивидуалистский сценарий приведет к еще большему расслоению по уровню обеспеченности услугами пенсионного, социального и медицинского страхования. Сможет ли государство обеспечить аутсайдерам достойный уровень минимальных социальных гарантий? Это будет зависеть от темпов и качества экономического роста, увеличения числа эффективных рабочих мест, наполняемости бюджетов всех уровней.


3. Общественный сценарий


Основное содержание общественного сценария – всемерное развитие системы обязательного социального страхования, дополненное добровольным социальным страхованием.

3.1. ЕСН подвергается глубокой реформе:

- отменяется регрессная шкала по уплате ЕСН. Это серьезно упростит администрирование этим налогом. Кроме того, будет ликвидирован социально несправедливый перекос - ведь подоходный налог выплачивается по единой 13-процентной ставке;

- ставка ЕСН снижается до уровня, чтобы за счет этого налога обеспечивалась минимальные государственные гарантии - базовая часть пенсии, пособие по временной нетрудоспособности в размере МРОТ, а также достойный набор общедоступных бесплатных медицинских услуг;

- вводятся обязательные страховые платежи во внебюджетные социальные фонды для обеспечения страховой и накопительной частей пенсии, выплат по больничным листам сверх величины МРОТ, для обеспечения пособий по безработице и других действий в отношении безработных;

- вводится обязательное социальное страхование от инвалидности, чего в российской истории никогда не было;

- в качестве одного из вариантов необходимо рассмотреть вопрос об максимальном ограничении уровня дохода работника, с которого берутся обязательные страховые взносы. Тем самым создается мощным стимул для обеления зарплат, особенно высоких, и создается обширный рынок для дополнения обязательного социального страхования дополнительным страхованием через частные компании.

3.2. Размер каждого из обязательных страховых взносов можно было бы утверждать Генеральным соглашением между профсоюзами, работодателями и правительства один раз в три-четыре года. При этом постепенно, но неуклонно нужно перераспределять – по взаимной договоренности - страховое бремя с работодателя на работника. Эта схема активизирует гражданское общество, частью которого являются и профсоюзы и работодатели, что соответствует стратегии обеспечения конкурентоспособности России.

3.3. Наряду с существующими социальными внебюджетными фондами (пенсионным, социального страхования и медицинского страхования) воссоздается Фонд занятости, в который аккумулируются взносы на страхование от безработицы. Из сферы компетенции фондов в бюджет выводят нестраховые выплаты – базовую часть пенсии, льготные детские путевки, средства реабилитации инвалидов. Фонд социального страхования берет на себя функции обязательного страхования от инвалидности. Управление фондами становится реально трипартийным – председателя правления фонда избирают поочередно сами же члены правления из своих рядов.

3.4. Пенсионная реформа подвергается ревизии с учетом опыта ее реализации. Упор делается на внутрисемейные и индивидуальные формы пенсионного страхования: всячески поощряется открытие индивидуальных счетов в пользу родителей, а также в отношении самого работника. Государство дает жесткие политические гарантии защиты этих денег от инфляции, создает условия для их выгодного инвестирования. В обязательную накопительную систему возвращаются лица средних возрастов. Для обеспечения высокой базовой части пенсии (минимального пенсионного пособия) используется ЕСН.

Система обязательного медицинского страхования развивается в соответствии со сценарием, предложенным в специальном докладе о перспективах здравоохранения России.