Анализ кризиса в пилотных регионах 5 Уровень развития и структура экономики пилотных регионов 5 Кризисные тенденции в экономике 7 Состояние рынка труда 9 Динамика доходов и потребления в 2009 год
| Вид материала | Документы |
- Проект мониторинга готовности пилотных оу области к реализации фгос ноо, випкро, апрель, 553.54kb.
- Технологии мониторинга рынка труда, 31.07kb.
- Анализ фондового рынка России и влияния финансового кризиса на экономику страны, 299.69kb.
- В кризисные моменты их развития, 447.6kb.
- Отраслевая целевая программа наименование отраслевой целевой программы: «развитие пилотных, 344.07kb.
- Евгений Гонтмахер, д э. н., проф. Обязательное социальное страхование: сценарии развития, 313.1kb.
- Развитие рынка нематериальных благ: особенности и тенденции в постиндустриальной экономике, 314.06kb.
- Информация о выполнении мероприятий, направленных на увеличение доходной базы консолидированного, 77.31kb.
- Мезоэкономический уровень рынка труда в современной экономике: институциональный подход, 200.43kb.
- Современное состояние строительного комплекса спб. Выход строительного бизнеса из кризиса, 119.65kb.
Источник: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, Росстат России, Минфин России
Все рассматриваемые регионы проводили реформирование данной сферы в соответствии с условиями пилотного проекта, инициированного на федеральном уровне, в котором приняло участие 19 субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2007 г. № 296). Лишь Республика Бурятия не попала в число пилотных регионов и, следовательно, не получила дополнительного финансирования из федерального бюджета на проведение реформы в сфере здравоохранения, однако несмотря на отсутствие «покупки реформы» из федерального центра, власти Республики пошли на определенные преобразования.
При схожей общей направленности реформирования системы здравоохранения регионы значительно отличались друг от друга, как по радикальности преобразований, так и по масштабу привлечения финансовых ресурсов в систему здравоохранения. Условно можно выделить два полюса успешных преобразований: Тюменская область («реформа с деньгами») и Республика Бурятия («реформа без денег»). Калининградская, Томская, Вологодская области и Пермский край, также добившиеся определенных успехов в оптимизации расходов на здравоохранение, располагаются между этими двумя полюсами.
В Тюменской области благодаря эффективному «ручному управлению» и фантастическим капитальным расходам (среднедушевые капитальные расходы по разделу «здравоохранение и спорт» в 2006-2008 гг. превышали среднероссийский уровень в 5,6 раза) удалось без значительных институциональных преобразований (степень внедрения одноканального финансирования и фондодержания в области остается сравнительно невысокой) свести к нулю неэффективные расходы в данной отрасли, обеспечить высокую заработную плату работникам сферы.
В Республике Бурятия в условиях низкой бюджетной обеспеченности и низкой плотности населения удалось сосредоточить финансирование на приоритетных направлениях (относительно высокая доля капитальных расходов), начать институциональные преобразования (более активный переход на одноканальное финансирование и фондодержание, чем в среднем по стране) и резко снизить объем неэффективных расходов. Вместе с тем, низкий уровень оплаты труда работников сферы обуславливал тот факт, что в период снижения бюджетных доходов неиндексация заработной платы могла стать крайне болезненной для системы здравоохранения.
Характерными чертами реформы финансирования здравоохранения в Калининградской области стали: масштабная оптимизация сети (гораздо более жесткая, чем, например, в Республике Бурятия), большие капитальные расходы (в том числе, за счет ресурсов федерального центра), самый масштабный серди всех рассматриваемых регионов переход на одноканальное финансирование. Кроме того, в отличие от Республики Бурятия в Калининградской области удалось обеспечить относительно высокий уровень оплаты труда работникам сферы здравоохранения. Вместе с тем, во время кризиса заработная плата работникам сферы вряд ли безболезненно могла стать источником экономии: несмотря на некоторое превышение (на 4%) заработной платы врачей области над среднероссийским уровнем, значительных резервов для сокращения расходов в данной сфере во время кризиса у региона не было (в отличие, например, от сферы образования, где рассматриваемое превышение составляло 35%). Кроме того, необходимо понимать, что в период кризиса могли снизиться страховые взносы работодателей в систему обязательного медицинского страхования из-за снижения заработных плат и уровня занятости. В этой связи во время кризиса сфере здравоохранения могли объективно потребоваться дополнительные ресурсы.
В Пермском крае и Томской области удалось оптимизировать сеть, начать институциональные преобразования (более активный переход на одноканальное финансирование, чем в среднем по стране), резко снизить объем неэффективных расходов. Вместе с тем, низкий уровень оплаты труда работников сферы и незначительные капитальные расходы обуславливали тот факт, что во время снижения бюджетных доходов отрасль вряд ли могла стать значимым источником экономии бюджетных средств (за исключением Вологодской области, где неэффективные расходы хоть и сократилась, но остались самими высокими из рассматриваемых регионов).
Социальная политика
В сфере социальной политики до кризиса во всех рассматриваемых субъектах существовал определенный нереализованный потенциал реформирования, однако его использованию мешали и продолжают мешать ограничения, установленные на федеральном уровне (в частности, ограничения на увеличение адресности социальных выплат). Например, предпринятая в Калининградской области попытка усилить адресность предоставляемых льгот не привела к значимой экономии бюджетных ресурсов, в том числе, и из-за позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой деление ветеранов труда на две категории в зависимости от срока предоставления данного звания (которое планировалось с середины 2006 года) было признано нарушающим конституционный принцип равенства граждан.
