Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год
| Вид материала | Документы |
- Проект мониторинга готовности пилотных оу области к реализации фгос ноо, випкро, апрель, 553.54kb.
- Технологии мониторинга рынка труда, 31.07kb.
- Анализ фондового рынка России и влияния финансового кризиса на экономику страны, 299.69kb.
- В кризисные моменты их развития, 447.6kb.
- Отраслевая целевая программа наименование отраслевой целевой программы: «развитие пилотных, 344.07kb.
- Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития, 313.1kb.
- Развитие рынка нематериальных благ: особенности и тенденции в постиндустриальной экономике, 314.06kb.
- Информация о выполнении мероприятий, направленных на увеличение доходной базы консолидированного, 77.31kb.
- Мезоэкономический уровень рынка труда в современной экономике: институциональный подход, 200.43kb.
- Современное состояние строительного комплекса спб. Выход строительного бизнеса из кризиса, 119.65kb.
Источник: Федеральное казначейство.
Из представленных в табл. 21 данных можно условно выделить регионы с большим «модернизационным настроем» (в части капитальных вложений) и регионы, направленные на поддержание социальной стабильности даже за счет потери темпов развития. Ярким примером первой группы является Калининградская область, второй группы – Вологодская область.
2. Увеличение расходов на обслуживание государственного и муниципального долга пока не угрожает стабильности бюджетной системы. Столкнувшись с нехваткой финансовых ресурсов, Вологодская и Калининградская области прибегли к привлечению дополнительных заемных ресурсов. Расходы по обслуживанию государственного и муниципального долга выросли также в Республике Бурятия, Томской области. Однако данный рост пока не представляет угрозы для стабильности региональных бюджетов (подробнее см. следующий раздел). Даже в условиях резкого падения доходов Тюменская область и Пермский край, имея значительные финансовые резервы, отказались от привлечения заемных ресурсов по достаточно высоким «кризисным» ставкам. Это еще раз подчеркивает выгодность проведения консервативной бюджетной политики.
3. По разделу «Национальная экономика» во всех регионах произошло значительное изменение структуры расходов, обусловленное двумя основными факторами: изменением объема доходов и реализацией федеральных и региональных приоритетов развития и антикризисной политики. Конкретизируя данный вывод, можно отметить следующее.
3.1. Рост расходов на общеэкономические вопросы был обусловлен увеличением расходов на поддержку занятости населения, софинансируемых из федерального бюджета. Наибольший рост данных расходов был отмечен в Вологодской области, где в связи с падением производства базовой отрасли (металлургия), действительно, объективно возросла потребность в расходах на поддержку занятости. Падение производства электронной промышленности в Калининградской области также обусловило появление потребности в дополнительном финансировании по данному направлению. Однако сопоставление темпов прироста безработицы по методологии МОТ и темпов прироста расходов на общеэкономические вопросы позволяет сделать вывод о некоторой избыточности финансирования в большинстве рассматриваемых регионов (табл. 22)
Таблица 22
Сопоставление темпов прироста безработицы по методологии МОТ и темпов прироста расходов на общеэкономические вопросы в 2009 г. по сравнению с 2008 г., %.
| Субъекты РФ | Прирост расходов на общеэкономические вопросы | Прирост безработицы |
| Тюменская область | 291 | 10 |
| Томская область | 70 | 28 |
| Республика Бурятия | 260 | 33 |
| Пермский край | 177 | 35 |
| Российская Федерация | 168 | 40 |
| Калининградская область | 352 | 49 |
| Вологодская область | 476 | 65 |
Из представленных в табл. 22 данных видно, что рост расходов на общеэкономические вопросы был явно избыточен в Тюменской области и Республике Бурятия.
3.2. Кризис во многом отрезвил региональные власти в отношении увеличения расходов на поддержку сельского хозяйства, чего нельзя сказать о федеральном центре.
Пермский край, Вологодская и Томская области, до кризиса расходовавшие значительные ресурсы на поддержку данной отрасли, во время кризиса пересмотрели свою политику: снизилась доля расходов на сельское хозяйство в консолидированном бюджете.
Вологодская область была вынуждена пойти на этот шаг. Об этом свидетельствует тот факт, что расходы по другим непервоочередным расходам сократились еще сильнее, чем расходы на поддержку сельского хозяйства (это справедливо как для капитальных расходов в целом, так и для расходов на дорожное хозяйство). Следовательно, в случае Вологодской области речь идет не об изменении приоритетов (к коим, без сомнения, относится поддержка сельского хозяйства), а о невозможности их финансировать во время кризиса.
