Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год
| Вид материала | Документы |
- Проект мониторинга готовности пилотных оу области к реализации фгос ноо, випкро, апрель, 553.54kb.
- Технологии мониторинга рынка труда, 31.07kb.
- Анализ фондового рынка России и влияния финансового кризиса на экономику страны, 299.69kb.
- В кризисные моменты их развития, 447.6kb.
- Отраслевая целевая программа наименование отраслевой целевой программы: «развитие пилотных, 344.07kb.
- Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития, 313.1kb.
- Развитие рынка нематериальных благ: особенности и тенденции в постиндустриальной экономике, 314.06kb.
- Информация о выполнении мероприятий, направленных на увеличение доходной базы консолидированного, 77.31kb.
- Мезоэкономический уровень рынка труда в современной экономике: институциональный подход, 200.43kb.
- Современное состояние строительного комплекса спб. Выход строительного бизнеса из кризиса, 119.65kb.
3. Федеральная финансовая помощь
Финансовая политика федерального центра в кризисных условиях влияет на политику регионов, не только с помощью непосредственного перечисления трансфертов, но и посылая сигналы – что должно быть приоритетом. Важнейший сигнал, полученный регионами в 2009 г., – проблемы можно заливать деньгами. Несмотря на экономический кризис, сокращение доходов бюджетов всех субъектов РФ в 2009 г. было небольшим – на 4%, хотя собственные (налоговые и неналоговые) доходы снизились на 14%. При этом в 2/3 регионов доходы бюджетов в кризисный период увеличились, в некоторых случаях – на 25-45%. «Мягкая посадка» обеспечена резко возросшим объемом федеральных перечислений регионам – на 34% в 2009 г. по сравнению с 2008 г.
3.1. Основные виды межбюджетных трансфертов и их роль в нейтрализации последствий экономического кризиса
Ниже представлена краткая характеристика основных видов межбюджетных трансфертов и их роль в нейтрализации последствий экономического кризиса.
Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности были самым надежным источником доходов для дотационных регионов в 2009 году: общий объем и распределение между конкретными регионами были определены заранее и в течение года не менялись. Из рассматриваемых регионов дотации на выравнивание были наиболее значимым источником бюджетных доходов в Республике Бурятия. Из мер «ручного» антикризисного управления применительно к дотациям на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности федеральный центр мог использовать только внутригодовой график перечисления средств: регионам, в которых кризисные явления были особенно острыми с точки зрения федерального центра, выделение дотаций происходило в ускоренном режиме. Так, Республика Бурятия в первом квартале 2009 года получила 38% годового объема дотации, тогда как Томская и Калининградская области – лишь 25% (см. табл. 25).
В середине 2009 года Минфин России пошел на изменение методики выделения дотаций из ФФПР на 2010 год с целью максимально полного учета изменений в налоговом потенциале регионов в связи с экономическим кризисом. Такое решение противоречит международному опыту: большинство федеративных государств в ходе нынешней рецессии не пытались изменить основные инструменты системы межбюджетных отношений для адаптации региональных и местных бюджетов к резким колебаниям экономической конъюнктуры, а ориентировались на специальный комплекс инструментов, носящих временный характер и приспособленных для оперативной реакции на изменение экономической конъюнктуры. Так, в Канаде, Германии, Австралии в связи с кризисом не были пересмотрены формулы распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует отметить, что, например, в Канаде объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также как и в России «реагирует» на изменение экономической ситуации в регионе с запозданием в два года, однако вопрос о внесении поправок в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающих колебания налоговой базы в условиях экономического кризиса, там в настоящее время не рассматривается.
Изменение формулы выравнивания бюджетной обеспеченности, направленное на увеличение помощи регионам, больше всего пострадавшим от кризиса в начале 2009 года (как правило, это регионы с высоким экономическим потенциалом), негативно сказалось на финансовом положении наиболее бедных регионов России, чей налоговый потенциал во время кризиса изменился не столь существенно. Например, из-за изменения формулы распределения данных трансфертов объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в Республике Бурятия уменьшился на 1 284,5 млн. рублей (или на 10% в номинальном выражении) в 2010 году по сравнению с 2009 годом. Однако очевидно, что во время кризиса бедные регионы не стали богаче, поэтому снижение данным территориям дотаций на выравнивание и замещение их дотациями на сбалансированность и бюджетными кредитами, выделяемыми в «ручном режиме», приводит лишь к снижению прозрачности межбюджетных отношений.
