Geum.ru

М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа диплом

Вид материалаДиплом

Содержание


2.4. Политико-правовые основы внешнеполитической деятельности России
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12
^

2.4. Политико-правовые основы внешнеполитической деятельности России


Внешняя политика государства представляет собой его общий курс в международных делах. Она определяет цели, задачи и направления, а также способы, формы и методы деятельности государства в области международных отношений.

Международные отношения, внешняя политика, дипломатия тесно связаны между собой. Каждый из этих элементов не может существовать сам по себе. Движение и развитие международных событий, международных проблем и процессов, совокупность взаимосвязей между ними образуют внешнеполитическую обстановку. Развиваясь по своим закономерностям, эта обстановка, в свою очередь, оказывает воздействие на внешнюю политику государств, их дипломатическую деятельность. Поэтому важнейшим средством осуществления внешней политики государств является дипломатия.

Дипломатия – так называемая «официальная деятельность глав государств, правительств, ведомств иностранных дел, специальных делегаций и миссий, дипломатических представительств по осуществлению мирными средствами задач внешней политики государства»1.

Внешняя политика государства опирается на экономический, демографический, военный, научно-технический и культурный потенциал государства; сочетание последних определяет возможности внешнеполитической деятельности государства на тех или иных направлениях, иерархию приоритетов в постановке и реализации внешнеполитических целей2.

Внедрение обозначенных приоритетов и общая логика проведения внешней политики страны отражается в основополагающих доктринальных документах государства. По ним же можно судить о проводимом внешнеполитическом курсе страны, о ее роли и месте в мировой политической системе.

В нашей стране такие документы существуют, более того, в истории уже Российского государства имеет место вторая их редакция. Под таковыми я подразумеваю следующие документы: Концепция национальной безопасности (принята в январе 2000 года), Концепция внешней политики (июнь 2000) и Военная доктрина (апрель 2000)3.

Как уже было замечено, первая редакция вышеупомянутых документов оказалась устаревшей и не соответствующей изменившимся реалиям. Принятая незадолго до Конституции 1993 года Концепция внешней политики отличалась упрощенно-идеалистическим взглядом на ситуацию в мире и место в нем России. Потребовалось меньше 10 лет, чтобы понять, что превращение самого крупного государства в мире в демократическое не означает автоматического его вхождения в мировые лидеры. Также несостоятельными на рубеже третьего тысячелетия были признаны Концепция национальной безопасности и Военная доктрина. Последние вообще оказались невостребованы, ибо заложенные в них положения никак не соотносились с той реальной ситуацией, с которой Россия столкнулась в 90-е годы. Прежде всего, речь, конечно, идет о войне в Чечне, однако, как показывают исследования (оригинальный текст Военной доктрины 1993 года остается засекреченным до сих пор), без должного внимания были оставлены не только такие важнейшие формы современных вооруженных конфликтов как региональные этнические конфликты, но и в целом локальным операциям уделялось недостаточно внимания4.

Новые редакции всех трех вышеупомянутых документов были приняты в 2000 году. Однако, как показала практика, они также не в полной мере отвечают заявленным требованиям. Показательно, что сегодня, спустя пять лет после принятия Стратегии национальной безопасности РФ, в Совете Безопасности уже готовится очередная ее редакция1. Частично такая ситуация может быть оправдана тем, что принятые в 2000 году документы готовились еще в эпоху Б.Н. Ельцина, что не могло не сказаться на их содержании. Очевидно, что внешнеполитический курс В.В. Путина, пришедшего на смену Ельцину, отличается большей прагматичностью и последовательностью. Но главная причина, заставившая ответственные правительственные органы начать работу по пересмотру текста ранее принятых документов, заключается в их крайне низкой применимости на практике. Фактически все последние годы доктрины не выполняли в должной мере своего главного предназначения – быть главным ориентиром для всех должностных лиц и структур, ответственных за соответствующие направления государственной политики.

Вышесказанное не означает необходимости в кардинальном пересмотре всего перечня ранее принятых документов. Как представляется, такая мера является оправданной лишь в отношении Концепции национальной безопасности (как уже было отмечено, соответствующая работа ведется Советом Безопасности РФ) и Военной доктрины. Рост угрозы международного терроризма, новые военные кампании в Афганистане и Ираке, а также реформа российских вооруженных сил кардинальным образом изменили подходы к пониманию типов современных угроз и способов их предотвращения. Произошедшие изменения необходимо учесть в новых редакциях документов, определяющих оборонную стратегию страны.

Наряду с этим, ряд специалистов, ставят вопрос о глубоком пересмотре и действующей внешнеполитической стратегии РФ. Однако, как представляется, Концепция внешней политики в целом адекватно описывает современное мироустройство, его особенности и глобальные тенденции развития. При этом она грамотно позиционирует Российскую Федерацию в системе международных связей и в этом смысле не страдает «синдромом тоски по прошлому». Поэтому, верным было бы идти по пути уточнения приведенных в Концепции формулировок и исключению тех из них, которые утратили актуальность за последние годы. Ряд положений необходимо наполнить конкретным содержанием.

