Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год

Вид материала

Документы

Содержание 2.2. Бюджетное планирование во время кризиса На первом этапе 2-ой квартал Вологодская область

Подобный материал:

• Проект мониторинга готовности пилотных оу области к реализации фгос ноо, випкро, апрель, 553.54kb.
• Технологии мониторинга рынка труда, 31.07kb.
• Анализ фондового рынка России и влияния финансового кризиса на экономику страны, 299.69kb.
• В кризисные моменты их развития, 447.6kb.
• Отраслевая целевая программа наименование отраслевой целевой программы: «развитие пилотных, 344.07kb.
• Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития, 313.1kb.
• Развитие рынка нематериальных благ: особенности и тенденции в постиндустриальной экономике, 314.06kb.
• Информация о выполнении мероприятий, направленных на увеличение доходной базы консолидированного, 77.31kb.
• Мезоэкономический уровень рынка труда в современной экономике: институциональный подход, 200.43kb.
• Современное состояние строительного комплекса спб. Выход строительного бизнеса из кризиса, 119.65kb.

2.2. Бюджетное планирование во время кризиса

Конец 2008 года оказался достаточно проблемным для финансовых органов большинства субъектов Российской Федерации. С одной стороны, сделанный на федеральном уровне благоприятный экономический прогноз обусловил чрезмерно оптимистические показатели в бюджетных проектировках. С другой стороны, как было показано выше, уже в конце 2008 года динамика доходов ряда субъектов РФ позволяла сделать вывод о нереалистичности данных прогнозов и о необходимости пересмотреть закон о бюджете. Перед финансовыми органами встал вопрос, когда пересматривать бюджет.

В пользу немедленного пересмотра бюджета была необходимость соблюдения принципа достоверности бюджета, закрепленного в Бюджетном кодексе РФ, а также позиция Минфина России (в письме от 20 октября 2008 года¹¹ Минфин России рекомендовал субъектам максимально консервативное планирование расходов на 2009 году с учетом снижения прогнозов по росту налоговых баз).

Однако были весомые доводы против немедленного пересмотра закона о бюджете.

Во-первых, во многих регионах финансово-экономические власти привыкли использовать при подготовке бюджетов макроэкономический прогноз, разработанный на федеральном уровне. В условиях, когда федеральный центр не обозначил четкую позицию относительно макроэкономического прогноза на 2009 год (в конце 2008 года регионы не имели прогноза Минэкономразвития России, пересмотренного в соответствии с изменившейся макроэкономической ситуацией, он появился лишь весной 2009 г.), региональные власти использовали устаревший макроэкономический прогноз.

Во-вторых, чтобы соблюсти требования бюджетного законодательства, ограничивающего предельный размер дефицита и долга субъектов РФ, необходимо было вместе с изменением прогноза доходов бюджета существенно сократить расходы. В условиях отсутствия четких сигналов со стороны федерального центра относительно прогноза базовых экономических параметров на 2009 г. региональным органам исполнительной власти было сложнее отстаивать перед депутатами областного законодательного собрания необходимость снижения (а тем более существенного снижения) тех или иных статей расходов.

В-третьих, в условиях существовавших до кризиса мягких бюджетных ограничений¹² у регионов были распространены представления о возможности использовать нереалистичный бюджет для торга с федеральным центром за предоставление финансовой помощи на обеспечение сбалансированности бюджетов.

Как показала практика, аргументы против пересмотра бюджета возобладали в большинстве регионов: в конце 2008 года в регионах России происходило массовое принятие нереалистичных бюджетов. Такие решения лежали больше в плоскости политического торга между федеральным центром и регионами (за предоставление финансовой помощи на обеспечение сбалансированности бюджетов), а также между различными группами лоббистов внутри региона (за несокращение тех или иных расходов). Большинству регионов понадобилось почти полгода, чтобы:

- понять, как и в каких объемах федеральный центр будет распределять экстренную финансовую помощь;

- при нехватке ресурсов определить возможные направления сокращения бюджетов и согласовать параметры сокращений с депутатами и иными «группами интересов».

Рассматриваемые 6 регионов имели предпосылки на проведение более ответственной финансовой политики, и на то у них были разные причины, которые условно можно разделить на две группы: «человеческий фактор» (волевой настрой руководства региона) и «институциональные предпосылки». К последним можно отнести многолетнюю практику консервативного бюджетного планирования в Пермском крае, институциональную централизацию бюджетной политики в Калининградской области, распределение функций внутри финансово-экономического блока в Томской области и Республике Бурятия (подробнее см. выше).

На рис. 6 представлена иллюстрация степени реалистичности прогноза налоговых и неналоговых доходов, заложенных в различных редакциях закона о региональном бюджете на 2009 год. Для характеристики реалистичности прогноза использовалось соотношение ожидаемого объема налоговых и неналоговых доходов и заложенного в соответствующей редакции закона о бюджете прогноза налоговых и неналоговых доходов. Ожидаемый объем налоговых и неналоговых доходов рассчитывался следующим образом: объем фактически полученных за 2008 год доходов корректировался на темп их роста за определенный период 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года. Например, если в первом квартале 2009 года налоговые и неналоговые доходы бюджета сократились на треть по сравнению с 2008 годом, то ожидаемый объем данных доходов за 2009 год также будет на треть меньше, чем фактические доходы 2008 года (так называемый наивный прогноз). Таким образом, реалистичным будет считаться бюджет, в котором рассматриваемое соотношение близко к 100%.

