Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год
| Вид материала | Документы |
- Проект мониторинга готовности пилотных оу области к реализации фгос ноо, випкро, апрель, 553.54kb.
- Технологии мониторинга рынка труда, 31.07kb.
- Анализ фондового рынка России и влияния финансового кризиса на экономику страны, 299.69kb.
- В кризисные моменты их развития, 447.6kb.
- Отраслевая целевая программа наименование отраслевой целевой программы: «развитие пилотных, 344.07kb.
- Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития, 313.1kb.
- Развитие рынка нематериальных благ: особенности и тенденции в постиндустриальной экономике, 314.06kb.
- Информация о выполнении мероприятий, направленных на увеличение доходной базы консолидированного, 77.31kb.
- Мезоэкономический уровень рынка труда в современной экономике: институциональный подход, 200.43kb.
- Современное состояние строительного комплекса спб. Выход строительного бизнеса из кризиса, 119.65kb.
2.4. Долговая политика в кризис
2.4.1. Общая характеристика долговой политики
Таблица 22
Объем и темп роста государственного долга субъектов РФ во время кризиса
| Субъекты РФ | Соотношение объемов госдолга и доходов без учета безвозмездных перечислений , % | Темп прироста объемов госдолга в 2009 г. по сравнению с 2008 г., % | |
| 2008 | 2009 | ||
| Республика Бурятия | 21 | 5 | -71 |
| Пермский край | 0 | 1 | - |
| Вологодская область | 5 | 55 | 492 |
| Калининградская область | 50 | 59 | 9 |
| Томская область | 39 | 36 | -7 |
| Тюменская область | 0 | 1 | - |
Источник: Минфин России
Из представленных в табл. 22 данных видно, что наибольшие опасения может вызывать долговая политика Вологодской области. Несмотря на то, что почти половина заимствований данного региона пришлась на крайне «дешевый» в обслуживании бюджетный кредит из федерального бюджета, темп наращивания долгового бремени представляется достаточно высоким. При негативном развитии событий (невысокие темпы роста экономики при низкой инфляции) область может столкнуться с проблемой возврата полученных кредитов.
Менее масштабной, но достаточно рискованной была долговая политика Калининградской области:
1) область взяла короткие банковские и бюджетные кредиты;
2) региональный бюджет служит «кредитором высшей инстанции» для муниципальных образований: на конец сентября 2009 года в областном бюджете заложена сумма бюджетных кредитов муниципальным образованиям в размере 700 млн. руб. (на начало года планировалось лишь 210 млн. руб.);
3) активно предоставляются государственные гарантии (подробнее см. ниже).
Имевшие значительные резервы в виде бюджетных остатков Тюменская область и Пермский край смогли отказаться от заимствований по высоким кризисным ставкам.
Достаточно консервативной была долговая политика Томской области и особенно Республики Бурятия, снизивших в 2009 году соотношение госдолга к объему собственных доходов.
2.4.2. Заимствования
Как было отмечено выше, создавшие значительные финансовые резервы Пермский край и Тюменская область отказались от заимствований. При резком сжатии кредитного рынка в конце 2008 г. – начале 2009 г. такое решение представляется правильным. Вместе с тем, в долгосрочном периоде отсутствие долга нельзя трактовать как безусловный плюс:
- требования по проведению ответственной долговой политики, включая получение кредитных рейтингов, могут проецироваться на бюджетную политику в целом, делая ее более прозрачной и предсказуемой;
- рейтинги государственных заемщиков могут служить некоторым ориентиром для кредитных организаций при кредитовании частных заемщиков в регионе.
Поэтому в среднесрочной перспективе оптимальным представляется не полный отказ от долгового финансирования, а осуществление рыночных долгосрочных и относительно дешевых заимствований для осуществления капитальных расходов, направленных на развитие инфраструктуры.