Реформирование системы социальной помощи во всех рассматриваемых регионах было в основном связано с «монетизацией льгот». Причем сценарий успешной монетизации везде примерно одинаков: резкое увеличение расходов на первой стадии реформы («выкуп реформы у населения») с последующим замораживанием данных расходов с помощью невысоких темпов индексации денежных выплат.
Так, например, в Тюменской области в 2007 г. подушевые социальные расходы превышали средероссийский уровень на 49,4%, а в 2008 г. - лишь 19,7%. При этом сколь либо заметных проявлений недовольства среди населения зафиксировано не было. Следует отметить, что Тюменская область была первым регионом, воплотившим в жизнь монетизацию льгот. Так, уже 1 июля 2004 г. в регионе в основном закончился переход на денежную компенсацию жилищно-коммунальных льгот, льгот по связи, радио.
По аналогичному пути пошла и Калининградская область, реформировавшая систему льгот гораздо позднее – в 2007 году. При отмене всех льгот в натуральном виде для региональных льготников были введены самые большие среди регионов РФ суммы ежемесячных денежных выплат (во избежание роста социальной напряженности власти поступили достаточно обдуманно, «купив реформу у населения»). Из-за этого в 2007 году произошел всплеск расходов по разделу «социальная политика». Вместе с тем, сама по себе «монетизация льгот» создала мощные предпосылки для экономии бюджетных ресурсов в будущем, так как денежный объем расходов, в отличие от натуральных льгот, можно регулировать путем индексации.
Из рассматриваемых регионов только Вологодская область проводила социальную политику, не лишенную значительной доли популизма. Доля расходов на социальную политику в совокупных расходах консолидированного бюджета Вологодской области устойчиво превышала аналогичный показатель в среднем по субъектам РФ. При этом среднегодовые темпы роста расходов по данному разделу увеличивались темпами, существенно превышающими среднероссийские (на 41% и 33,4% соответственно).
Некоторой иллюстрацией степени патернализма региональных властей служит изменение показателя «максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи». В Вологодской области в 2008 году действовала крайне низкая (сама низкая среди субъектов РФ) максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. С одной стороны, это означает, что в условиях роста доходов населения это можно трактовать как популизм. Следует, правда, отметить, что город Череповец был одним из первых муниципальных образований России, перешедших на 100-процентную оплату населением ЖКУ. Тогда, в самом начале 2000-х это был почти революционный шаг, который потребовал некоторого компромисса в виде установления низкой планки рассматриваемого показателя. Другие муниципальные образования последовали примеру Череповца, что также представляется вполне логичным с политической точки зрения. Однако тот факт, что на уровне области в период экономического подъема так же был утвержден аналогичный показатель, представляется излишне патерналистским шагом (при снижении бюджетных доходов у области могло не найтись средств на оплату данного решения). С другой стороны, субсидии гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг являются одним из немногих видов адресной социальной помощи, когда поддержку получают действительно нуждающиеся слои населения, поэтому в ряде случаев (например, во время падения доходов населения) низкая максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи может оказаться предпочтительней, чем низкая собираемость платежей за ЖКУ.
Таблица
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, %
| Субъекты РФ | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |
| Тюменская область | 22 | 22 | 22 | 22 |
| Томская область* | 22 | 22 | 22 | 22 |
| Вологодская область | 22 | 22 | 10** | 10 |
| Пермский край*** | 22 | 22 | 22 | 22 |
| Республика Бурятия | 22 | 22 | 22 | 22 |
| Калининградская область | 22 | 22 | 22 | 22 |
| Федеральный стандарт | 22 | 22 | 22 | 22 |
*В таблице указана предельно допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг. Региональный стандарт учитывает значение прожиточного минимума в следующих соотношениях:
0 - при среднедушевом доходе одного члена семьи до 0,6 прожиточного минимума;
5% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 0,6 до 0,7 прожиточного минимума;
9% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 0,7 до 0,8 прожиточного минимума;
12% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 0,8 до 0,9 прожиточного минимума;
15% - при среднедушевом доходе одного члена семьи до одного прожиточного минимума;
16% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,0 до 1,1 прожиточного минимума;
17% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,1 до 1,2 прожиточного минимума;
18% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,2 до 1,3 прожиточного минимума;
19% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,3 до 1,4 прожиточного минимума;
20% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,4 до 1,5 прожиточного минимума;
22% - при среднедушевом доходе одного члена семьи свыше 1,5 прожиточного минимума.
** согласно Постановлению Правительства Вологодской области от 29 декабря 2006 г. N 1428 «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2007 год» (в ред. постановления Правительства Вологодской области от 02.02.2007 №141). Изначально в ред. от 29 декабря 2006 г. максимально допустимая доля была установлена в размере 20%.