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и бюджетные кредиты. Данные механизмы «ручного управления» финансовым состоянием регионов были особенно популярными в 2009 году: в целом по России объем дотаций на сбалансированность вырос в номинальном выражении в 4 раза, а бюджетных кредитов – в 8 раз по сравнению с уровнем 2008 года. Предоставление данных средств отличается низкой степенью формализации. Из рассматриваемых субъектов наибольшие дотации на сбалансированность получили Вологодская и Калининградская области. Причем последняя получила дотации на обеспечение сбалансированности под конкретное мероприятие – поддержку регионального авиаперевозчика «КД-Авиа», что достаточно странно, если принимать во внимание, что дотация – это дотация (то есть не целевая помощь).
Основными получателями бюджетных кредитов были Вологодская и Томская области. Часть бюджетных кредитов выделялась федеральным центром на дорожное строительство (соответствующие субсидии из федерального бюджета были существенно сокращены). Во многом это представляется спорным. Суть бюджетного кредита – это покрытие кассового разрыва в исключительных случаях: недоступность рыночного кредитования и отсутствие финансовых резервов. Расширение практики предоставления значительных среднесрочных бюджетных кредитов представляется неправильным, так как смягчает бюджетные ограничения у субъектов РФ. Последние могут отказаться от оптимизации бюджетных расходов или продолжить финансирование масштабных, но не эффективных проектов, рассчитывая на то, что через год-два либо ситуация улучшиться, либо удастся договориться с Минфином о пролонгации или списании задолженности, либо инфляция обесценит «дешевые» заимствования.
Субвенции. Объем субвенций существенно увеличился в 2009 году (в целом по России на 58% по сравнению с 2008 годом) в основном за счет двух направлений:
- субвенций на осуществление полномочий РФ в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий (в основном за счет увеличения пособия по безработице);
- субвенций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан.
Так же как и в случае с дотациями на выравнивание, федеральный центр использовал авансовое выделение данных средств как антикризисную меру. При условии выполнения соответствующих обязательств региональные власти имели возможность направить получаемые средства на иные цели и тем закрыть образовавшиеся в ряде случаев вначале 2009 года кассовые разрывы. Доля полученных в первом квартале субвенций варьировала от 24% от общегодового объема в Вологодской области до 37% от общегодового объема в Томской области.
Помимо субвенций, еще одним механизмом поддержки строительного рынка были безвозмездные поступления от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ, объем которых в целом по России вырос в два раза. Из рассматриваемых субъектов РФ наиболее активными получателями данных средств были Пермский край и Республика Бурятия. Пермский край также был абсолютным лидером по скорости получения данных средств: все средства по данному направлению были получены в первой половине года.
Субсидии. Кризис показал, что подавляющая часть субсидий не является ни полноценным инструментом развития, ни инструментом гибкого антикризисного воздействия. В частности, кризис выявил следующие недостатки действующего механизма софинансирования расходов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.
Во-первых, недостаточная прозрачность и формализация выделения средств. Например, в 2009 г. субъектам РФ было выделено из федерального бюджета 1,3 млрд. руб. на возмещение части затрат, связанных с проведением оздоровительной кампании детей. При этом в правовой базе «Консультант Плюс» отсутствуют какие-либо нормативно-правовые акты, содержащие методику распределения данного вида субсидий на 2009 г. В то же время в письме Минздравсоцразвития России от 29 сентября 2009 г. N 18-1/10/2-7642 указывается, что в 2010 г. субсидии на оздоровительную кампанию детей «будут распределяться в соответствии с соответствующей Методикой, разрабатываемой в настоящее время Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации». Все это свидетельствует о том, что в 2009 г. данный вид субсидий распределялся между субъектами РФ без какой-либо утвержденной методики (утвержденной постановлением Правительства РФ или приказом Минздравсоцразвития России).