Чуть сложнее дело обстоит с Томской областью: расходы на сельское хозяйство сократились сильнее, чем, например, капитальные расходы в целом, однако не так сильно, как, например, расходы на дорожное хозяйство. Это обусловлено тем, что в Стратегии развития области до 2020 года сельское хозяйство отнесено к 3-ему приоритету развития сектора экономики, поэтому произошел отказ от наращивания его финансирования ради концентрации финансовых ресурсов на развитии отраслей первого приоритета (инфраструктура для инновационной экономики в особой экономической зоне).
В случае Пермского края речь идет об осознанном изменении приоритетов. У края были значительные финансовые резервы, позволявшие не сокращать поддержку сельского хозяйства, но региональные власти предпочли продолжить начатую еще до кризиса тенденцию по сокращению доли данных расходов в консолидированном бюджете.
В Тюменской области, Республике Бурятия и Калининградской области расходы на поддержку сельского хозяйства выросли. В случае Республики Бурятия и Калининградской области это было исключительно заслугой федерального центра.
В Калининградской области расходы на сельское хозяйство и до кризиса не были приоритетными для областного бюджета (вернее, у региональных властей преобладал рациональный, а не патерналистский подход к поддержке данного сектора), поэтому при пересмотре закона о бюджете в конце 2008 года в целях экономии ресурсов государственная поддержка сельского хозяйства была сокращена на 44% по сравнению с первоначально запланированным объемом финансирования (с 472 млн. руб. до 262 млн. руб.). При этом финансирование по направлениям, повышающим эффективность сельского хозяйства, сокращено не было (речь идет о субсидировании страхования урожая сельскохозяйственных культур, софинансировании ФЦП «Создание Единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса России на 2008-2010 годы»). В течение 2009 года произошло существенное увеличение финансирования сельского хозяйства в Калининградской области по сравнению с запланированными в начале года значениями (до 1,1 млрд. руб.). Это увеличение было полностью обусловлено выделением субсидий из федерального бюджета. Так, именно федеральный бюджет профинансировал на сумму 745,5 млн. рублей возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, а также поддержку племенного животноводства (на сумму 74 млн. рублей). Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что в случае Калининградской области финансирование сельского хозяйства является более приоритетным на федеральном уровне, нежели на уровне региона.
Республике Бурятия дополнительно к ранее существовавшим направлениям софинансирования сельского хозяйства из федерального бюджета были предоставлены субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ (РЦП «Развитие мясного скотоводства Республики Бурятия на 2009 – 2012 годы», РЦП «Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Республике Бурятия на 2009 – 2012 годы», РЦП «Производство картофеля и овощей в Республике Бурятия на 2009 – 2012 годы») на общую сумму 696,9 млн. рублей. Вместе с тем рост расходов на сельское хозяйство в Республике связан не только с проводимой на федеральном уровне политикой поддержки данной отрасли, но и с активной позицией региональных властей, которые смогли разработать дополнительные региональные программы поддержки АПК и добиться финансирования данных программ из федерального бюджета.
Из рассматриваемых субъектов РФ единственным регионом, по собственной воле и за счет собственных средств нарастившим финансирование поддержки сельского хозяйства в кризис, стала Тюменская область. В результате доля расходов на данное направление превысила среднероссийский показатель в два раза. Подушевые расходы на поддержку сельского хозяйства в расчете на одного сельского жителя (с учетом ИБР) превысили среднероссийский показатель в 3,5 раза.
3.3. В кризис многие регионы, вопреки мировому, опыту существенно сократили расходы на дорожное хозяйство. В значительной степени это было обусловлено позицией федерального центра, неожиданно резко сократившего соответствующие субсидии.
Из рассматриваемых 6 регионов 4 сократили финансирование дорожного хозяйства (Вологодская, Томская, Тюменская области и Пермский край). Наиболее драматичным это сокращение было в Вологодской области - почти на 40%. И до кризиса доля расходов на дорожное хозяйство в консолидированном бюджете Вологодской области была ниже среднероссийского уровня, в кризис это отставание увеличилось. В Тюменской области, Пермском крае и отчасти Томской области дорожное строительство было явным приоритетом, поэтому, несмотря на существенное падение доходов данных субъектов РФ, доля этих непервоочередных расходов в консолидированном бюджете осталась выше среднероссийского уровня (в Тюменской области она даже выросла по сравнению с уровнем 2008 года).