Из представленных на рис. 6 данных видно, что на протяжении всего 2009 года реалистичный бюджет был в Калининградской области и Пермском крае. Тюменская область, вступив в 2009 год с явно нереалистичным бюджетом, уже в феврале 2009 года радикально его пересмотрела и приняла крайне консервативный бюджет.

В Пермском крае традиционно проводилась консервативная бюджетная политика. Уже несколько лет подряд в крае применялся сценарный подход к бюджету, когда четко выделялись обязательства, от которых при ухудшении экономической конъюнктуры придется отказаться, поэтому пересмотр бюджета прошел в штатном режиме. Снижение расходов происходило не в полном соответствии с действовавшими до кризиса принципами разделения расходных обязательств в зависимости от степени их неотложности. Однако сама многолетняя привычка оценивать, от каких расходов придется отказаться в случае ухудшения экономической конъюнктуры, сослужила властям края добрую службу.

В Калининградской области пересмотр бюджета в конце 2008 года произошел по личной инициативе губернатора:

-руководство области решило не использовать нереалистичный бюджет как инструмент торга с федеральным центром за предоставление дополнительных финансовых ресурсов;

- «политического веса» губернатора оказалось достаточно, чтобы за три недели полностью пересмотреть параметры областного бюджета на 2009 год. Действовавшие в связке органы финансово-экономического блока (Минэкономики, Минфин и Агентство главного распорядителя бюджетных средств) справились с поставленной перед ними губернатором задачей и оперативно внесли изменения в бюджетные проектировки.

В Тюменской области пересмотрели бюджет в самом начале 2009 года. Это также было обсусолено позицией руководства области о необходимости иметь реалистичный бюджет. При этом доминировали технологии «ручного управления».

Рисунок 6

Соотношение ожидаемого (с учетом складывающихся тенденций) объема налоговых и неналоговых поступлений в региональный бюджет и объема налоговых и неналоговых доходов, отраженных в различных редакциях закона о региональном бюджете на 2009 год



Остальным регионам понадобилось примерно полгода, чтобы принять реалистичный бюджет. Власти этих регионов предпочли провести работу над бюджетом 2009 года в два этапа.

На первом этапе из-за невозможности «законодательно» существенно сократить расходы был сделан завышенный прогноз налоговых и неналоговых доходов. При этом в реальности все первое полугодие большинство из рассматриваемых регионов жило по достаточно жесткому кассовому плану, согласно которому большая часть расходов (прежде всего, капитальных) приходилась на 4-ый квартал.

Таблица 17

Темп роста квартальных капитальных расходов коносолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. по отношению к 2008 г.

Субъекты РФ	1-ый квартал	2-ой квартал	3-ий квартал	4-ый квартал
Калининградская область	40,7	33,6	59,4	-11,3
Пермский край	-5,15	-5,7	-4,17	-36
Тюменская область	-49,9	-38,9	-45,6	-15,3
Вологодская область	-61,5	7,7	-40,8	-44,9
Республика Бурятия	-53,8	-9,72	7,19	55,8
Томская область	-25,9	-26,6	-9,03	9,11

*Примечание: курсивом выделены регионы, не имевшие в начале 2009 г. реалистичного бюджета

Источник: Федеральное казначейство

Из представленных в табл. 17 данных видно, что в регионах, принявших нереалистичные бюджеты в начале 2009 года происходило замораживание капитальных расходов.

Наиболее показательным примером «жизни по кассовому плану», а не по бюджету является Вологодская область. На рис. 7 представлена иллюстрация соотношения расходов, заложенных в закон о бюджете с реальным исполнением бюджета, из которой видно, что первую половину года Вологодская область «жила не по бюджету, а по кассовому плану».

Рисунок 7

Соотношение ожидаемого (с учетом складывающихся тенденций) объема расходов регионального бюджета Вологодской области и объема расходов, отраженных в различных редакциях закона о региональном бюджете на 2009 год



На втором этапе, когда на федеральном уровне был пересмотрен бюджет на 2009 год, региональные власти получили дополнительную информацию:

- о макроэкономическом прогнозе (заложенные в федеральном бюджете на 2009 год макроэкономические параметры могли быть использованы в качестве серьезного аргумента для сокращения расходов перед депутатами);

- о выделении регионам дополнительной финансовой помощи (выделение дополнительной помощи позволило смягчить сокращение расходов бюджетов рассматриваемых регионов и, тем самым, политически облегчить составление консервативного прогноза налоговых и неналоговых доходов).

Таким образом, негибкость формализованных инструментов (закон о бюджете) обусловила применение более гибких, но менее формализованных инструментов. В условиях снижения собственных доходов региональные финансовые органы следовали рекомендациям Минфина России и доводили в начале 2009 года лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств республиканского бюджета не в 100-процентном объеме.