Во-вторых, невозможность адекватной оценки региональных приоритетов федеральными органами исполнительной власти (в результате в ряде случаев из федерального центра софинансировались совсем не те направления, которые наиболее актуальны для регионов России). Приведем некоторые примеры по рассматриваемым регионам.
Пример №1. Анализ бюджетной политики показывает, что в Республике Бурятия в 2009 году федеральные интересы в Республике (отраженные в предоставляемых субсидиях) полностью доминировали над региональными приоритетами. Из-за нехватки собственных ресурсов были сокращены те региональные целевые программы, которые не были обеспечены софинансированием из федерального бюджета:
- РЦП «Повышение доступности и качества государственных услуг в сфере социальной поддержки населения в Республике Бурятия на 2009-2011 годы»;
- РЦП «Развитие туризма в Республике Бурятия на 2007-2010 годы»;
- РЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в РБ (2003-2007 годы)»;
- РЦП «Сохранение и развитие культуры и искусства РБ на 2008-2010 годы»;
- РЦП «Семья и дети».
Из-за пересмотра федерального бюджета в 2009 году было выделено меньше средств, чем планировалось изначально, на финансирование по ФЦП «Модернизация транспортной системы России», ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года". В результате в Республике было сокращено дорожное строительство. При этом в кризис стоимость дорожного строительства существенно упала, а региональные власти были крайне заинтересованы в создании дополнительной транспортной инфраструктуры. Но у Федерации были иные приоритеты, и воспользоваться преимуществами кризиса в данной сфере региональным властям не удалось.
Одним из важнейших приоритетов развития региона является создание особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории муниципального образования "Прибайкальский район", однако из-за уменьшения федерального софинансирования расходы по данному направлению резко снизились.
Пример № 2. Полное несовпадение федеральных субсидий и региональных приоритетов в 2009 году наблюдалось в Калининградской области.
Для федерального центра приоритетами финансирования были:
- решение проблем «КД-Авиа»;
- государственная поддержка сельского хозяйства;
- стимулирование занятости (вернее, недопущение ухудшения статистических показателей по безработице);
- социальные трансферты населению.
Для региональных властей приоритетными были:
- дорожное строительство, жилищное хозяйство (в том числе, поддержка строительного сектора);
- культура14 и спорт15,
- некоторая коррекция излишней жесткости реформы здравоохранения и осуществление капитальных расходов в данной сфере.
За редкими исключениями, степень приоритетности сфер для федерального центра и области не совпадали. Так, снизились федеральные трансферты на дорожное строительство и бюджетные инвестиции по разделу «здравоохранение и спорт» (подраздел «стационарная помощь»), зато существенно выросла поддержка сельского хозяйства.
Пример № 3. Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) был утвержден лимит на 2009 г. для Вологодской области по субсидиям на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным предприятиями АПК на срок до 1 года, в размере 159,2 млн. руб. При этом по расчетам Департамента сельского хозяйства области общая потребность области в федеральных средствах по данному направлению составляла около 368,1 млн. руб. Таким образом, объем федеральной субсидии покрывал лишь 43% от общей потребности в федеральной помощи. В результате федеральные средства в рамках установленного Минсельхоз России лимита были освоены региональными властями уже в первом полугодии 2009 г. Лишь в ноябре Минсельхоз России приняло решение о выделении дополнительного объема субсидии в размере 69,8 млн. руб., что покрыло около 33% потребности в дополнительных федеральных средствах. В то же время Вологодской области в 2009 г. был выделен ряд субсидий по направлениям поддержки сельского хозяйства, по которым в соответствии с редакцией закона «Об областном бюджете» от 7 июля 2009 г. средства областного бюджета на софинансирование предусмотрены не были. Среди таких направлений можно выделить субсидию на производство льна (21,2 млн. руб.) и субсидию в рамках областной программы «Развитие молочного животноводства» (21,9 млн. руб.), а также ряд более мелких субсидий. В условиях, когда налоговые и неналоговые доходы регионального бюджета упали на 44,8% по итогам 2009 г., власти Вологодской области оказались не в состоянии софинансировать все направления в рамках государственной поддержки сельского хозяйства. При этом обнаружились определенные противоречия между региональными и федеральными приоритетами в рамках данной сферы. Областные власти были готовы наращивать расходы на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным предприятиями АПК на срок до 1 года, в то же время, как уже было отмечено, ряд субсидий на поддержку сельского хозяйства оказались невостребованными.