Существенно увеличились расходы на дорожное хозяйство в Республике Бурятия и в Калининградской области. Во многом это было вызвано использованием целевых остатков 2008 года, привлечением федеральных ресурсов и, в случае Калининградской области, – позицией регионального руководства, для которого строительство дорог является важнейшим направлением модернизации экономики.
Необходимо отметить, что все субъекты РФ столкнулись с общем сокращением двух важнейших субсидий на дорожное хозяйство (см. табл. 23).
Таблица 23
Сокращение объема отдельных субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ
| | Объем субсидии согласно закону о федеральном бюджете на 2009 год в редакциях, млн. руб. | Изменение объема финансирования | ||
| Начало 2009 г. | Конец 2009 года | |||
| млн. руб. | % | |||
| Субсидии на реализацию федеральных целевых программ (подпрограмма "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.) | 78 191 | 46 914 | -31 276 | -40 |
| Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, в том числе дорог в поселениях (за исключением автомобильных дорог федерального значения) | 31 500 | 18 900 | -12 600 | -40 |
Положение Республики Бурятия и Калининградской области в сфере дорожного строительства в кризисный период было несколько более выигрышным за счет действия федеральных целевых программ, предусматривающих финансирование строительства инфраструктуры в данных регионах.
3.4. В кризис увеличилось финансирование содействия развитию малого предпринимательства.
Именно с этим во многом связано увеличение расходов по подразделу «Другие вопросы в области национальной экономики» в четырех из шести рассматриваемых регионов. Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства» была одной из немногих программ, финансирование которой увеличилось во всех рассматриваемых регионах.
Таблица 24
Расходы на поддержку малого и среднего предпринимательства
| Субъекты РФ | Расходы региональных программ, направленных на поддержку малого и среднего предпринимательства согласно закону о бюджете на соответствующий год, тыс. руб. | Субсидия из федерального бюджета на поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские хозяйства) | Совокупные расходы, направленные на поддержку малого и среднего предпринимательства на душу населения, с учетом ИБР, руб. | |||
| 2008 | 2009 | 2008 | 2009 | 2008 | 2009 | |
| Тюменская область | 132 836 | 845 358 | 61 000 | 57 380 | 186,7 | 940,2 |
| Томская область | 79 386 | 202 832 | 60 500 | 309 350 | 87,9 | 379,1 |
| Вологодская область | 6 824 | 55 739 | 15 694 | 74 825 | 11,6 | 121,8 |
| Пермский край | 14 081 | 135 665 | 56 274 | 354 554 | 14,1 | 216,2 |
| Республика Бурятия | 59 900 | 112 026 | 38 849 | 54 000 | 61,3 | 128,6 |
| Калининградская область | 5 268 | 67 277 | 4 164 | 106 666 | 13,2 | 215,0 |
Из представленных в табл. 24 данных видно, что бюджетные возможности Тюменской области как до кризиса, так и в 2009 году позволяли тратить существенно большие ресурсы на развитие малого и среднего предпринимательства. Из оставшихся регионов выделяется Томская область. Будучи отнюдь не самым богатым из рассматриваемых регионов, данный субъект РФ был лидером по выделению собственных и привлечению федеральных средств на развитие малого и среднего предпринимательства как до кризиса, так и во время него. Достаточно активно финансировалось данное направление и в Республике Бурятия. Калининградская, Вологодская области и Пермский край, для которых оказание финансовой помощи малому бизнесу не было в числе докризисных приоритетов, отчасти под влиянием увеличившегося из федерального центра финансирования пересмотрели свою позицию и резко нарастили соответствующие расходы.
4. В сфере жилищно-коммунального хозяйства региональные и муниципальные власти, с одной стороны, были вынуждены сократить собственные капитальные расходы по развитию коммунального хозяйства, а, с другой стороны, получили федеральные средства, позволившие поддержать рынок жилищного строительства.
