А. С. Селищева Последнее обновление -15. 10. 2011 = Приложения а к лекции

Вид материала

Содержание

Тальская Марина. Инсайдская история
По понятиям. Инсайд…
…и инсайдеры
Юрий Минцев
Смородская П. Инсайдерам нашли правоприменение. Штрафовать начнут через полгода, а сажать – через три
Ирина Граник, Александр Мазунин, Виктор Хамраев. Закон об инсайде ограничили свободой слова. Дмитрий Медведев поручил контролир

Подобный материал:

1 ... 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Тальская Марина. Инсайдская история^²

Закон об инсайде принят. Но о содержательном наполнении базового понятия «инсайдерская информация» мы узнаем позднее из нормативного акта Федеральной службы по финансовым рынкам.

В начале июля Госдума приняла в третьем чтении закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Правительственный вариант этого документа поступил в Законодательное собрание еще в декабре 2008−го. В первом чтении закон был принят в апреле прошлого года, во втором и третьем — лишь нынешним летом (18 июня и 2 июля соответственно). Темпы, если учесть путь от первоначального замысла, рекордные. Ведь идея принять подобный документ зародилась еще в 1990−х.

Наличие этого закона важно по двум причинам. Во-первых, потому что использование инсайдерской информации на российском рынке ценных бумаг не только не редкость, но едва ли не повседневная практика. Классикой жанра здесь можно назвать игры вокруг реформы РАО «ЕЭС России», обещания главы ссылка скрыта Андрея Костина выкупить акции банка у участников народного IPO по цене размещения, а регулярные заявления чиновников Минфина и Центробанка по поводу чрезмерного укрепления либо ослабления рубля, вызывающие подвижки на валютном рынке, вообще стали национальной традицией. В результате эксперты в зависимости от степени индивидуальной радикальности оценивают долю сделок, заключенных на основании недоступной большинству игроков информации, в 50 и более процентов. Очевидно, что на цивилизованном рынке подобной практике должен быть положен конец.

Во-вторых, требования поставить барьер недобросовестным играм на фондовом рынке звучат из-за границы. В частности, на скорейшем принятии соответствующего закона настаивает Международная организация регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO). Аналогичные требования звучат со стороны Межправительственной организации, созданной для выработки и реализации коллективных мер борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма (FATF). А поскольку российские власти вынашивают амбициозную идею создать в Москве международный финансовый центр, подобное недовольство игнорировать нельзя.

Почему же закон, необходимость которого признают все, не удавалось принять в течение десяти лет? С одной стороны, видимо, потому, что в нем не были заинтересованы продавцы конфиденциальной информации, которыми зачастую являлись высокопоставленные чиновники и депутаты. Ведь если на законодательном поле отсутствует определение инсайда, то нет и состава преступления. С другой стороны, потому, что понятие инсайда совершенно неуловимо с точки зрения формулировок.

По понятиям. Инсайд…

Все предыдущие версии законопроекта забраковывались законодателями именно по причине размытости и нечеткости формулировок. Аналогичные претензии предъявлялись и к изначальной редакции принятого текста. Но к моменту последнего чтения авторы закона вышли из ситуации весьма своеобразно. В окончательной редакции определение инсайдерской информации звучит так: это «точная и конкретная информация, которая не была распространена или предоставлена, …распространение или предоставление которой может оказать существенное влияние на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров» (ст. 2 п. 1). Очевидно, что это формулировка довольно общая, требующая уточнений. Авторы и уточнили: «К инсайдерской информации… относится информация, исчерпывающий перечень которой утверждается нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков» (ст. 3 п. 1). Иными словами, право окончательной формулировки базового понятия закона делегировано Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР).

Но участники рынка и юристы, судя по опросам, в компетентности регулятора не сомневаются. Так, управляющий партнер юридической компании «Каменская & партнеры» Татьяна Каменская уверена: «На практике данный орган зарекомендовал себя как аккуратный, последовательный и готовый к диалогу с профессиональным сообществом регулятор. В то же время, принимая во внимание определенную свободу действий для ФСФР в толковании данного термина, представляется целесообразным проведение консультаций, экспертных советов либо иных аналогичных по содержанию мероприятий, в рамках которых ведомство смогло бы сформулировать общие подходы и критерии инсайда». Уточним, что консультации и обсуждения этого определения в среде экспертов идут уже не первый год.