***В 2005 г. – Пермская область.
Источник: соответствующие региональные НПА 6 субъектов РФ
1.3.2. Концентрация бюджетных ресурсов на приоритетах развития
Рассматриваемые регионы в большинстве своем старались концентрировать ресурсы на наиболее приоритетных направлениях развития. Больше возможностей для проведения подобной политики было у богатых регионов. Например, Тюменская область могла выделять значительные финансовые ресурсы на стратегические направления развития, не опасаясь дефицита ресурсов на поддержание бюджетной сети и социальной стабильности в регионе. Но и менее обеспеченные регионы стремились реализовать свою стратегию развития. Исходя из данных бюджетной статистики, можно выделить следующие приоритеты развития в рассматриваемых регионах:
- Томская область – расходы на особую экономическую зону технико-внедренческого типа (значительная часть средств по разделам «Национальная экономика» и «Жилищно-коммунальное хозяйство была направлена на развитие зоны);
- Тюменская область – дорожное строительство, сельское хозяйство, капитальные инвестиции в здравоохранение и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство при оптимизации текущих расходов в данных отраслях (подробнее см. выше);
- Вологодская область – из ярко выраженных приоритетов можно отметить лишь сельское хозяйство;
- Пермский край – формирование благоприятного налогового климата, дорожное строительство;
- Республика Бурятия – развитие туризма (во многом с этим связана аномально высокая для России доля расходов на охрану окружающей среды в консолидированном бюджете субъекта РФ, высокая доля расходов на культуру);
- Калининградская область – стимулирование развития экономики (в том числе, с помощью предоставления гарантий хозяйствующим субъектам), дорожное строительство.
Из перечисленных приоритетов с точки зрения стабильности бюджетной системы наиболее важными представляются следующие:
- обеспечение благоприятного налогового климата;
- развитие транспортной инфраструктуры;
- предоставление гарантий хозяйствующим субъектам;
- предоставление субсидий хозяйствующим субъектам (главным образом, сельскому хозяйству).
Обеспечение благоприятного налогового климата
Поддержка хозяйствующих субъектов может осуществляться как с помощью бюджетных, так и с помощью налоговых расходов. В случае субъектов РФ к налоговым расходам можно отнести налоговые льготы, предоставляемые региональными властями (см. табл. 9).
Таблица 9
Доля налоговых льгот в % от поступлений налогов
| Региональные льготы (% от фактических поступлений) | Всего | Налог на прибыль | Налог на имущество организаций | Транспортный налог с юридических лиц | Земельный налог всего* |
| 2008 | |||||
| Субъекты РФ | 4,8 | 2,4 | 38,0 | 8,6 | 49,7 |
| Вологодская область | 7,1 | 0,0 | 124,9 | 14,6 | 15,2 |
| Калининградская область | 1,8 | 0,0 | 11,8 | 0,4 | 42,6 |
| Пермский край | 11,4 | 22,1 | 24,9 | 1,2 | 1,3 |
| Тюменская область | 5,3 | 7,1 | 111,7 | 24,3 | 48,5 |
| Республика Бурятия | 3,2 | 0,0 | 40,9 | 0,0 | 18,3 |
| Томская область | 9,7 | 1,0 | 65,9 | 11,0 | 83,7 |
| 2007 | |||||
| Субъекты РФ | 4,8 | 1,8 | 45,8 | 8,6 | 32,7 |
| Вологодская область | 10,1 | 0,0 | 174,5 | 16,4 | 15,9 |
| Калининградская область | 3,4 | 0,2 | 25,8 | 1,8 | 38,1 |
| Пермский край | 10,4 | 25,2 | 24,0 | 0,9 | 0,9 |
| Тюменская область | 5,4 | 6,1 | 125,0 | 25,6 | 40,1 |
| Республика Бурятия | 3,2 | 0,0 | 39,5 | 0,0 | 23,4 |
| Томская область | 13,3 | 10,8 | 78,0 | 5,6 | 97,3 |
| 2006 | |||||
| Субъекты РФ | 5,8 | 3,0 | 46,4 | 11,4 | 58,8 |
| Вологодская область | 8,6 | 1,3 | 147,0 | 19,7 | 15,4 |
| Калининградская область | 2,5 | 0,1 | 16,0 | 2,5 | 56,9 |
| Пермский край | 9,9 | 20,2 | 20,9 | 1,6 | 11,9 |
| Тюменская область | 5,4 | 6,6 | 106,7 | 41,7 | 37,8 |
| Республика Бурятия | 4,8 | 0,0 | 63,5 | 0,1 | 29,1 |
| Томская область | 7,5 | 6,4 | 39,7 | 7,4 | 68,2 |
* В субъектах РФ по земельному налогу основные льготы предоставляются именно юридическим лицам.
Источник: ФНС России.
Из представленных в табл. 9 данных видно, что наиболее популярными были налоговые расходы в Пермском крае, Томской и Вологодской областях. В большинстве рассматриваемых регионов налоговые льготы предоставлялись крупным инвесторам, резидентам экономических зон, различным отраслям экономики, некоторым другим категориям хозяйствующих субъектов. Значимым исключением стал Пермский край, где предельно низкая ставка по налогу на прибыль организаций была установлена для всех без исключения хозяйствующих субъектов. В долгосрочной перспективе такой подход представляется наиболее предпочтительным для создания благоприятного инвестиционного климата. В кратко- и среднесрочной перспективе подход Пермского края может проигрывать регионам-конкурентам по следующим причинам:
- предоставление по сути индивидуальных льгот с учетом российского менталитета рассматривается инвесторами как знак заинтересованности со стороны властей и психологически в краткосрочной перспективе может быть более привлекательным, чем низкие налоговые ставки для всех;
- предоставляя налоговые льготы всем хозяйствующим субъектам, Пермский край снизил свои возможности по вложению средств в инфраструктуру, которая могла бы привлечь определенные виды бизнеса.