Одной из наиболее востребованных регионами мер антикризисной политики федерального центра оказалось увеличение безвозмездных поступлений от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ. Рост расходов на данную отрасль был во многом обусловлен изменениями, внесенными Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. №225-ФЗ в закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (№185-ФЗ от 21 июля 2007 года). Суть внесенных изменений заключается в следующем. Была введена новая глава 6.1. «Особенности предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья». Данная глава носит «антикризисный» характер, ее нормы распространялись только на 2009 г. Внесенные поправки дали право Фонду ЖКХ выделять субсидии субъектам РФ по этому новому «антикризисному» направлению, при установленном общем лимите средств Фонда на эти цели в сумме 50 млрд. руб. Важно подчеркнуть, что расходы, софинансируемые в рамках данной программы, должны осуществляться на региональном уровне (а не из муниципальных бюджетов, как по «базовым» направлениям софинансирования). В результате региональные власти покупают жилые помещения на выделенные в рамках данной программы средства (из регионального бюджета и из Фонда) в собственность субъекта РФ. В дальнейшем, в соответствии с нормами новой главы, эти жилые помещения «подлежат передаче в порядке, установленном федеральным законом, из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность для предоставления в соответствии с жилищным законодательством гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда» (п. 13 ст. 20.1 закона 185-ФЗ).
Наибольшую активность в привлечении федеральных ресурсов проявил Пермский край. Власти данного региона сумели получить первый транш рассматриваемой антикризисной субсидии еще в конце 2008 г. и не снизили активность по привлечению средств и в 2009 году. В результате Пермский край и Республика Бурятия (данный регион, помимо средств из Фонда ЖКХ, получил еще и субсидии на реализацию ФЦП «экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», которые включали средства на развитие рассматриваемой отрасли) стали одними из немногих регионов России, в которых существенно увеличилась доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в общем объем расходов консолидированного бюджета.
Активное привлечение федеральных средств (средства Фонда ЖКХ и Министерства обороны) представляется лучшей из доступных регионам мер поддержания рынка жилья. Такой инструмент поддержки является существенно менее рискованным, чем предоставление государственных гарантий строителям (наиболее активно данный инструмент применялся в Калининградской и Томской областях – подробнее см. ниже).
Вместе с тем, в виду дефицита собственных ресурсов регионам зачастую приходилось идти на сворачивание своих программ по осуществлению капитальных инвестиций в сферу ЖКХ. Например, при пересмотре закона о бюджете Тюменской области в начале 2009 года наибольшему сокращению подверглась программа «Основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области» - на 67,1%. Максимальное сокращение в программе произошло по расходам, связанным со строительством (реконструкцией) вновь начинаемых объектов газоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства (на 2 776 млн. руб.). При этом регионы в большинстве своем старались сконцентрировать ресурсы на поддержке строительной отрасли, а не на развитии коммунальной инфраструктуры. Так, в Калининградской области существенно большему сокращению подверглись расходы на коммунальное хозяйство, чем финансирование по областной подпрограмме, направленной на поддержку ипотечного кредитования.
5. Кризису не удалось выполнить «очистительную» функцию, то есть стимулировать закрытие наиболее экологически вредных и технологически отсталых производств. Напротив, кризис привел к смягчению экологических требований и снижению расходов на охрану окружающей среды.
Из рассматриваемых регионов лишь ориентированная на привлечение туристов Калининградская область и богатая Тюменская область увеличили долю расходов на охрану окружающей среды в консолидированном бюджете. Причем даже в этих регионах данные расходы вряд ли являются стратегическими приоритетами:
- в случае Калининградской области речь идет об эффекте базы (в 2008 году на охрану окружающей среды тратили так мало, что даже незначительное увеличение расходов привело к увеличению их доли в бюджете);
- в случае Тюменской области расходы на экологию явно являются производной от богатства территории (неслучайно в самом консервативном варианте закона бюджете планировалось снизить данные расходов по сравнению с уровнем 2008 года почти в 3 раза; превышение доходов бюджета над запланированным в начале года уровнем позволило пересмотреть эти планы в строну увеличения расходов на охрану окружающей среды).
В остальных регионах ситуация складывалась еще хуже: расходы на охрану окружающей среды сокращались существенно большими темпами, чем общий объем расходов консолидированного бюджета. Особенно тревожно выглядит ситуация в Республике Бурятия: в регионе, ориентированном на привлечение туристов и расположенном вдоль одного из крупнейших и красивейших пресных озер на земле, при общем росте расходов консолидированного бюджета в 2009 году на 17,8% расходы на охрану окружающей среды сократились на 36,7% по сравнению с уровнем 2008 года. При том, что до кризиса эти расходы были явным приоритетом региона, такое сокращение можно трактовать как изменение приоритетов во время кризиса.