Формулировка другого базового понятия — «манипулирование рынком» — в российском праве уже существует в редакции «манипулирование ценами на рынке». В декабре 2002 года в закон «О рынке ценных бумаг» были внесены поправки с соответствующим определением. В числе квалифицирующих критериев значатся и сделки, в результате которых не меняется владелец ценных бумаг, и одновременное выставление бумаги на покупку и продажу по ценам, имеющим отклонение от текущих рыночных. На основе этих базовых критериев биржи отслеживают так называемые нестандартные сделки. Однако, несмотря на то что фиксируются десятки подозрительных операций, случаи реального наказания виновных в манипулировании ценами единичны. Так, в текущем году по факту манипулирования ценами была отозвана единственная лицензия — у компании «Профит-Тайм»; еще несколько лицензий было отозвано по аналогичным причинам в прошлом году.

Новая редакция понятия «манипулирование», а также перечень действий, подпадающих под это определение (семь наименований), безусловно, более подробны. Однако тоже не исчерпывающи. Впрочем, утверждают эксперты, создать идеальную формулировку такого рода нарушений попросту невозможно. «Исчерпывающим и абсолютно точным определение понятия “инсайдерская информация” не может быть нигде и никогда. То же в отношении действий, квалифицируемых как манипулирование рынком: можно, конечно, напрячься и попытаться составить “окончательный” список таких действий, но мошенники-то придумывают все новые и новые способы. Так что в нынешнем варианте закона просто задан общий вектор квалификации “нехороших операций”: например, учтите, что кросс-сделки будут рассматриваться как манипулятивные. Так, собственно, поступают во всем мире. И нам надо с чего-то начать. Ведь на практике десятки сделок вызывают те или иные подозрения, но у регулятора нет полномочий доводить свои расследования до закономерного завершения. Сейчас наконец-то появится возможность привлечения манипуляторов и инсайдеров к ответственности», — убежден директор департамента по взаимодействию с органами власти и профессиональными организациями Фондовой биржи РТС Андрей Салащенко.

…и инсайдеры

Список инсайдеров, предложенный законом, очень широк (ст. 4). К их числу относятся эмитенты и управляющие компании; хозяйствующие субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара; организаторы торговли, клиринговые организации, депозитарии и кредитные организации; профучастники рынка ценных бумаг; члены совета директоров; федеральные и региональные органы исполнительной власти, имеющие право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты; руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти; информационные и рейтинговые агентства, а также физические лица, имеющие доступ к инсайдерской информации на основании трудовых и (или) гражданско-правовых договоров.

Список, по мнению некоторых экспертов, даже слишком широк. Так, гендиректор ИК БКС Юрий Минцев выразил опасение, что в этом качестве могут быть квалифицированы вполне законопослушные граждане, не подозревающие, что передают либо используют закрытую информацию.

Закон предлагает всех инсайдеров контролировать. Ведомствам и юридическим лицам надлежит вести списки инсайдеров и по первому требованию передавать их в ФСФР. Следует также информировать регулятора обо всех операциях с ценными бумагами, которые совершают лица из списка. Участники рынка ценных бумаг, эмитенты и органы госвласти, Банк России будут также обязаны либо назначить отдельного специалиста, либо создать специальное подразделение для контроля за соблюдением требований закона о нераспространении инсайдерской информации. Отдельная структура внутри компании — это, безусловно, дополнительные расходы. Поэтому директор департамента контроля компании «Ренессанс Брокер» Тимур Ниазбаев выразил надежду на то, что регулятор позволит совместить функции контролеров исполнения «противоотмывочного» закона и закона об инсайде.

Есть смысл назвать тех, кто не попал в списки инсайдеров. Закон не применяется в отношении Банка России в части осуществления им единой денежно-кредитной политики, а также в отношении правительства в части управления госдолгом (ст. 1 п. 3). Как объясняют эксперты, такое исключение является нормой в международной практике. «Законодатель применил взвешенный и сбалансированный подход: из-под действия закона об инсайде выведены Банк России и иные публичные образования, но лишь в той части, в которой их деятельность касается выполнения государственно значимых функций», — оценивает Татьяна Каменская из «Каменская & партнеры». Во время последнего чтения в Госдуме из-под действия закона была выведена Генпрокуратура.