Примером лучшей практики в управлении государственным долгом (за исключением предоставления государственных гарантий) во время кризиса является Томская область. Кризис оказал существенное воздействие на долговую политику Томской области:
1) выросли процентные ставки, как по выпускаемым облигациям, так и по банковским кредитам;
2) снизились возможности для долгосрочных заимствований;
3) увеличилось соотношение государственного долга к собственным доходам региона. Это стало одной из причин очень резкого снижения кредитного рейтинга области. В результате этого возникли риски перечеркнуть всю проделанную ранее работу по выстраиванию цивилизованных отношений с кредиторами и повышению ликвидности облигаций Томской области. Так, среди 18 субъектов РФ, которые на 26.10.2009 г. сохранили рейтинг Standard&Poor's, рейтинг Томской области был самым низким. Однако стоит отметить, что развития ситуации по самому негативному сценарию (отзыв или приостановление рейтинга, как это произошло с Московской областью и Республикой Татарстан) Томской области удалось избежать.
Столкнувшись с ухудшением условий заимствования, региональные власти трезво оценили сложившуюся обстановку и приняли следующие меры.
Во-первых, в начале 2009 г. в области был принят закон «О государственном долге Томской области», согласно которому предельный размер государственного долга установлен на уровне 50% от собственных доходов. Скорее всего, данный закон выступил в роли некоторого самоограничения: руководство области обозначило для себя границу по использованию заемных ресурсов для решения проблемы финансирования расходных обязательств. Кроме того, кредиторам области был дан четкий сигнал о том, что регион намерен проводить ответственную долговую политику. В 2009 г. не было допущено просрочки по долговым обязательствам области, что само по себе подтверждает ответственность долговой политики региона.
Принятие законодательства, устанавливающего более жесткие по сравнению с БК РФ требования к предельному объему государственного долга в регионах, проводящих активную долговую политику, представляется вполне оправданным. Такое решение направлено на достижение следующих целей:
1) увеличение доступности и сокращение стоимости бюджетных заимствований (более жесткие ограничения на размер государственного долга повышают кредитный рейтинг региона, что снижает стоимость заемных ресурсов и позволяет привлекать средства на более длительные сроки);
2) обеспечение платежеспособности субъекта РФ (более жесткие ограничения на величину государственного долга позволяют нивелировать риск нарушения требования Бюджетного кодекса РФ в случае резкого непредвиденного сокращения доходов субъекта РФ).
При увеличении сроков заимствования данные требования могут смягчаться. Однако в настоящее время, когда даже при целенаправленной политике по увеличению сроков заимствования в Томской области средневзвешенная дюрация рыночных заимствований едва превышает два года, установление подобных ограничений представляется разумным.
Во-вторых, область не отказалась от размещения среднесрочных облигационных займов, несмотря на то, что в некоторых случаях проценты по краткосрочным (до года) банковским кредитам были более низкими, чем проценты по облигационным займам. Ввиду того, что объемы облигационных заимствований в конце 2008 – 2009 гг. были достаточно умеренными, такая политика области представляется оправданной, так как для долгового рынка крайне важно постоянное присутствие на нем эмитента. Такое присутствие делает эмитента более прозрачным для рынка и в долгосрочном периоде положительно сказывается на возможности привлечения «дешевых» и «длинных» заимствований. Кроме того, сочетание привлечения более «длинных» облигационных заимствований и «коротких» банковских кредитов позволяет оптимизировать структуру выплат.
В-третьих, были приняты меры по переходу к консервативной долговой политике, в том числе, осуществлено досрочное погашение некоторых обязательств. Относительно первоначально утвержденного бюджета на 2009 год был существенно сокращен верхний предел госдолга с 9,9 млрд. руб. до 7,7 млрд. руб. При этом долговая нагрузка, определяемая как отношение государственного долга к объему доходов без учета объема безвозмездных поступлений, сократилась с 43,6% до 36,0%. Досрочно был погашен ряд банковских кредитов. Досрочная выплата банковских кредитов в условиях неопределенности относительно сроков окончания экономического кризиса и относительно возможной помощи из федерального бюджета представляется вполне оправданной стратегией.