6. В сфере образования те регионы, которые начали реформы и оптимизацию расходов до кризиса, продолжили проведение ранее выбранной политики, тогда как регионы, придерживавшиеся консервативной стратегии в данной сфере, были вынуждены пойти на резкое сокращение капитальных расходов или на достаточно болезненное снижение заработной платы.
В наиболее выигрышном положении с точки зрения модернизации оказались организации сферы образования Калининградской области:
- «запас прочности» в виде высоких заработных плат, значительных капитальных расходов и оптимизированной сети в рассматриваемой сфере позволил достаточно безболезненно пойти на значительное сокращение расходов на оплату труда (на 7% по консолидированному бюджету по сравнению с уровнем 2008 г.);
- области удалось увеличить капитальные расходы на образование на 38%.
По тем же причинам достаточно безболезненно прошло сокращение расходов на образование в Тюменской области. Единственным отступлением от докризисных приоритетов стало существенное сокращение расходов на дошкольное образование. Так, в первой редакции областного бюджета от 07.11.2008 г. порядка 25% средств, предусмотренных в данном разделе, направлялось на финансирование дошкольного образования (это было обусловлено объективным ростом потребности в данной услуге). Однако в редакции областного бюджета от 24.09.2009 г. расходы на дошкольное образование сократились на 80%. Сокращение расходов на капитальное строительство в сфере дошкольного образования было в значительной мере смягчено проведенной ранее работой по увеличению объема предоставляемых гражданам услуг в рассматриваемой сфере. Существенное сокращение финансирования капитального ремонта школ также прошло относительно безболезненно, так как до кризиса по этому направлению выделялись огромные ресурсы, и практически все объекты были приведены в «нормативное состояние». Во время кризиса в области в сфере образования приоритет был отдан среднему профессиональному образованию, что объяснялось властями необходимостью бороться с кризисом и удовлетворить спрос на квалифицированные рабочие кадры13.
Безболезненно прошел 2009 год для системы образования Пермского края: имея значительные резервы, власти края сохранили заработную плату в данной сфере практически на уровне 2008 года и на 13% увеличили капитальные расходы.
Властям Республики Бурятия во многом повезло: несмотря на то, что в регионе отсутствовали значимые источники экономии расходов в системе образования без принятия радикальных мер по оптимизации сети, стабильность собственных доходов и дополнительные средства федеральной помощи позволили увеличить не только заработную плату, но и капитальные вложения. Значительная часть дотаций на сбалансированность (533 млн. руб.) была потрачена региональными властями на реализацию Плана основных мероприятий по подготовке и проведению празднования 350-летия добровольного вхождения Бурятии в состав Российского государства. Эти средства в форме субсидий были предоставлены муниципальным образованиям для окончания строительства 10 школ (438,5 млн. руб.), 1 профессионального училища (40 млн. руб.) и 2 детских садов (55 млн. руб.).
Томская область и Вологодская область, отличавшиеся большим консерватизмом в оптимизации сети общего образования, в кризис были вынуждены существенно сократить капитальные расходы в данной сфере. Если Томской области удалось при этом несколько увеличить заработную плату учителям, то в Вологодской области при большем сокращении доходов пришлось пойти на снижение и без того невысокий заработной платы работникам сферы образования. При этом для обоих регионов кризис не стал поводом для пересмотра политики по отношению к оптимизации сети: они продолжили занимать консервативную позицию в данном вопросе.
7. Сфера культуры в большинстве регионов в кризисный период финансировалась по остаточному принципу.
До кризиса данная отрасль была приоритетной в Вологодской, Тюменской, Калининградской областях и Республике Бурятия: в этих регионах доля расходов на культуру в консолидированном бюджете субъекта РФ превосходила среднероссийской уровень. Во время кризиса во всех вышеперечисленных регионах (за исключением Тюменской области), а также в Томской области доля расходов на культуру сократилась. В то же время в Вологодской и Тюменской областях, а также в Республике Бурятия эта доля по-прежнему превышала среднероссийское значение. Единственным из рассматриваемых регионов, в котором произошло увеличение доли расходов на культуру в консолидированном бюджете, стал Пермский край. Во многом это отражает стремление регионального руководства позиционировать Пермь в качестве «культурной столицы России» или «столицы инноваций в сфере культуры».