Именно по этому пути пошли власти Тюменской области, предоставившие крупным инвесторам, помимо налоговых льгот, еще и оснащенные производственные инфраструктурой площадки. Этим отчасти объясняются аномально большие объемы расходов по подразделу «Другие вопросы в области национальной экономики», доля которого в 2008 году составила 22% от общего объема расходов по разделу «Национальная экономика». Бюджетные ассигнования по данному подразделу были направлены на развитие инфраструктуры, объектов и систем жизнеобеспечения, организации и осуществлению межмуниципальных инвестиционных проектов.
В целом представляется оптимальным сочетание двух данных подходов, когда низкие и универсальные налоговые ставки дополняются расходами на развитие инфраструктуры, в том числе с использованием механизма государственно-частного партнерства. Однако реализация данного подхода должна вписываться в жесткие бюджетные ограничения и консервативные прогнозы социально-экономического развития.
Развитие транспортной инфраструктуры
Данное направление представляется особенно важным не только с точки зрения интенсификации экономического развития, но и с точки зрения проведения сбалансированной бюджетной политики:
- создаются предпосылки для оптимизации бюджетной сети и системы расселения в целом;
- осуществление капитального ремонта дорог в благоприятных для бюджета период создает возможности для сокращения данных расходов в случае ужесточения бюджетных ограничений (в среднесрочном период без значительных рисков для транспортной связанности территории).
Такой стратегии придерживались Тюменская область, Пермский край, а также Калининградская область и Томская область (последняя немного в меньшей степени), особенно в 2008 году (см. табл. 3 и табл. 4).
Из рассматриваемых регионов в 2008 году лишь в Вологодской области и Республике Бурятия доля расходов на транспорт и дорожное хозяйство в консолидированном бюджете субъекта РФ была ниже среднероссийского уровня. В случае Республики Бурятия речь идет скорее о недостатке собственных ресурсов. Богатая Вологодская область могла найти ресурсы для интенсификации развития инфраструктуры, если бы выбрала данное направления в качестве приоритета развития. Недостаточность дорожного строительства в докризисный период создала объективные барьеры для оптимизации сети образования и здравоохранения во время кризиса.
Предоставление гарантий хозяйствующим субъектам
Из рассматриваемых регионов лишь в Калининградской области предоставление гарантий хозяйствующим субъектам (в основном строительные организации) было важнейшим направлением экономической политики (см. табл. 10).
Таблица 10
Отношение объема государственных гарантий субъекта РФ к доходам субъекта РФ без учета безвозмездных перечислений
| | на 01.01.08 | на 01.01.09 |
| Республика Бурятия | 1,7 | 1,3 |
| Пермский край | 0,3 | 0,1 |
| Вологодская область | 6,1 | 5,1 |
| Калининградская область | 47,6 | 46,6 |
| Томская область | 7,5 | 4,0 |
| Тюменская область | 0,0 | 0,2 |
Источник: Минфин России, Федеральное казначейство России
Масштабность предоставления гарантий в Калининградской области может объясняться следующими причинами.
Во-первых, ограниченность собственных бюджетных доходов создает больше препятствий для роста расходов, чем для выдачи гарантий
Во-вторых, при выдаче гарантий есть некоторая вероятность того, что принципал самостоятельно расплатится по своим обязательствам, и гарантия не превратится в расходное обязательство бюджета.
В-третьих, после запрета выдавать бюджетные кредиты организациям предоставление гарантий стало, пожалуй, единственными легальными способом непосредственного выделения значительного финансирования негосударственным организациям. В отличие от субсидирования процентных ставок, предоставления налоговых льгот и других мер поддержки, гарантии позволяют «в ручном режиме» предоставлять значительные финансовые ресурсы строго очерченному кругу получателей.
Масштабное предоставление государственных гарантий представляется крайне рискованной бюджетной стратегией, особенно в кризис и в предкризисный период.
Предоставление субсидий сельскому хозяйству
Значительное субсидирование сельского хозяйства в докризисный период было прерогативой богатых субъектов РФ, так как они могли обеспечить необходимый уровень софинансирования получаемых на эти цели средств из федерального бюджета. В этой связи не удивительно, что наибольшая доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, отвлекаемая на поддержку сельского хозяйства, наблюдалась в Тюменской и Вологодской областях. Рост расходов на сельское хозяйство во многом отражает лоббизм федеральных и популизм региональных властей и слабо соотносится с объемом производства сельскохозяйственной продукции. Например, в расчете на одного сельского жителя поддержка сельскому хозяйству в Пермском крае была в 2008 году в 1,5 раза меньше, чем в Вологодской области, тогда как объем произведенной в Пермском крае сельскохозяйственной продукции был в 1,4 раза больше, чем в Вологодской области. В среднесрочной перспективе субсидирование сельского хозяйства, как и любая другая мера социального популизма, может привести к осложнению финансовой и социально-политической ситуации. Привыкшие к постоянной бюджетной поддержке сельскохозяйственные производители могут оказаться полностью неготовыми к выживанию в условиях жесткой конкуренции и отсутствия подпитки из федерального и регионального бюджетов. Говорить о том, что значительные инвестиции в сельское хозяйство в Тюменской и Вологодской областях привели к диверсификации экономики и к созданию налоговой базы, способной сгладить колебания конъюнктурных доходов, в лучшем случае преждевременно
1.3.3. Долговая политика
Из представленных в табл. 11 данных видно, что долговая политика в рассматриваемых регионах проводилась в соответствии с описанным в предыдущих параграфах сочетанием возможностей и рисков докризисной бюджетной политики.