В-четвертых, в 2009-2011 гг. планируется существенно снизить объем привлекаемых краткосрочных банковских кредитов при замещении их бюджетными кредитами и облигационными займами. Насколько реализуемой окажется данная политика в условиях увеличения дефицита финансовых ресурсов на федеральном уровне (при сокращении резервов), покажет время. Вместе с тем, в 2009 г. области уже удалось получить два бюджетных кредита из федерального бюджета: 500 млн. руб. под 3,25% годовых на период март-ноябрь 2009 г., 470 млн. руб. под 2,69% годовых с августа 2009 г. по август 2012 г.
Перейти на рыночные формы государственных заимствований при неизменном объеме государственного долга планировали и власти Республики Бурятия, однако из-за сжатия кредитных рынков региональным властям пришлось отказаться от идеи размещения своих облигаций. Вместе с тем, получение дополнительных ресурсов из федерального центра, с одной стороны, и высокие процентные ставки коммерческих банков, с другой стороны, сделали возможным и желательным реализацию первоначальных планов по погашению долга перед кредитными организациями и отказу от привлечения новых кредитов.
2.4.3. Предоставление гарантий
Государственные гарантии как антикризисная мера активно применялись в Калининградской, Вологодской и Томской областях (табл. 23).
Таблица 23
Объем государственных гарантий субъекта РФ на 01.07.2009, млрд. руб.
| Калининградская область | 9,93 |
| Вологодская область | 1,79 |
| Томская область | 0,82 |
| Тюменская область | 0,18 |
| Пермский край | 0,09 |
| Республика Бурятия | 0,08 |
Источник: Минфин России
Из представленных в табл. 23 данных видно, что безусловным лидером по объему предоставляемых государственных гарантий из рассматриваемых регионов была Калининградская область. В первоначальном варианте бюджета области на 2009 год от 05.12.2008 года планировалось предоставить гарантий на сумму 695 млн. руб., из которых предполагалось исполнить 100% (бюджетные ассигнования на исполнение гарантийных обязательств составляли также 695 млн. руб.). Несмотря на значительное сокращение расходов в пересмотренном варианте закона об областном бюджете на 2009 год (от 26.12.2008) сумма предоставляемых гарантий существенно выросла – до 3,9 млрд. руб. Правда, под дополнительные гарантии не планировалось увеличение бюджетных ассигнований на их исполнение, но, как показал последующих ход событий, областные власти чрезмерно оптимистично оценили финансовое состояние одного из своих принципалов (речь идет о «КД авиа»). В редакции областного закона от 21.05.2009 года сумма предоставляемых гарантий выросла до 7 млрд. рублей, а бюджетные ассигнования на исполнение гарантийных обязательств выросли на 0,5 млрд. руб. из-за некредитоспособности «КД авиа». Наконец, согласно редакции закона о бюджете Калининградской области от 25.08.2009 года сумма выдаваемых гарантий возросла до 7,6 млрд. руб. главным образом за счет предоставления гарантий по заимствованиям ОАО "КД авиа" в валюте Российской Федерации от кредитных организаций на погашение задолженности по заработной плате за март-июль 2009 года перед основными сотрудниками, работающими на территории Калининградской области (248 млн. руб.). Данная гарантия была исполнена.
Можно выделить три группы основных получателей государственных гарантий в Калининградской области:
1) «КД авиа» получила из бюджета области гарантий на сумму 748 млн. руб. Все данные гарантии были исполнены. Следовательно, можно говорить о прямом финансировании деятельности данного предприятия из областного бюджета, которое было поддержано федеральным центром (дотации на сбалансированность выдавались именно для поддержания данного предприятия);
2) Строительные организации получили из бюджета области гарантий на сумму почти 6 млрд. руб. Реальные потребности финансирования гарантий строительному сектору будут во многом зависеть от макроэкономической ситуации.
3) Местные бюджеты получили гарантий на сумму 630 млн. руб., из которых 480 млн. руб. должны быть исполнены за счет областного бюджета. Тот факт, что областной бюджет, по сути, принимает на себя обязательства местного самоуправления, порождает проблему мягких бюджетных ограничений. Более эффективным решением могло бы быть увеличение финансовой автономии органов местного самоуправления при одновременном увеличении его ответственности за выполнение собственных обязательств.