Прежде всего хотелось бы сконцентрировать внимание на тех моментах, которые не нашли свое отражение в документе. На мой взгляд, в текст документа целесообразно было бы включить тезисное изложений идей российского руководства по борьбе с мировыми угрозами. Такое требование логично вытекает из того, что Россия является членом «группы восьми» и принимает активное участие в выработке соответствующих инициатив. В документе ничего не сказано о значении, которое придает Россия вступлению во Всемирную Торговую Организацию (ВТО); о координации действий государственных органов, ответственных за проведение внешней политики, с действиями российских неправительственных организаций и транснациональных компаний.

Наконец, в документе обойден вниманием вопрос, касающийся его временных рамок действия. Современный мир настолько изменчив и динамичен, что любые программные документы быстро утрачивают свою актуальность. Возникает дилемма: либо очерчивать в Концепции лишь общие принципы, избегая их конкретизации и искусственно поддерживая актуальность документа. Такой подход лишает Концепцию необходимой смысловой нагрузки и делает ее декоративной. Либо детально формулировать то, в каких областях сотрудничество с тем или иным субъектом международных отношений носит для государства приоритетный характер, на каких принципах оно должно осуществляться и какие цели преследовать. Естественно, что в этом случае возникает необходимость регулярного (возможно, каждые 3-5 лет) пересмотра документа, однако есть основания утверждать, что в таком виде он будет иметь гораздо более прикладной характер.

Теперь необходимо рассмотреть те моменты, которые нуждаются в корректировке в связи с изменившимися реалиями.

Во второй главе («Современный мир и внешняя политика Российской Федерации») непонимание вызывает следующее положение: «Россия будет добиваться формирования многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира с разнообразием его интересов». Означает ли этот тезис то, что Россия будет стремиться стать противовесом США или поддерживать страны, проводящие антиамериканский политический курс?

С другой стороны, утверждение, о том, что «миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем… и широкой демократизации международных отношений», по всей видимости означает попытку каким-то образом включить в процесс принятия решений на глобальном уровне все или, по меньше мере, большую часть из более чем 200 государств современного мира. Учесть мнение 200 членов, обладающих формальным суверенитетом и имеющих глубокие различия в уровне развития, представляется на практике трудноосуществимой задачей.

Особое значение на современном этапе развития международных отношений приобретает задача реформирования Организации Объединенных Наций (ООН) и ее ключевых институтов. В Концепции лишь расплывчато говорится о такой необходимости, однако не излагается даже общее видение такой реформы. Учитывая стремление России не допустить уменьшения роли этой организации в мире, этому вопросу следует уделить особое внимание. Речь идет о том, чтобы дополнить текст Концепции представлением о будущем ООН и ее важнейших органов.

Одновременно необходимо учесть важность и значимость проблемы совершенствования норм международного права. Сегодня правовое регулирование ряда значимых областей мировой политики, таких, например, как миротворческие и гуманитарные военные операции практически отсутствует. В Уставе ООН говорится об исключительной компетенции Совета Безопасности ООН по санкционированию такого рода действий. Россия, поддерживая неизменность этого принципа, по сути дела сама ставит под сомнение правовую основу своего участия в многочисленных локальных конфликтах на территории СНГ. В ситуации, когда управление такого рода операциями де-факто уже перешло с глобального на уровень крупных военных коалиций1, России могла бы представить мировому сообществу свое видение принципов и правил, по которым подобного рода операции могут осуществляться. Учитывая заинтересованность европейских государств в сбалансированном подходе, эти предложения могут в перспективе быть закреплены в многосторонних международных документах. И, конечно, они должны найти свое отражение в Концепции внешней политики. Это позволило бы в будущем, если и не избежать, то свести к минимуму существующие сегодня противоречия в этой области.

В гл. 2 части III Концепции, где речь идет об укреплении международной безопасности важным представляется конкретизация смысла последнего абзаца, в котором говорится о борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В практическом плане это означает наведение порядка и установление жесткой пограничной политики в Афганистане. Решение проблемы наркотиков невозможно без этого. По официальным данным, 65% афганского ВВП составляют доходы от продажи героина; в соответствующем бизнесе занято около 6 млн. человек2. Афганистан является крупнейшим поставщиком наркотиков в Россию и Европу. Поэтому активное сотрудничество на данном направлении с американскими военными является краеугольным камнем защиты от наркотической угрозы, как для России, так и для европейских государств.