В-третьих, несвоевременность предоставления финансовых ресурсов. Значительная часть субсидий предоставляется лишь при условии подписания соглашений между федеральным органом исполнительной власти, сроки подписания нередко затягиваются до середины финансового года Из представленных в табл. 24 данных видно, что в наиболее острую фазу кризиса (первый квартал 2009 года) субъекты РФ получили от 2 до 16% общегодового объема субсидий, тогда как на втрое полугодие пришлось от 60% до 77% общегодового объема субсидий.
Таблица 24
Поквартальный график поступлений межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, % от годового объема в 2009 г.
| | Вологодская область | Калининградская область | Пермский край | Тюменская область | Республика Бурятия | Томская область | ||||||||||||||||||
| I | II | III | IV | I | II | III | IV | I | II | III | IV | I | II | III | IV | I | II | III | IV | I | II | III | IV | |
| БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ | 14 | 19 | 45 | 21 | 6 | 18 | 62 | 13 | 17 | 34 | 33 | 16 | 20 | 22 | 39 | 19 | 27 | 21 | 28 | 24 | 19 | 21 | 39 | 21 |
| Дотации, в т.ч. | 0 | 0 | 0 | 100 | 4 | 6 | 82 | 8 | 1 | 1 | 80 | 17 | | | | | 33 | 19 | 24 | 24 | 16 | 16 | 39 | 29 |
| Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности | | | | | 25 | 37 | 25 | 13 | | | | | | | | | 38 | 22 | 20 | 20 | 25 | 25 | 25 | 25 |
| Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов | 0 | 0 | 0 | 100 | 0 | 0 | 93 | 7 | 0 | 0 | 82 | 18 | | | | | 0 | 0 | 48 | 52 | 0 | 0 | 56 | 44 |
| Субсидии, в т.ч. | 16 | 21 | 36 | 28 | 2 | 21 | 60 | 17 | 15 | 25 | 33 | 27 | 12 | 16 | 48 | 24 | 4 | 25 | 37 | 34 | 7 | 20 | 47 | 25 |
| Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства | 0 | 0 | 30 | 70 | 0 | 37 | 0 | 63 | 0 | 57 | 0 | 43 | 0 | 0 | 46 | 54 | 0 | 22 | 0 | 78 | 0 | 63 | 0 | 37 |
| Субсидии на строительство, модернизацию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, в том числе дорог в поселениях (за исключением автомобильных дорог федерального значения) | 0 | 0 | 31 | 69 | 0 | 0 | 26 | 74 | 0 | 0 | 30 | 70 | 0 | 0 | 0 | 100 | 0 | 0 | 48 | 52 | 0 | 0 | 93 | 7 |
| Субсидии на реализацию федеральных целевых программ | 0 | 66 | 4 | 30 | 0 | 15 | 71 | 13 | 0 | 0 | 77 | 23 | 0 | 0 | 82 | 18 | 0 | 7 | 58 | 35 | 0 | 3 | 85 | 12 |
| Субсидии на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации | 37 | 0 | 55 | 8 | 0 | 39 | 58 | 3 | 38 | 57 | 0 | 5 | 21 | 31 | 0 | 49 | 0 | 16 | 39 | 45 | 24 | 0 | 36 | 40 |
| Субсидии на закупку автотранспортных средств и коммунальной техники | 0 | 0 | 70 | 30 | 0 | 73 | 0 | 27 | 0 | 0 | 71 | 29 | 0 | 0 | 72 | 28 | 0 | 72 | 0 | 28 | 0 | 70 | 0 | 30 |
| Субвенции, в т.ч. | 24 | 30 | 31 | 15 | 28 | 34 | 30 | 8 | 26 | 22 | 41 | 11 | 30 | 39 | 27 | 4 | 37 | 30 | 25 | 8 | 37 | 35 | 18 | 9 |
| Субвенции на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий | 22 | 63 | 0 | 15 | 20 | 61 | 0 | 18 | 25 | 51 | 5 | 19 | 32 | 53 | 0 | 15 | 30 | 76 | 0 | -6 | 32 | 58 | 0 | 10 |
| Безвозмездные поступления от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ | 0 | 34 | 66 | 0 | 0 | 46 | 54 | 0 | 12 | 91 | 0 | -3 | 0 | 0 | 100 | 0 | 46 | 0 | 54 | 0 | 42 | 0 | 58 | -1 |
Источник: Федеральное казначейство
В-четвертых, получение субсидий плохо прогнозируется региональными властями, а новый порядок работы с целевыми остатками, требующий возврата данных средств в федеральный бюджет, приводит к тому, что субъекты Российской Федерации заинтересованы в освоении выделяемых средств до конца текущего финансового года вне зависимости от эффективности такого освоения. Приведем несколько примеров.