Резкое увеличение объема предоставленных гарантий создало значительные риски для бюджета Калининградской области, особенно в случае ухудшения ситуации в строительном секторе экономики.
| Вставка 3 Основные недостатки предоставления государственных гарантий Государственные гарантии на федеральном уровне были выбраны в качестве одного из важных инструментов антикризисной экономической политики. В частности, федеральный центр пошел на изменение бюджетного законодательства, приостановив до 1 января 2011 года действие требования о предоставлении принципалом обеспечения не менее 100% от суммы гарантии. Таким образом, федеральная власть создала стимулы к активному использованию механизма госгарантий во время экономического кризиса. Особенно странным выглядит это стимулирование на фоне недавно принятого решения о запрете предоставлять хозяйствующим субъектам бюджетные кредиты. После подобного запрета предоставление гарантий стало, пожалуй, самым удобным способом выделения значительного финансирования негосударственным организациям. Если по бюджетному кредиту заемщик должен был вернуть эти средства с процентами, то неисполнение принципалом своих обязательств автоматически влечет за собой выплату его долгов за счет средств государства. И в лучшем случае государство получит «залог», стоимость которого в условиях кризиса может быть ниже даже расходов по его дальнейшей приватизации. Последствия такого обращения с деньгами нетрудно предугадать. Власти одного муниципального образования в России предоставили футбольному клубу гарантий более чем на 300 млн. рублей. Клуб расплатиться не смог. Муниципалитет в условиях кризиса также оказался неплатежеспособен. В результате по долгам футбольного клуба пришлось расплачиваться региональному бюджету, то есть налогоплательщики целого региона заплатили по долгам хозяйствующего субъекта в одном муниципалитете. Настоящим бедствием стали государственные гарантии для бюджета Московской области. Даже в кризисный 2009 год, находясь в преддефолтном состоянии, власти Подмосковья умудрились запланировать предоставление гарантий в бюджете области на сумму 6,35 млрд. рублей, из которых почти 4 млрд. рублей — это гарантии по займам на финансирование строительства административно-общественного центра. В прошлом политика подмосковных властей по предоставлению госгарантий была еще более агрессивной, что привело к фантастическим расходам по исполнению обязательств хозяйствующих субъектов за счет бюджетных средств: 20,8 млрд. рублей в 2008 году и 25,3 млрд. рублей в 2009 году (свыше 10% от общего объема бюджетных расходов, или, для сравнения, почти столько же, сколько было потрачено в регионе на здравоохранение, физическую культуру и спорт). Область исполняла практически все обязательства по гарантиям, то есть по сути национализировала долги хозяйствующих субъектов. Чтобы избежать злоупотреблений и неэффективного использования ресурсов, сфера применения гарантий должна быть крайне ограниченной. Речь идет исключительно о проектах государственно-частного партнерства по созданию общественной инфраструктуры, в которых государственная гарантия служит механизмом страховки частного инвестора от действий или бездействия самого государства или способом удешевления заемных ресурсов при создании общественной инфраструктуры на средства частных инвесторов. Например, государство заинтересовано привлечь частную компанию к сооружению какого-либо объекта общественной инфраструктуры, за пользование которым оно (государство) будет выплачивать частнику определенные платежи. Предоставление госгарантий по займу частному инвестору будет своего рода страховкой от односторонних изменений условий партнерства со стороны государства и одновременно удешевит заемное финансирование для частного инвестора, что может быть учтено в снижении стоимости для государства платежей за пользование объектом. |
Более взвешенной была политика в сфере предоставления государственных гарантий в Тюменской области. Несмотря на обозначенный в бюджете грандиозный план по предоставлению гарантий (на 6,4 млрд. руб.) на конец года было предоставлено гарантий лишь 820,8 млн. руб.. Из всех государственных гарантий только одна была выдана во время пика неопределенности на финансовых рынках (конец 2008 года) и в небольшом по меркам Тюменской области объеме - 196 млн. руб. Основная же сумма гарантий была предоставлена только после некоторого снятия напряженности и стабилизации внешнеэкономической конъюнктуры (лето-осень 2009 г.).