Таблица 11
Отношение объема госдолга к налоговым и неналоговым доходам субъекта РФ, %
| | 2007 | 2008 |
| Пермский край | 0 | 0 |
| Тюменская область | 5 | 0 |
| Вологодская область | 6 | 5 |
| Республика Бурятия | 17 | 21 |
| Томская область | 35 | 39 |
| Калининградская область | 55 | 50 |
Источник: Минфин России, Федеральное казначейство
Так, богатые регионы с высокой долей конъюнктурных доходов в структуре бюджета (Тюменская область, Вологодская область, Пермский край) вполне оправданно предпочли крайне консервативную долговую политику: отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам в этих субъектах до кризиса было минимальным.
Небогатые регионы с невысоким темпам роста бюджетных доходов (Томская область и Республика Бурятия) были более активны в привлечении заемных ресурсов. В нехватки собственных финансовых ресурсов у данных регионов не оставалось иного выбора, кроме как использовать заемные средства для финансирования реализации стратегических приоритетов. Вместе с тем, невысокие темпы роста доходов, небольшой объем бюджета и прагматичная позиция руководства данных регионов не позволили чрезмерно нарастить долговые обязательства.
Наиболее агрессивную долговую политику проводила Калининградская область: высокие темпы роста доходов при низкой стартовой базе и необходимости финансировать выбранную стратегию экономического развития обусловили выдачу очень большого объема государственных гарантий, что привело к симметричному увеличению государственно долга.
| Вставка 1. Пример лучшей практики – долговая политика Томской области Для финансирования реализации областных приоритетов, в том числе строительство технико-внедренческой зоны, Томской области необходимы были заемные средства. В структуре долга Томской области доминировал наиболее «интеллектуально сложный продукт» – облигационные заимствования. Чтобы снизить риски рефинансирования долговых обязательств, финансовые органы области старались увеличить срок обращения облигационных займов. Из-за неразвитости долгового рынка субъектов Российской Федерации решать эту задачу можно было лишь постепенно, для чего активно использовалась амортизация долговых обязательств, когда часть займа погашается досрочно. Это позволило снизить риски для кредиторов области и обеспечило возможность выпускать бумаги сроком погашения до 5 лет, что в условиях Российской Федерации является достаточно продолжительным сроком. Кроме удлинения срока по части обязательств, амортизация долга использовалась и для оптимизации профиля погашения обязательств по ценным бумагам с тем, чтобы избежать пиковых платежей по обязательствам. В докризисный период область достаточно успешно справлялась с поставленной задачей по удлинению сроков заимствования (см. рис. 4). Рисунок 4 Средневзвешенная дюрация рыночных заимствований Томской области (дни)  Источник: Департамент финансов Томской области Большинство облигационных выпусков имели нисходящую структуру ставок, то есть в течение срока обращения облигаций ставки купонного дохода по ним уменьшалась. Такая структура ставок позволяет скомпенсировать увеличение расходов на обслуживание государственного долга в условиях высокой стоимости заемных ресурсов. В связи с выбранной структурой ставок по ранее размещенным выпускам в течение 2008 года Томская область выплачивала купонный доход по низкой ставке, несмотря на резкий рост рыночной доходности всех видов заимствований. В настоящее время три выпуска облигаций биржевых внутренних займов Томской области включены в Ломбардный список Банка России. Также данные выпуски принимаются Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО. Включение в Ломбардный список облигаций Томской области отражает признание Банком России высокого уровня кредитоспособности региона, что в дальнейшем будет способствовать повышению ликвидности данных облигаций. Благодаря включению ценных бумаг в Ломбардный список, участники торгов получают возможность привлекать кредитные ресурсы в Банке России под залог облигаций Томской области. Необходимо отметить, что облигации лишь 20 регионов принимаются Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО. Финансовый орган Томской области уделяет большое значение получению и повышению кредитных рейтингов. Следует отметить, что 20 субъектов РФ имеют кредитный рейтинг Standard&Poor's, из которых лишь 11 субъектов выпускают облигации, которые принимаются Банком России в обеспечение по сделкам прямого РЕПО. |
1.3.4. Создание резервов
Еще задолго до того, как в Бюджетном кодексе Российской Федерации появилась норма, разрешающая создавать Резервные фонды субъектов Российской Федерации, некоторые регионы, трезво оценивая степень своей зависимости от конъюнктурных доходов, пытались создать определенные резервы. В условиях неразработанности федерального законодательства данные резервы копились в виде бюджетных остатков.