Пример № 1. В Республике Бурятия сумма субсидий из федерального бюджета, заложенная в республиканский бюджет пересматривалась в течение 2009 года 6 раз. В итоге общий объем субсидий увеличился на 46%. Иллюстрацией существующего порядка выделения средств из федерального бюджета служит следующий кейс (см. врезку 3)16.
| Вставка 3 Финансирование средней общеобразовательной школы № 26 в г. Улан-Удэ из резервного фонда Президента Российской Федерации 24.08.2009 - визит Президента РФ Д.А. Медведева в Республику Бурятия. 30.08.2009 – распоряжение Президента РФ № 553-рп о выделении Рособразованию в 2009 году из резервного фонда Президента Российской Федерации 12 млн. рублей для капитального ремонта средней общеобразовательной школы № 26 г. Улан-Удэ. 26.10.2009 – перечисление 12 млн. руб. бюджету города Улан-Удэ в виде «прочих безвозмездных поступлений из федерального бюджета». Так как конкурсные процедуры занимают не менее 40 дней, то осуществить капитальный ремонт школы в 2009 году местные власти не успели. В соответствии с новым порядком работы с целевыми остатками не использованные по состоянию на 1 января очередного финансового года остатки целевых средств подлежат возврату в бюджет, из которого были предоставлены целевые средства17. Использовать данные средства на те же цели, что предполагались при первоначальном выделении, можно лишь «при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств»18. В результате городу Улан-Удэ пришлось возвратить данные средства обратно Рособразованию и начать доказывать, что эти средства им все-таки нужны. |
Пример № 2. В конце 2008 - начале 2009 гг. финансовый орган Калининградской области по независящим от него причинам не мог точно спрогнозировать объем межбюджетных трансфертов. Из 65 межбюджетных трансфертов, предоставленных области в 2009 году лишь по 35 каналам средства были распределены в начале года. В основном нераспределенными на начало финансового года оставались субсидии из федерального бюджета. Кроме того, даже по тем межбюджетным трансфертам, объем которых был известен руководству области в конце 2008 года, в течение 2009 года произошел существенный пересмотр финансирования, например:
- объем субсидии на реализацию Федеральной целевой программы развития Калининградской области был сокращен практически в 2 раза (на 2,4 млрд. руб.);
- объем субсидии на реализацию подпрограммы "Автомобильные дороги" (федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» был сокращен на 15% (или на 0,7 млрд. руб.).
В-пятых, несправедливость распределения средств. Компенсационный характер предоставления субсидий и/или недостаточная формализация выделения средств приводят к тому, что ряд субъектов РФ получают непропорционально много средств, в результате чего вносятся искажения в процедуру выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из рассматриваемых субъектов РФ непропорционально много субсидий получила Республика Бурятия и Калининградская область. Непропорционально мало субсидий получили Вологодская область, Пермский край, Томская область (последняя получила особенно мало, ее бюджетная обеспеченность после получения субсидий стала меньше, чем в Республике Ингушетия).