Гораздо более лояльно, нежели в предыдущей редакции, закон трактует действия средств массовой информации. Еще год назад законодатели требовали от СМИ — под угрозой обвинения в манипулировании рынком — проверять любую информацию на предмет инсайда. Нынешний вариант освобождает главных редакторов изданий и журналистов от ответственности за манипулирование рынком при соблюдении одного из двух условий: если опубликованная информация является дословным воспроизведением чьих-либо высказываний или заявлений и если данная информация является перепечаткой из другого издания (ст. 7 п. 3). Ответственность представителей СМИ возникает лишь в двух случаях: если они извлекли выгоду либо избежали убытков по операциям с финансовыми инструментами на основании опубликованной информации либо если заведомо ложная информация была распространена на встречных условиях получения денежных средств или иной имущественной выгоды (ст. 7 п. 4).

В принятом варианте закона также отсутствует понятие «вторичный инсайдер». Эта норма, зафиксированная в предыдущих редакциях, действительно позволила бы предъявлять обвинения в манипулировании ничего не подозревающим гражданам.

Наказание

Закон предусматривает отнюдь не символическое наказание за неправомерное использование инсайдерской информации либо манипулирование рынком. Соответствующие поправки предлагается внести в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) и Уголовный кодекс (УК).

На первом этапе после принятия закона — в течение трех лет после того, как он вступит в силу, — к нарушителям можно будет применять лишь административные меры. За неправомерное использование инсайдерской информации граждан будут штрафовать на сумму от 3 до 5 тыс. рублей, должностных лиц — от 30 до 50 тыс. (либо дисквалифицировать на срок от года до двух лет), юридические лица — в размере суммы излишнего дохода либо убытков. За манипулирование рынком предусмотрено аналогичное наказание с уточнением для юрлиц: штраф составит не менее 700 тыс. рублей.

Через три года действия закона станет возможно привлекать нарушителей к уголовной ответственности. Манипулирование рынком, повлекшее крупные убытки либо принесшее большие излишние доходы (свыше 2,5 млн рублей), будет наказываться штрафом от 300 до 500 тыс. рублей или в размере двух-, трехлетней зарплаты осужденного, либо лишением свободы на срок до четырех лет, не освобождающий от выплаты более скромного, до 50 тыс. рублей, штрафа. Штраф может быть заменен лишением права занимать определенные должности и запретом работать в профессии (на срок до трех лет). Нанесение ущерба либо извлечение сверхдоходов в особо крупном размере (более 10 млн рублей) будет караться штрафом в размере от 500 тыс. до 1 млн рублей либо лишением свободы на срок от двух до семи лет с выплатой штрафа до 100 тыс. рублей. Штраф также может быть заменен запретом на профессию на срок до пяти лет.

Закон карает нарушителей рублем либо лишением свободы. При этом сделки, совершенные с нарушением закона, оспариваться не будут: использование запрещенных приемов «не является основанием для признания их недействительными» (ст. 7 п. 8). Это одно из принципиальных отличий от предыдущей редакции закона, обязывавшей регулятора обращаться в арбитражный суд «с исками (заявлениями) о применении последствий недействительности сделок» (ст. 14 п. 9). Насколько правомерна проявленная в отношении «нехороших сделок» лояльность? По мнению Татьяны Каменской, она неоправданна: «Наличие в существующем правовом поле уголовных и административных санкций при отсутствии мер воздействия на отношения сторон в сфере предпринимательской деятельности теряет смысл». Андрей Салащенко из РТС предлагаемый подход, напротив, считает благом для фондового рынка: «Это один из ключевых пунктов закона, позволяющий сохранить целостность рынка. Нынешняя редакция подразумевает возмещение ущерба пострадавшим вследствие манипулирования. Но не предлагает отматывать назад все сделки, совершенные с данным инструментом в течение тех полутора-двух лет, что длится расследование. Подобное ретроспективное “восстановление справедливости” способно ввергнуть рынок в коллапс».

Никто из экспертов не берется прогнозировать, когда закон будет принят Советом Федерации и подписан президентом. Известно лишь, что его нормы начнут действовать через полгода после вступления документа в силу.

Смородская П. Инсайдерам нашли правоприменение. Штрафовать начнут через полгода, а сажать – через три^¹

Закон о противодействии инсайду и манипулированию на рынке ценных бумаг, на разработку которого ушло десятилетие, подписан президентом. Таким образом, формально исчезла одна из основных преград по признанию российского финансового рынка цивилизованным на международном уровне. Полностью закон вступит в силу через три года вместе с уголовным наказанием за инсайд.