Таблица 12
Резервы бюджетов субъектов РФ в 2005-2008 гг.
| Регионы | Отношение бюджетных остатков на конец финансового года к доходам регионального бюджета, % | Справочно: средняя за период обеспеченность региона налоговыми и неналоговыми доходами с учетом ИБР, в % от среднероссийского уровня | |||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | ||
| Пермский край | 20,5 | 23,6 | 20,2 | 30,3 | 92 |
| Тюменская область | 35,0 | 34,5 | 38,1 | 29,6 | 351 |
| Калининградская область | 3,9 | 3,5 | 6,0 | 11,8 | 81 |
| Республика Бурятия | 2,3 | 4,0 | 6,4 | 10,6 | 34 |
| Вологодская область | 14,9 | 12,1 | 7,6 | 7,0 | 113 |
| Томская область | 1,4 | 2,3 | 3,5 | 4,7 | 60 |
Источник: Федеральное казначейство
Из представленных в табл. 12 данных видно, что создать значительные резервы до кризиса удалось лишь Пермскому краю и Тюменской области. В случае Тюменской области в 2005-2007 гг. речь шла в большей степени о невозможности эффективно потратить бюджетные ресурсы в условиях аномального роста доходов, нежели об осознанной позиции по созданию финансовых резервов. Лишь во второй половине 2008 года власти Тюменской области целенаправленно создали значительный резерв в виде бюджетных остатков, чтобы сгладить бюджетные шоки и помочь банковской системе. В случае Пермского края речь идет о последовательном проведении консервативной бюджетной политики. Будучи более чем в три раза беднее Тюменской области, Пермский край смог создать сопоставимые по масштабам резервы.
Республика Бурятия, Калининградская и Томская области, с одной стороны, в силу невысокой бюджетной обеспеченности не имели возможностей создать значительные финансовые резервы, а, с другой стороны, структура их доходов (низкая доля налога на прибыль) обуславливала низкую востребованность подобной политики.
В отличие от данных регионов, Вологодская область имела и возможность, и объективную потребность в создании резервов на случай ухудшения экономической конъюнктуры. Однако власти не использовали свой шанс подготовить регион к снижению бюджетных доходов. Следует также отметить, что региональный бюджет уже сталкивался с существенным падением налоговых доходов в 2001 году (из-за ухудшения конъюнктуры на рынках сбыта продукции черной металлургии). Налоговые доходы упали в 2001 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2000 г. на 16%, причем поступления налога на прибыль снизились почти на 33%. Таким образом, власти области имели возможность убедиться в том, что риски, связанные со структурой доходов регионального бюджета, имеют далеко не гипотетический характер. Тем не менее, не было создано каких-либо средне- и долгосрочных инструментов снижения подобных рисков.
1.3.5. Институты консервативной бюджетной политики
Помимо тех или иных стратегий бюджетной политики, выбираемых региональными властями, на устойчивость бюджетной системы оказывают влияние нормы, правила и разграничение функций в бюджетном процессе.
Важным институтом консервативной бюджетной политики в Томской области стал кредитный рейтинг. Ориентированные на привлечение долгосрочных заимствований, региональные власти не могут позволить себе излишнюю разбалансировку бюджета, так как это автоматически приведет к снижению кредитного рейтинга и обнулит всю проделанную ранее работу по удешевлению заимствований для региона.
В Томской области и Республике Бурятия на уровне органов власти проведено разделение планирования доходной и расходной частей бюджета. Планированием расходной части занимается финансовый орган, доходной – орган, ответственный за экономическую политику. В принципе данное разделение функций планирования представляется вполне логичным, так как для планирования доходной части бюджета необходимо обладать информацией об основных тенденциях в экономическом развитии региона. Сбор и анализ данной информации более присущи экономическому, нежели финансовому органу. Кроме того, ответственность экономического органа за доходную часть бюджета, по идее, должно являться неплохим институциональным стимулом. Если за качество бюджетного планирования отвечает только финансовых орган, то Департамент (Министерство) экономики из органа, отвечающего за выработку общерегиональной стратегии, неизбежно превращается в одного из отраслевых лоббистов, одной из целей которого является наращивание расходов, прежде всего, по разделу «национальная экономика». Государственные расходы на инфраструктуру и поддержку отраслей экономики начинают восприниматься как единственный рычаг по ускорению экономического развития, а бюджетные ограничения воспринимаются как досадные недоразумения на пути к инновациям и модернизации. Если же экономический орган становится ответственным за прогноз доходов, то бюджетные ограничения для региона в целом начинают восприниматься данным ведомством как собственные бюджетные ограничения. В результате приходит понимание того, что бюджетные ресурсы на развитие экономики ограничены, а для их увеличения необходимо сократить неэффективные расходы по другим направлениям. Это усиливает заинтересованность экономического органа играть роль «штаба» социально-экономических реформ и делает его в некоторой степени союзником финансового органа в борьбе за сбалансированный бюджет.
В Калининградской области фактором, сдерживающим лоббизм отраслевых ведомств, стала централизация в системе регионального управления. В области есть лишь один главный распорядитель – Агентство главного распорядителя бюджетных средств, которое также исполняет функции учредителя бюджетных учреждений, осуществляет управление государственными контрактами. Данное Агентство, подчиняясь непосредственно губернатору, является мощным инструментом сокращения расходов и, как правило, играет роль союзника финансового органа на бюджетной комиссии. Преимуществом данной системы является тот факт, что Агентство главного распорядителя бюджетных средств «видит» бюджетную сеть вплоть до канцтоваров и может оперативно предоставлять эту информацию финансовому органу и губернатору. Однако у такой системы есть и недостатки:
1) при организации закупок для данного агентства приоритетом является цена, а не качество закупаемой продукции;
2) есть риск централизовать коррупцию (а при централизации коррупция неизбежно увеличивается).