Таблица 26
Влияние субсидий на бюджетную обеспеченность некоторых субъектов РФ в 2009 г.
| Субъекты Российской Федерации | После распределения дотаций из ФФПР | После распределения дотаций и субсидий | ||
| Уровень бюджетной обеспеченности | Место региона | Уровень бюджетной обеспеченности | Место региона | |
| Выигравшие от выделения субсидий (в результате выделения субсидий заняли более высокое место в рейтинге бюджетной обеспеченности) | ||||
| Республика Бурятия | 60% | 68 | 73% | 49 |
| Калининградская область | 76% | 25 | 109% | 13 |
| Справочно: Республика Ингушетия | 58% | 79 | 77% | 37 |
| Проигравшие от выделения субсидий (в результате выделения субсидий заняли более низкое место в рейтинге бюджетной обеспеченности) | ||||
| Вологодская область | 119% | 5 | 127% | 6 |
| Пермский край | 99% | 10 | 106% | 14 |
| Томская область | 65% | 33 | 74% | 42 |
Источник: Минфин России, Федеральное казначейство, расчеты ИЭПП
Не соотносятся объемы получаемых трансфертов и с глубиной кризиса в регионах. Например, трансферты на поддержку занятости, хоть и выделялись по формальным критериям, но с показателями безработицы соотносятся слабо табл. 24).
Таблица 24
Динамика трансфертов на поддержку занятости (субсидии и субвенции) из федерального бюджета и безработицы по данным МОТ в 2009 г, в % от уровня 2008 г.
| | Прирост трансфертов | Прирост безработицы |
| Тюменская область | 204 | 10 |
| Томская область | 108 | 28 |
| Республика Бурятия | 198 | 33 |
| Пермский край | 277 | 35 |
| В целом по РФ | 202 | 40 |
| Калининградская область | 467 | 49 |
| Вологодская область | 531 | 65 |
Из представленных в табл. 24 данных видно, что непропорционально много средств получили Тюменская область, Республика Бурятия и Пермский край, тогда как Томская область получила непропорционально мало ресурсов.
В-шестых, невозможность проконтролировать эффективность использования полученных средств и/или оценить необходимость их дальнейшего предоставления. В условиях наличия огромного числа разрозненных субсидий и заинтересованности отраслевых федеральных ведомств в их сохранении представляется затруднительным оценить правильность распределения средств, эффективность их использования и необходимость дальнейшего предоставления. Ни один из федеральных органов власти не обладает достаточными полномочиями, чтобы проанализировать и на основе данного анализа оптимизировать систему предоставления субсидий целиком. Существование мелких субсидий делает затраты на администрирование и оценку эффективности использования данных средств сопоставимой с самим объемом субсидий. Так, в 2009 году общий объем 12 субсидий оказался менее 1 млрд. руб.
Средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования, передаваемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Как уже описывалось, выше система финансирования здравоохранения в России оказалась полностью не готова к кризису. Одновременно принимались решения, увеличивающие расходные обязательства регионов (табл. 25), и снижались объемы финансовой помощи при падении взносов работодателей (табл. 26).
Таблица 25
Соотношение подушевых нормативов финансирования территориальной программы госгарантий в 2008-2009 гг. в 6 субъектах РФ и федерального норматива финансового обеспечения программы ОМС
| Субъекты РФ | Отношение регионального норматива (с учетом ИБР) к федеральному нормативу, % | Отношение регионального норматива 2009 г. (с учетом ИБР) к федеральному нормативу 2008 г. (в ценах 2009 г.), % | Номинальный темп прироста в 2009 г. по сравнению с 2008 г., % | ||
| Федерального норматива | Регионального норматива | ||||
| 2008 | 2009 | ||||
| Республика Бурятия | 91 | 60 | 93 | 70 | 11 |
| Вологодская область | 134 | 76 | 118 | -4 | |
| Пермский край | 128 | 85 | 133 | 13 | |
| Тюменская область | 170 | 97 | 151 | -4 | |
| Томская область | 103 | 59 | 91 | -4 | |
| Калининградская область | н/д | 61 | 96 | н/д | |
Источник: соответствующие федеральные и региональные НПА, Росстат.