8. Финансирование системы здравоохранение было одним из наиболее проблемных вопросов как для регионов, проводивших политику модернизации в данной сфере, так и для более консервативно настроенных регионов.
Можно выделить две основные проблемы, которые пришлось решать региональным властям: преодоление ограничений федерального законодательства и нехватка финансовых ресурсов.
Первая проблема была особенно актуальна для небогатых регионов, активно проводивших политику перехода на одноканальное финансирование. Согласно постановлению Правительства РФ от 05.12.2008 N 913 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год», включить в состав затрат на оказание медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования дополнительные к перечисленным в данной программе расходам можно было лишь при выполнении обозначенных в программе нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. В программе госгарантий нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи включают лишь расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, стекла, химпосуды и прочих материальных запасов, расходы по оплате стоимости лабораторных и инструментальных исследований, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории и диагностического оборудования), а также расходы по оплате организации питания предприятиями общественного питания (при отсутствии своего пищеблока). Осмысленный переход на одноканальное финансирование требует включения в данный перечень, как минимум, расходов на коммунальный услуги. Однако включить ЖКУ в тариф можно лишь в случае сбалансированности территориальной программы госгарантий, которая в 2009 году стала практически недостижимой из-за того, что на федеральном уровне на 70% по сравнению с 2008 годом был повышен подушевой норматив финансового обеспечения программы. Очевидно, что в кризисный год взносы в ОМС как со стороны работодателей, так и из бюджета не могли увеличиться на 70%, поэтому ряд регионов столкнулся с формальным запретом включать в тариф на ОМС дополнительные расходы, пусть даже и передавая на это определенные средства.
В этой связи крайне интересен опыт Республики Бурятия по преодолению данного ограничения. Руководством региона было принято решение не отказываться от проводимых в сфере здравоохранения реформ, а часть средств направить не непосредственно в систему ОМС, а через целевые межбюджетные трансферты муниципальным образованиям, которые они должны были распределяться по тем же принципам, что и взносы в ОМС (например, подушевое финансирование первичного звена).
В аналогичной ситуации в Вологодской области процесс перехода на одноканальное финансирование существенно затормозился: объем средств, переданных из областного бюджета территориальному фонду обязательного медицинского страхования на обязательное медицинское страхование неработающего населения, уменьшился на 7% в 2009 г. по сравнению с уровнем 2008 г., при этом параллельной системы финансирования «через муниципальные образования» (как это было сделано в Республике Бурятия) создано не было.
Вторая проблема – это собственно нехватка финансовых ресурсов, зачастую игнорируемая или даже не замечаемая региональными властями. В период кризиса снизились страховые взносы работодателей в систему обязательного медицинского страхования из-за снижения заработных плат и уровня занятости (табл. 25).
Таблица 25
Темп роста номинальных налоговых и неналоговых доходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2009 году по сравнению с 2008 годом, %
| В целом по РФ | 101 |
| Томская область | 99 |
| Республика Бурятия | 99 |
| Калининградская область | 95 |
| Вологодская область | 95 |
| Пермский край | 94 |
| Тюменская область | 93 |
Источник: Федеральное казначейство
В этой связи во время кризиса сфере здравоохранения могли объективно потребоваться дополнительные ресурсы. С этой проблемой столкнулись как регионы, проводившие радикальные реформы в рассматриваемой сфере, более консервативно настроенные.
Так, Калининградская область в начале 2009 года слишком радикально сократила расходы на здравоохранение при не менее радикальном переходе на одноканальное финансирование. Снижение межбюджетных трансфертов внебюджетным фондам (взносов в систему ОМС за неработающее население) составило 20%. В условиях, когда в систему ОМС были переданы дополнительные виды медицинской помощи, снижение финансирования взносов за неработающее население было достаточно рискованным шагом со стороны региональных властей. Скорее всего, возможности экономии бюджетных ресурсов при расширении использования одноканального финансирования были несколько преувеличены. Как было показано выше, согласно федеральной и экспертной оценке неэффективных расходов в области не существовало значительных резервов для экономии бюджетных средств в сфере здравоохранения. В этой связи передача в систему ОМС дополнительных видов медицинской помощи (особенно скорой помощи), сокращение взносов за неработающее население из бюджета и сокращение взносов работодателей из-за экономического кризиса при отсутствии значительных резервов для экономии внутри самого сектора (во всяком случае, по сравнению со среднероссийскими показателями объемов используемых ресурсов) создали очаг социальной напряженности в сфере здравоохранения. Это привело к тому, что во второй половине 2009 года региональное руководство было вынуждено несколько пересмотреть возможности экономии в данной сфере и направить в систему здравоохранения дополнительные ресурсы.