Наиболее комплексно элементы системы государственного управления, которые способствовали проведению консервативной бюджетной политики и создавали стимулы к повышению эффективности государственных расходов, до кризиса были внедрены в Пермском крае.
| Вставка 2 Институты консервативной бюджетной политики в Пермском крае 1) Все расходные обязательства края подразделяются на три группы в зависимости от приоритетности расходов и срока действия обязательств по времени: А – обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; Б1 – обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; Б2 – обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за отчетным финансовым годом. Бюджет строится исходя из того, что финансирование расходов группы «А» должно быть обеспечено при реализации пессимистического прогноза развития экономики региона, а расходов групп «А» и «Б2» - при реализации базового варианта прогноза развития экономики региона. 2) Установлены четкие правила распределения профицита краевого бюджета по формуле «18-42-40», в рамках которой 18% направляется на дополнительные дотации муниципальным образованиям; 42% - на софинансирование реализации приоритетных региональных проектов в муниципальных образованиях, а также на реализацию инвестиционных проектов (целевых программ) муниципальных образований; 40% - на финансирование приоритетных краевых проектов. Впоследствии данная пропорция была изменена на «14-42-44». Проекты направлены в первую очередь не на появление новых расходных обязательств, а на снижение расходных обязательств в перспективе. Так, до 2008 года софинансирование предоставлялось по 5 приоритетным региональным проектам: «Новая школа», «Качественное здравоохранение», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов». С 2008 г. к ним добавился еще один – «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы»8, а с 2010 г. появился седьмой проект – «Сельское жилье»9. В результате через механизм субсидий осуществляется более четкая реализация региональных приоритетов на муниципальном уровне. Что касается второго направления софинансирования – инвестиционных проектов (целевых программ) муниципальных образований, – то данные проекты должны предусматривать:
С 2008 г. уровень софинансирования со стороны краевого бюджета при предоставлении субсидий из ФСР установлен в размере 75%. Таким образом, муниципальные образования должны обеспечить софинансирование в размере не менее 25%; при этом на это могут быть потрачены те дополнительные бюджетные средства, которые в рамках распределения профицита регионального бюджета выделяются муниципальным образованиям в виде дотаций. Важно подчеркнуть, что муниципальные образования сами выбирают, в каких из семи заявленных краевыми властями приоритетных проектов они собираются участвовать, и как распределять причитающиеся им средства между этими проектами. Как показывает практика, в самую последнюю очередь выбирался проект «Муниципальные дороги». Однако, по словам представителей краевой администрации, с 2008 г. эта ситуация начала несколько меняться. 3) В составе Правительства края сформированы функционально-целевые блоки (развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, развитие территорий, управление собственностью). На основе группировки расходов в разрезе функционально-целевых блоков формируется управленческий бюджет края10. Управленческий бюджет формируется в разрезе системы целей и задач, проектов и полномочий, утвержденной губернатором Пермского края. При введении данной системы подразумевалось, что для каждого функционально-целевого блока в рамках данного бюджета определен механизм фиксации объема средств, выделяемых для решения стоящих перед ним задач. По общему правилу объем средств определяется путем индексации бюджета предшествующего года. При этом функционально-целевой блок не в праве превысить установленные ему бюджетные ограничения, все дополнительные потребности в средствах должны удовлетворяться за счет сокращения расходов внутри блока. В то же время возникающая экономия также остается внутри блока, хотя и может перераспределяться между различными направлениями его деятельности. В реальной бюджетной политике региональным властям приходилось нередко отступать от данного правила, однако даже паллиативные решения в рассматриваемом направлении способствовали повышению эффективности бюджетной системы края. |
1.3.5. Выводы
Проведенный выше анализ позволят сделать вывод о том, какие бюджетные стратегии были выбраны субъектами РФ и как это выбор повлиял на устойчивость региональной бюджетной системы (cм. табл. 13)
Таблица 13
Бюджетные стратегии субъектов РФ
| | Тюменская область | Вологодская область | Пермский край | Калининградская область | Томская область | Республика Бурятия |
| «Реформы с деньгами» | + | ± | + | + | + | + |
| «Реформы без денег» | - | - | - | - | - | + |
| «Консервация ситуации» | ±* | + | - | - | + | + |
| «Концентрация на приоритетах» | + | + | + | + | + | + |
| «Создание резервов» | + | - | + | - | - | - |
| «Вложения в экономику» | + | + | - | + | ± | - |
| «Популизм» | + | + | - | - | - | - |
| «Минимизация долга» | + | + | + | - | - | - |
| «Наращивание долга» | - | - | - | + | + | + |
* Сфера сельского хозяйства, система расселения
В целом регионы использовали те бюджетные стратегии, которые были наиболее вероятны в силу объема, динамики и структуры их доходов. Исключениями стали:
- Вологодская область, где, несмотря на значительные конъюнктурные доходы, не было создано каких-либо резервов, а также была сделана ставка на сохранение статус-кво и консервацию существующей отраслевой структуры экономики, системы расселения, бюджетной сети, системы социальной поддержки;
- Калининградская область, где, несмотря на высокие темпы роста доходов, полностью удалось отказаться от логики популизма (вплоть до другой крайности- пренебрежения общественным диалогом);
- Республика Бурятия, которая, несмотря на то, что регион не попал в число пилотных по осуществлению реформы в сфере здравоохранения и, соответственно, не получил дополнительного финансирования из федерального бюджета, решилась на проведение реформы в сфере здравоохранения.
Выбранные бюджетные стратегии обусловили степень готовности регионов к резким изменениям внешней среды (табл. 14).