Таблица 26
Источники финансирования расходов на территориальную программу ОМС за счет средств ОМС
| Субъекты РФ | Темп роста доходов ТерФОМСа в 2009 году к уровню 2008 года, % | |||
| Всего по трем источникам | в том числе за счет | |||
| Страховых взносов (ЕСН) и других налоговых поступлений | Страховых взносов на ОМС неработающего населения | Дотации и субсидии из ФФОМС | ||
| Республика Бурятия | 97,4 | 102,2 | 89,4 | 107,9 |
| Вологодская область | 92,9 | 93,0 | 92,7 | 92,9 |
| Пермский край | 98,9 | 94,6 | 101,0 | 100,5 |
| Тюменская область | 107,3 | 94,6 | 114,4 | 93,7 |
| Томская область | 97,2 | 99,8 | 101,8 | 82,9 |
| Калининградская область | 127,3 | 95,6 | 198,8 | 85,8 |
Источник: Соответствующие федеральные и региональные НПА, Федеральное казначейство.
Из представленных в табл. 25 данных видно, что на федеральном уровне в 2009 году на 70% по сравнению с 2008 годом был повышен подушевой норматив финансового обеспечения программы ОМС, что означало симметричный рост обязательств регионов. Из-за снижения заработной платы и роста безработицы взносы работодателей по ОМС снизились (табл. 26). Многие регионы вынуждены были финансировать не только взносы за неработающее население, которого тоже стало больше, но и дефицит средств по финансированию медицинской помощи работающему населению. Практически ни один регион не справился с решением этой задачи (даже в Тюменской области в 2009 году была дефицитная программа госгарантий).
При этом одновременно были снижены трансферты из ФФОМС (по сравнению с 2008 годом в номинальном выражении они были снижены для Тюменской, Вологодской, Калининградской и Томской областей). Региональные же власти ожидали существенного увеличения данных трансфертов, что нашло отражение в территориальных программах госгарантий. Следует отметить, что ни один из действующих на федеральном уровне каналов финансовой помощи не учитывает циклические колебания в сбалансированности бюджета сферы здравоохранения.
В целом федеральная политика в сфере межбюджетных отношений во время экономического кризиса стала более субъективной. Многие инструменты используются далеко не на те цели, для которых их первоначально создавали. Причем применение механизмов «ручного управления» приводит к «сбоям» в системе межбюджетных отношений, требующим еще большего применения «ручного управления».
3.2. Федеральные приоритеты в предоставлении финансовой помощи как основные ограничители модернизации
Рассмотрим всю совокупную помощь федерального центра регионам, включающую в себя трансферты из федерального бюджета, бюджетные кредиты, безвозмездные поступления от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ, а также трансферты из ФФОМС. В табл. 26 представлено изменение структуры совокупной помощи федерального центра регионам, вызванное антикризисной политикой.
Таблица 26
Антикризисные приоритеты федерального центра
| | Доля в общем объеме «антикризисной» помощи федерального центра регионам, % | Номинальный темп роста в 2009 г., в % от уровня 2008 г. | |
| 2008 | 2009 | ||
| 1. Итого: антикризисные приоритеты | 100,0 | 100,0 | 356,9 |
| 1.1. Обеспечение сбалансированности региональных бюджетов | 33,6 | 51,5 | 546,0 |
| 1.1.1. Дотация на сбалансированность | 23,3 | 27,2 | 416,8 |
| 1.1.2. Бюджетные кредиты | 10,3 | 24,3 | 839,0 |
| 1.2. Поддержка рынка труда | 21,2 | 18,7 | 321,1 |
| 1.2.1. Субсидии на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда | 0,0 | 5,1 | - |
| 1.2.2. Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства | 2,0 | 2,7 | 524,8 |
| 1.2.3. Субвенции в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий | 19,2 | 10,9 | 206,8 |
| 1.3. Поддержка рынка жилья* | 45,2 | 26,9 | 211,0 |
| 1.4. Поддержка отечественного машиностроения** | 0,0 | 2,9 | - |
| Справочно: доля расходов на «антикризисные приоритеты» в общем объеме федеральной помощи | 14,5 | 37,4 | - |
* Субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов", субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", субвенции на обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, безвозмездные поступления от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ.