В Вологодской области радикальных реформ в сфере здравоохранения не проводилось, однако дефицит финансовых ресурсов вынудил власти ускорить оптимизацию сети. Непосредственно это выразилась в ускорении сокращения коечного фонда. В соответствии с редакцией Закона «Об областном бюджете на 2009 год» от 07.07.09 в целом расходы по разделу «Здравоохранение спорт» были сокращены на 304,5 млн. руб. или на 10,7% от первоначальной суммы ассигнований. Были уменьшены расходы на содержание учреждений здравоохранения (на 340,3 млн. руб.), на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ (на 132,2 млн. руб.), на проведение спортивных мероприятий (на 98,3 млн. руб.). В то же время в середине года были увеличены ассигнования на строительство объектов сферы здравоохранения на 199,5 млн. или на 54% от первоначальной суммы. При этом капитальные расходы по двум приоритетным объектам здравоохранения выросли в еще больше степени (в 2,2 раза) за счет исключения ряда менее крупных инвестиций. По-видимому, областные власти в условиях неясных перспектив на 2010 г. (прежде всего, относительно налоговых доходов бюджета), приняли решение о форсировании завершения строительства двух наиболее значимых объектов – комплекса областной детской больницы и радиологического корпуса областного онкологического диспансера в г. Вологда. В соответствии с последней редакцией областного бюджета суммарные инвестиции по этим двум объектам составили 540,9 млн. руб. (или 20,8% от всех расходов по разделу «здравоохранение, физическая культура и спорт»).
В расходах консолидированного бюджета всех рассматриваемых регионов (за исключением Вологодской области и Республики Бурятия) в 2009 году выросла доля межбюджетных трансфертов территориальному фонду обязательного медицинского страхования. В случае Республики Бурятия, как было показано выше, речь шла о «переформатировании» одноканального финансирования в условиях ограничений федерального законодательства. В случае Вологодской области имел место отступление от логики одноканального финансирования.
10. Социальные расходы были одним из важнейших приоритетов для федерального центра и большинства рассматриваемых регионов.
Доля расходов на социальную политику в консолидированном бюджете субъекта РФ выросла во всех рассматриваемых регионах. Это связано с двумя основными причинами.
Во-первых, социальные расходы обладают разной эластичностью к изменению доходной базы во время экономического подъема и в период спада: на фазе подъема они могут расти быстрее, чем увеличиваются другие расходы, из-за популизма властей, во время спада – сокращаться медленнее других расходных статей из-за опасений в дестабилизации социальной ситуации и объективной потребности населения в увеличении социальной помощи. Ограничения федерального законодательства на рост адресности социальной помощи и объективное нежелание большинства региональных властей обострять социальную обстановку в кризис стали барьерами для снижения социальных расходов.
Во-вторых, федерация существенно увеличила ассигнования по статье «реализация государственной политики занятости населения» (в части социальных выплат безработным гражданам).
В этих условиях даже принимаемые в ряде регионов меры, направленные на оптимизацию социальных расходов, с точки зрения бюджетной статистики остались незамеченными на фоне общего роста расходов на социальную политику. Примерами таких мер могут служить:
1) перевод государственных стационарных учреждений социального обслуживания населения в форму автономных в Республике Бурятия;
2) отказ от индексации выплат, пособий и компенсаций (предоставляемых в соответствии с областными законами) в Вологодской области;
3) приведение регионального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в соответствие с федеральным стандартом и отмена мер социальной поддержки в форме частичной оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Вологодской области.
Последняя из приведенных мер заслуживает особого комментария, так как является примером проциклической социальной политики. Как было показано выше, до кризиса при растущих доходах населения рассматриваемый стандарт в Вологодской области был самым низким в Российской Федерации, тогда как при падении доходов региональное руководство пошло на увеличение данного стандарта. Учитывая, что субсидия на оплату ЖКУ является одной из немногих мер адресной социальной поддержки в Российской Федерации, целесообразно было бы придерживаться обратной логики: при повышении платежеспособности населения данный стандарт должен увеличиваться, во время рецессии и роста безработицы – снижаться (особенно в случае риска роста неплатежей населения за ЖКУ).