Президент РФ Дмитрий Медведев подписал закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Закон вступит в силу через шесть месяцев после опубликования. Полностью он заработает только через три года, именно это время будет действовать мораторий на уголовное наказание за нарушение закона. До этого времени за инсайд предусмотрена лишь административная ответственность (штрафы). Уголовное наказание за манипулирование возможно уже сейчас.

Закон регулирует использование инсайдерской информации на финансовых и товарных рынках. Документ затрагивает интересы неограниченного круга лиц — от эмитентов, организаторов торговли, профучастников фондовых и товарных бирж и финансовых регуляторов до СМИ и правоохранительных органов.

Это знаковое событие для российского финансового рынка, считает глава Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) Владимир Миловидов. "Главное сейчас — это как мы этот закон будет исполнять и какое у него будет правоприменение",— говорит он. По словам главы ФСФР, служба планирует провести ряд встреч с заинтересованными лицами — биржами, участниками торгов и журналистами — с разъяснениями нового закона и с обсуждением практики его применения.

Впервые о необходимости закона об инсайде заговорили в конце 90-х годов. Было разработано несколько вариантов законопроекта, но до Госдумы дошел только один — в первом чтении он так и не был принят. "Этот закон не очень популярный, особенно в России, где хромает правоприменение. Кроме того, ФСФР необходимо было согласовать документ с ведомствами: МЭР и Минфин законопроект не поддерживали, рассматривая его как усиление полномочий ФСФР",— вспоминает экс-глава ФСФР, председатель совета директоров МДМ банка Олег Вьюгин.

Сейчас необходимость принятия закона об инсайде усилилась с реализацией задачи построения в России международного финансового центра. Появление закона об инсайде является главным условием вступления России в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO) и присоединения ФСФР к международному меморандуму о взаимопонимании. "Инсайд — это то, что позволяет нарушать права инвесторов. В то же время все рынки хотят, чтобы широкие слои населения участвовали в инвестировании",— объясняет господин Вьюгин необходимость закона. Вторая причина — более прагматичная, говорит он, без этого закона российский рынок не может получить признание цивилизованного, что ограничивает иностранных инвесторов и фонды во вложениях в российские активы.

Нынешний закон об инсайде был внесен в нижнюю палату в конце 2008 года, в апреле он был принят в первом чтении. Больше года потребовалось, чтобы довести его до компромиссного варианта. Особенно бурные дискуссии развернулись вокруг норм законопроекта, затрагивающих работу СМИ. Много замечаний к законопроекту было высказано представителями ЦБ.

В результате практически все замечания представителей СМИ были учтены. Так, ни передача информации в СМИ для распространения, ни собственно публикация в СМИ не может считаться неправомерным использованием инсайдерской информации. Журналисты не могут быть привлечены к ответственности за распространение ложных сведений, если в публикации дословно приводятся высказывания конкретных лиц. СМИ могут быть привлечены к ответственности за манипулирование рынком, только если ими была получена выгода или если ФСФР не были предоставлены сведения об источнике распространенной ложной информации.

Достигнуть компромисса с ЦБ у разработчиков закона получилось хуже. Банк России выступал против расширения полномочий ФСФР в части проверок ЦБ, а также считал опасным обязательное раскрытие итогов проверок публичных банков. Эти предложения поддержаны не были: вызывавшие нарекания ЦБ нормы остались в итоговом тексте закона. Впрочем, разработчики все-таки прописали в законе трехлетний мораторий на использование ЦБ своего права аннулировать банковскую лицензию кредитной организации, в случае если по закону об инсайде ФСФР аннулировала у нее лицензию профучастника.

Ирина Граник, Александр Мазунин, Виктор Хамраев. Закон об инсайде ограничили свободой слова. Дмитрий Медведев поручил контролировать его применение^¹

Дмитрий Медведев настаивает, чтобы вступающий в силу закон об использовании инсайдерской информации ничем не ущемлял свободы слова в России. Следить за этим президент поручил министру связи и массовых коммуникаций Игорю Щеголеву, которого принял вчера в своей сочинской резиденции "Бочаров ручей". Министр поручение принял, но заверил президента, что сам закон не допускает ущемлений.

Закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" подписан Дмитрием Медведевым 27 июля и вступит в силу через полгода. Но уголовные наказания за неправомерное использование инсайдерской информации будут применяться лишь через три года. Главная цель, ради которой принимался закон,— вступление России в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг и присоединение Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) к международному меморандуму о взаимопонимании. Закон также призван способствовать развитию конкуренции, привлечению инвесторов в страну и созданию в России международного финансового центра.

Вопрос ответственности СМИ за публикуемую информацию о финансовых рынках был одним из самых острых при обсуждении законопроекта в Госдуме. Поэтому Дмитрий Медведев вчера первым делом объяснил Игорю Щеголеву, что надо обратить "пристальное внимание на то, каким образом применение закона скажется на состоянии наших средств массовой коммуникации". Президент напомнил, что в ходе прохождения закона "через горнило Госдумы" он лично (в феврале 2010 года) давал поручения по корректировке тех положений, которые касались СМИ. В итоге, как сообщил вчера президент, "в целом они устроили представителей средств массовой информации, которые внимательно отслеживали эту ситуацию". Тем не менее президент вчера счел необходимым поручить главе Минсвязи Игорю Щеголеву, а также главе ФСФР Владимиру Миловидову, чтобы их ведомства отслеживали ситуацию. При использовании этого закона, как считает господин Медведев, "должен быть настоящий, разумный баланс между, с одной стороны, недопустимостью противоправного использования инсайдерской информации и, с другой стороны, защитой свободы слова и возможностью использования экономической информации".

Игорь Щеголев согласился с президентом, что первые варианты этого закона "накладывали слишком жесткие ограничения на деятельность СМИ, которые освещают деятельность компаний, положение на финансовых рынках". По тем вариантам, "чуть ли не любая передача в СМИ такого рода сведений могла бы рассматриваться как нарушение инсайда и возможность для манипулирования рынком". Но по итогам консультаций, по словам господина Щеголева, "было найдено решение, которое медийное сообщество устраивает".

Теперь "передача информации в СМИ перестает квалифицироваться как противозаконная, устанавливается исчерпывающий список информации, которая рассматривается как инсайдерская, и СМИ ограждается от ответственности в четко прописанном ряде случаев: если информация передается со ссылкой на другие СМИ либо с точным указанием источника". Кроме того, пояснил министр, "оговорены условия, при которых СМИ должны раскрывать источник информации". По новому закону это делается либо по представлению ФСФР причем с четкой мотивировкой, почему та или иная информация считается ложной и почему она привела к манипулированию рынком. "Источник" должен быть раскрыт и в тех случаях, если конкретное СМИ подозревается в том, что передало такую информацию в корыстных интересах, чтобы извлечь из этого прибыль либо избежать ущерба.

Юридическое сообщество находит, что нормы закона действительно не посягают на свободу слова. Так, управляющий партнер юридического бюро "Виртус-Лекс" Дмитрий Телегин пояснил "Ъ", что доказать вину издания и его сотрудников достаточно проблематично, поскольку понятие "манипулирования рынком" (ст. 5 закона) содержит "два ключевых момента: умысел на распространение ложных сведений и заведомая для редакции ложность распространяемых сведений". И то и другое "доказать достаточно сложно", уверен господин Телегин.

"Сложности для СМИ возникнут лишь тогда, если пострадавшая сторона докажет, что сведения были заведомо ложные",— полагает старший юрист группы компаний "Крикунов и партнеры" Олег Зайцев. Но в этом случае, по его мнению, газете (теле- или радиоканалу, информагентству) "достаточно доказать, что информация была дословно воспроизведена со слов источника". Вот только "источник должен быть персонифицирован".

"К сожалению, медийное сообщество приняло этот компромисс",— сообщил "Ъ" секретарь Союза журналистов Михаил Федотов. Для представителей сообщества, по его словам, хватило того, что на практике "довольно сложно доказать "заведомую ложность" сообщенной информации". Но эти же представители не придали значения тому, что требовать с них "раскрытия источников" вправе теперь ФСФР. "Это очень опасный прецедент",— считает господин Федотов, так как действующий 20 лет закон о СМИ предписывает, что "требовать раскрытия источника вправе только суд". В связи с этим секретарь Союза журналистов опасается, что теперь подобную норму об ""источниках" начнут вписывать во все существующие законы", после чего в России "и вправду во всем будут виноваты СМИ".

Однако Игорь Щеголев заверил Дмитрия Медведева: "Наши органы, которые работают со СМИ, и службы по надзору будут следить за тем, чтобы не было злоупотреблений".