** Субсидии бюджетам на закупку автотранспортных средств и коммунальной техники.
Источник: Федеральное казначейство
Из представленных в табл. 26 данных видно, что основными антикризисными приоритетами федерального центра в сфере межбюджетных отношений было обеспечение сбалансированности региональных бюджетов в «ручном режиме», поддержка рынка жилья и поддержка занятости. В тоже время, как было отмечено выше, было существенно сокращено финансирование дорожного строительства, при том, что в кризис стоимость дорожного строительства существенно упала, а региональные власти всех рассматриваемых регионов были крайне заинтересованы в развитии транспортной инфраструктуры. Развитие транспортной инфраструктуры помогло бы создать предпосылки для экономического роста, повысило бы мобильность населения, сделало бы возможным более радикальную реструктуризацию бюджетной сети, стимулировало бы спрос на соответствующие материалы и, соответственно, на рабочую силу. Однако федеральный центр предпочел:
- поддержать занятость, причем, как правило, на действующих и не всегда эффективных предприятиях;
- поддержать рынок жилищного строительства, что хоть и имеет явный контрциклической эффект (инвестиции в строительство обладают большим мультипликационным эффектом), однако, по сути, поддерживает неэффективных строителей и местные власти, раздувших «пузырь» на рынке недвижимости и не позаботившихся о создании резервов на случай ухудшения экономической конъюнктуры;
- оказать помощь регионам для обеспечения сбалансированности их бюджетов с помощью крайне непрозрачных каналов, усилив тем самым иждивенческие настроения и обострив проблему мягких бюджетных ограничений.
В этой связи регионам оставалось лишь придерживаться позиции «любые деньги – это благо» или «любые глупости за ваши деньги» и подстраивать свою бюджетную политику под приоритеты федерального центра.
Еще одной характерной чертой федеральной помощи была явная ориентация на поддержание социальной стабильности. Однако рост социальных трансфертов был крайне неоднороден. В социальной политике четко прослеживалась тенденция преимущественной поддержки федеральных льготников. Софинансирование социальных выплат региональным категориям льготников выросло несущественно (на 4-7%) по сравнению с трансфертами для федеральных категорий льготников – на 28% (табл. 27). Это означает, что, отвечая за «своих» льготников, федеральный центр в 2009 г. постепенно перекладывал проблемы поддержки региональных льготников на бюджеты регионов. Фактически в 2009 г. регионам был дан сигнал о необходимости оптимизации социальных выплат региональным категориям льготников в логике реформы "монетизации льгот". Однако, как было показано выше, увеличению адресности социальной помощи мешают в основном ограничения федерального законодательства. Кроме того, этот сигнал может быть не услышан, поскольку различия в федеральной поддержке отдельных регионов очень велики. Вологодская область получила в 3,5 раз больше трансфертов на выплату пособий региональным категориям льготников, Пермский край – в 1,8 раз, в то время как в Тюменской области и Бурятии они сократились на 11-31%. Более последовательной представляется политика федеральных властей по сокращению трансфертов из федерального бюджета на софинансирование жилищных субсидий населению, но и здесь есть исключения – Томская область получила на 17% больше, чем в 2008 г.
Таблица 27
Динамика социальных трансфертов из федерального бюджета регионам и динамика социальных выплат из бюджета субъекта РФ, 2009 к 2008 году, %
| | Субсидии на поддержку отдельных категорий граждан (региональные льготники) | Субсидии на предоставление жилищных субсидий населению (региональные льготники) | Субвенции на оплату ЖКУ отдельным категориям граждан (федеральные льготники) | Все социальные пособия населению из консолидированного бюджета региона |
| в среднем по РФ | 107 | 104 | 128 | 129 |
| Вологодская обл. | 351 | 96 | 166 | 117 |
| Калининградская обл. | 104 | 76 | 114 | 117 |
| Пермский край | 176 | 96 | 229 | 147 |
| Тюменская обл. | 69 | 87 | 169 | 107 |
| респ. Бурятия | 89 | 90 | 206 | 131 |
| Томская обл. | 122 | 117 | 137 | 123 |
В 2010-2012 гг. из объем трансфертов регионам из федерального бюджета существенно сократится. Таким образом, перед большинством регионов только в текущем году реально встает задача более эффективного управления финансовыми.