11. В условиях ужесточения бюджетных ограничений далеко не всем регионам удалось сохранить финансирование стратегических приоритетов развития.
Можно привести следующие успешные примеры концентрации ресурсов на докризисных приоритетах:
1) завершение наиболее важных объектов капитального строительства в сфере здравоохранения в Вологодской области;
2) увеличение финансирования дорожного строительства в Калининградской области и Республике Бурятия, увеличение доли расходов на данную отрасль в консолидированном бюджете Пермского края и Тюменской области;
3) ввод в действие практически всех запланированных на 2009 год объектов капитального строительства в Тюменской области;
4) пересмотр бюджета практически в полном соответствии со Стратегией развития Томской области до 2020 года региональные власти организовали:
- финансирование отраслей 3-его приоритета (лесная отрасль и сельское хозяйство) было приостановлено либо сокращено;
- финансирование отраслей 1-го приоритета (ОЭЗ технико-внедренческого типа) было практически сохранено (общий объем финансирования сократился на 12%: с 697 млн. руб. до 612 млн. руб.). Все разрозненные расходы, направленные на развитие зоны, были объединены в рамках ОЦП «Развитие инновационной деятельности в Томской области на 2009 - 2010 годы», в том числе и для того, чтобы обеспечить комплексный подход к развитию зоны;
5) использование властями Пермского края принятого ранее подхода к возможному сокращению расходов при сокращении доходов в зависимости от их неотложности и важности. При этом делался акцент на завершении строительства объектов по краевым приоритетным проектам, в том числе и с помощью выделения муниципальным образованиям инвестиционных бюджетных кредитов.
Вместе с тем, достаточно распространены случаи отказа от докризисных приоритетов:
1) в Вологодской области были сокращены бюджетные инвестиции в строительство объектов Индустриального парка "Шексна" почти на 1 млрд. руб. (или на 80%). Такое сокращение представляется крайне существенным, учитывая, что данный парк воспринимается руководством области как способ диверсификации экономики и приоритетное направление ее дальнейшего развития. При этом существенно большие средства тратятся на поддержку малорентабельного сельского хозяйства, также областное руководство на 71,9 млн. руб. приобрело акции ОАО «Вологодский текстиль», что является примером неэффективной помощи государства традиционной отрасли. В результате финансовые ресурсы «размазываются» между традиционными и перспективными направлениями развития.
2) В Республике Бурятия существенно сократились расходы на финансирование проектирования и строительства объектов инфраструктуры особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории муниципального образования "Прибайкальский район": с 517 млн. руб. в первоначальной редакции до 112 млн. руб. В редакциях закона о республиканском бюджете на 2009 год от 22.11.2008 и от 16.03.2009 расходы по проектированию и строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ были выделены в отдельную статью закона о бюджете, что подчеркивало приоритетность данного направления. В редакции закона о республиканском бюджете от 14.07.2009 данная статья утратила силу, а сами расходы были существенно урезаны.
Данное сокращение расходов было в основном обусловлено изменением условий финансирования из федерального бюджета. Вместе с тем в 2009 году регион при отсутствии значительных проблем со сбалансированностью бюджета получил дотацию на сбалансированность из федерального бюджета, которая в значительной степени были потрачены не на восполнение снижения федерального финансирования туристско-рекреационной зоны, а на строительство учебных заведений. Скорее всего, власти республики решили отложить реализацию своих приоритетов по развитию инфраструктуры на более поздние сроки (в том числе, рассчитывая рано или поздно получить на это целевые ресурсы из федерального бюджета), а вместо этого во время экономической нестабильности предпочли максимально удовлетворить наиболее традиционные запросы населения и местных властей.
Кроме расходов на особую экономическую зону туристско-рекреационного типа, были существенно сокращены «сопутствующие туризму» расходы на охрану окружающей среды и культуру, а также РЦП «Развитие туризма в Республике Бурятия на 2007 – 2010 годы». Все это свидетельствует о том, что развитием туризма как приоритетного направления во время кризиса во многом пришлось пожертвовать.
3) В Тюменской области пришлось отказаться от запланированного до кризиса масштабного строительства детских садов, была приостановлена программа «Развитие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности Тюменской области».