Таблица 14
Готовность региона к внешним шокам
| | Тюменская область | Вологодская область | Пермский край | Калининградская область | Томская область | Республика Бурятия | |
| Факторы, влияющие на адаптационные способности региона к изменению внешней среды | |||||||
| Незначительная доля неэффективных расходов 1 | Государственное управление 2 | ± | − | + | ± | ± | ± |
| ЖКХ | + | + | + | ± | ± | ± | |
| Образование | + | − | ± | ± | ± | − | |
| Здравоохранение | + | − | + | + | + | + | |
| Отсутствие популизма | Отсутствие избыточной поддержки сельского хозяйства 3 | − | − | ± | + | ± | + |
| Умеренность в предоставлении безадресной социальной помощи, успешная «монетизация льгот» 4 | + | − | + | + | + | + | |
| Обеспечение высокой заработной платы 5 | Образование | + | − | ± | + | ± | ± |
| Здравоохранение | + | − | ± | + | ± | ± | |
| Высокая доля капитальных расходов 6 | ЖКХ | + | − | + | + | − | − |
| Образование | + | − | − | + | − | − | |
| Здравоохранение | + | − | − | + | − | + | |
| Дорожное строительство | + | − | + | + | − | − | |
| Низкий уровень долга | + | + | + | − | − | − | |
| Значительные резервы (бюджетные остатки) | + | − | + | ±7 | − | ±7 | |
| Наличие институтов консервативной бюджетной политики | ± | − | + | + | + | + | |
| Факторы, обуславливающие риски внешней среды | |||||||
| Доля налога на прибыль в структуре доходов (зависимость от фазы экономического цикла) | высокая | высокая | высокая | низкая | низкая | низкая | |
| Доля субсидий в структуре доходов (зависимость от приоритетов федерального центра) | низкая | низкая | низкая | высокая | высокая | высокая | |
| Вывод: готовность бюджетной системы региона к изменению внешней среды | высокая | низкая | высокая | средняя | средняя | средняя | |
1. Доля неэффективных расходов: «+» - равна нулю или минимальна, «±» - ниже среднероссийского значения, «−» - выше среднероссийского значения.
2 Средневзвешенная оценка по четырем параметрам: доля неэффективных расходов на государственное и муниципальное управление в 2008 г. по оценке Минрегиона России и в 2007 г. по оценке Всемирного Банка, среднедушевые расходы регионального бюджета на общегосударственные расходы без учета расходов по обслуживанию долга в 2008 году (с учетом ИБР), среднедушевые суммарные расходы по целевым статьям «Руководство и управление в сфере установленных функций» и «Руководство и управление в сфере установленных функций государственных органов» за исключением расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» в 2008 г. (с учетом ИБР). Наилучшую суммарную оценку получил Пермский край, наихудшую – Вологодская область.
3. Доля расходов на поддержку сельского хозяйства в структуре консолидированного бюджета: «+» - ниже среднероссийского значения в 2006-2008 гг., «±» - ниже среднероссийского значения за 1 или 2 из трех рассматриваемых лет; «−» - выше среднероссийского значения а весь рассматриваемый период.
4. Примечание: из-за ограничений, установленных на федеральном уровне, во всех регионах существуют значительные неиспользованные резервы по повышению эффективности социальной помощи за счет увеличения ее адресности.
5. Среднемесячная заработная плата с учетом ИБР, в 2008 г.: «+» - выше среднероссийского уровня, «±» - ниже среднероссийского уровня, но отношение среднемесячной заработная плата с учетом ИБР к среднероссийской выше, чем отношение подушевых расходов консолидированного бюджета субъекта РФ (с учетом ИБР), к среднероссийскому ровню, «−» - в остальных случаях.
6 Средняя за 2006-2008 гг. доля капитальных расходов : «+» - выше среднероссийского уровня, «−» - ниже среднероссийского уровня.
7. Относительно большие бюджетные остатки на 01.01.2009 в Калининградской области и Республике Бурятия объясняются недоосвоением федеральных целевых средств, однако данные финансовые ресурсы смогли стать некоторой «подушкой безопасности» для данных регионов в 2009 году (подробнее см. ниже).
Из представленных в табл. 14 оценок видно, что лучше всего к изменению экономической ситуации оказались готовы Пермский край и Тюменская область. В случае Пермского края ограниченные возможности по экономии на заработной плате и капитальным расходам полностью компенсировались значительным резервами и отсутствием долговых обязательств.
Достаточно эффективная, явно направленная на модернизацию экономики и социальной сферы докризисная бюджетная политика Калининградской области представляется достаточно рискованной:
- высокий уровень капитальных расходов обеспечивался в основном федеральными субсидиями, область была почти беззащитна перед изменением федеральных приоритетов;
- большой объем государственного долга, в котором преобладали гарантии, мог сыграть существенную дестабилизирующую роль для бюджета области в случае ухудшения экономической конъюнктуры.
Томская область и Республика Бурятия также рисковали отказаться от финансирования приоритетных направлений в случае изменения системы межбюджетных трансфертов. Уровень долга в данных субъектах был достаточно высок, но, учитывая приверженность региональных властей консервативной бюджетной политике и незначительную зависимость данных регионов от поступлений по налогу на прибыль организаций, в среднесрочной перспективе особых проблем с исполнением бюджетов в данных субъектах возникнуть не должно.
Полностью неготовой к изменению внешней ситуации оказалась Вологодская область. Пожалуй, единственным значимым успехам докризисной бюджетной политики региона был отказ от крупных заимствований.