Можно выделить несколько причин того, что планы областного руководства по резкому наращиванию объема гарантий не были реализованы:
1) в первой половине года финансовые перспективы многих предприятий были неясны. В этих условиях банки не были расположены выдавать предприятиям области кредиты. Областное же руководство предпочло не рисковать бюджетными ресурсами (в виде возможности исполнения обязательств по гарантиям) и устойчивостью банковской системы области и заняло выжидательную позицию;
2) областное руководство также заняло достаточно консервативную позицию по поводу обеспечения под выдачу государственных гарантий;
3) к середине года ситуация начала постепенно стабилизироваться, и существенно сократилась потребность в предоставлении экстренной государственной помощи в виде государственных гарантий.
В целом можно сделать вывод о том, что резкое увеличение плана по государственным гарантиям в Тюменской области было, скорее, политическим жестом, адресованным федеральному центру, который в качестве приоритета антикризисной политики в начале 2009 года избрал помощь действующим предприятиям. Областное руководство обеспечило себе мощный рычаг по вмешательству в экономику региона в случае негативного развития событий, и при команде федерального центра помочь тем или иным предприятиям могло использовать этот рычаг. Однако экономическая ситуация в области несколько стабилизировалась, соответствующей команды из федерального центра не поступило (даже выделенные на федеральном уровне ресурсы под предоставление федеральных госгарантий использованы не были), что позволило руководству области отказаться от принятия излишних рисков на областной бюджет.
С точки зрения минимизации риска неплатежеспособности субъекта РФ в случае возникновения необходимости исполнения гарантий примером лучшей практики является Республика Бурятия, где законодательно установлено требование о том, что бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий предусматриваются в размере стопроцентного обеспечения заключенных и заключаемых договоров о предоставлении государственных гарантий. Такое требование минимизирует риски неплатежеспособности субъекта РФ в случае возникновения необходимости исполнить гарантию, а также накладывает жесткие ограничения на объем гарантии, которая фактически приравнивается к обычным расходам. Это приводит к тому, что предоставление гарантий встречает жесткое сопротивление различных групп интересов, так как фактически означает снижение расходов на образование, здравоохранение, строительство инфраструктуры и т.д. Применение такой нормы может быть рекомендовано всем субъектам РФ, которые по тем или иным причинам используют данный финансовый инструмент.
Однако наиболее предпочтительным представляется отказ от использования государственных гарантий. Именно так поступило руководство Пермского края, которое, несмотря на экономический кризис, пошло на этот шаг, аргументируя это тем, что «предоставить гарантии одной-двум компаниям было бы нечестно, а гарантировать все и всем — денег в бюджете не хватит». Так, вместо стимулирования предложения на строительном рынке, одним из инструментов которого является государственная гарантия, власти края создали спрос на жилье с помощью привлечения федеральных ресурсов.
Такой подход представляется правильным, так как, по сути, государственная гарантия – это:
- риск неплатежеспособности для бюджетной системы;
- непрозрачный инструмент помощи избранным за счет всего общества;
- вмешательство государства в экономику, которое, как правило, сводится к поддержке наиболее мощных лоббистов (т.е. тормозит обновление отраслевой структуры экономики и подрывает конкуренцию) и наименее эффективных проектов.
Складывается впечатление, что власти Пермского края внимательно читали труды английского историка Томас Баббингтон Маколей, и сделали из них правильный вывод: «Лучшее, что могут сделать наши правители для блага страны, это заниматься своими прямыми обязанностями и предоставить капиталу самому находить себе наивыгоднейшее применение, товарам — достойную себе цену, предприимчивости и проницательности — собственное вознаграждение, дать лености и неразумию самим искать себе естественное наказание, а на себя возложить поддержание мира, защиту собственности, облегчение доступа к правосудию, соблюдение строгой экономии во всех частях государства. Пусть правительство выполнит это, а народ, конечно же, сделает все остальное». Пожалуй, лучше и не скажешь: не государственное это дело предоставлением гарантий мешать «лености и неразумию самим искать себе естественное наказание».