Между тем, как свидетельствует ряд журналистов, побывавших в Афганистане, американские военные вынуждены закрывать глаза на нелегальный бизнес жителей Афганистана, единственный источником дохода которых является выращивание сырья для наркотиков1. На этом направлении необходимо объединить усилия мирового сообщества и вместе выработать программу, нацеленную на изменение сложившейся ситуации. Очевидно, что на соответствующие мероприятия потребуются большие средства и привлечение массы специалистов, но, только превратив Афганистан в зону, свободную от наркотиков, удастся нанести серьезный удар наркобизнесу. Эти идеи должны найти свое отражение в Концепции внешней политики России и стать руководством к инициированию конкретных мероприятий в этой области.

В части IV Концепции определяются основные региональные приоритеты для России. Учитывая сказанное выше, однозначное определение региона СНГ как абсолютного приоритета российской внешней политики вряд ли представляется обоснованным.

В Концепции утверждается: «Приоритетное значение будут иметь совместные усилия по урегулированию конфликтов в государствах - участниках СНГ, развитию сотрудничества в военно-политической области и сфере безопасности, особенно в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом». Однако на практике все указанное военно-политическое сотрудничество до настоящего времени сводилось к участию российских вооруженных сил в миротворческой деятельности в ряде регионов СНГ2 и проведению совместных военных учений между странами, в которых роль российской составляющей всегда была доминирующей. На сегодня является очевидным тот факт, что на пространстве СНГ лишь Россия обладает боеспособной армией, флотом и воздушными силами, способными противостоять современным угрозам и вызовам, в частности международному терроризму. В этом смысле не будет преувеличением без ложной скромности называть такое «сотрудничество» военной помощью. Только российские военные сегодня могут выступать гарантом безопасности населения и суверенитета новых независимых государств.

Одновременно с этим в Концепции ничего не говорится о проблемных ситуациях в ряде регионов Содружества, на которых следовало бы обратить особое внимание. В частности, речь идет о положении в Абхазии и Южной Осетии – двух автономий в составе Грузинской республики. Сегодня свыше 90% населения этих территорий выступают за вхождение в состав Российской Федерации, уже являясь российскими гражданами. Государство Грузия оказалось не в состоянии (впрочем, это справедливо для большинства представителей новых независимых государств) обеспечить даже минимальный уровень социально-экономического благосостояния населения данных территорий1.

Сегодня Россия, учитывая свое влияние на пространстве СНГ и возросший авторитет в мире, способна активизировать свое политическое давление на Грузию с целью признать независимость указанных автономий. Ситуация, когда власти и население исторически принадлежащей России территории высказываются за возвращение ее в состав Российского государства, а политическая элита последней не предпринимает никаких активных действий для осуществления этого законного права, вызывает, по меньшей мере, недоумение. К тому же это явно противоречит постулированному в Концепции внешней политики принципу «всесторонней защиты прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом». Проблема во многом упирается в слабость политической воли высшего российского руководства. России на пространстве СНГ нужно действовать более решительно, навязывая порядок и интеграцию. Тем более, что Запад пока предпочитает считать СНГ традиционной сферой российских интересов.

Возвращаясь к анализу текста Концепции, несколько замечаний следует сделать и по поводу других региональных приоритетов, выделенных в качестве таковых в документе.

Во-первых, сомнения вызывает акцентирование внимания на роли и значимости ОБСЕ. Эта организация на сегодня уже давно не следует в русле общероссийской политики, не является, как это было в 70-80-е годы оплотом российской политики в мире. Наблюдается спад авторитета и влияния ОБСЕ в области безопасности, разоруженческой тематики, борьбы с угрозами. В этой связи России следовало бы пересмотреть свои взгляды на ОБСЕ в сторону признания за последней роли региональной организации, занимающейся преимущественно гуманитарной проблематикой. С другой стороны, в рамках этой структуры возможно обсуждение планов создания общеевропейской нестратегической ПРО с участием России. Если такие инициативы будут поддержаны, то соответствующие положения по их реализации могли бы присутствовать в тексте Концепции.

Во-вторых, необходимо пересмотреть модели взаимоотношений с такими структурами как НАТО и ЕС. На важность установления взаимосвязи между этими структурами и применения единого подхода к принципам сотрудничества с ними сегодня указывают специалисты1. В частности, речь идет о понимании процесса расширения НАТО и ЕС как единого процесса, лишенного антироссийской направленности и в то же время преследующего собственные цели, связанные с укреплением безопасности в Европе. Как уже отмечалось ранее, отношения с Европой сегодня занимают магистральное направление российской внешней политики. Проблема заключается в том, что Россия до сих пор не может четко определить для себя приемлемый формат европейской интеграции. В этой связи представляется целесообразным включить в текст Концепции изложение того, что конкретно Россия хотела бы от ЕС и на каких условиях возможна интеграция. Это способствовало бы устранению ряда домыслов и слухов, влиянию которых оказываются подвержены некоторые европейские лидеры по поводу политики России. В корректировке нуждается и заявленная в Концепции цель российской внешней политики на европейском направлении, которая в формулировке «создание стабильной и демократической системы общеевропейской безопасности и сотрудничества», с одной стороны слишком глобальна, а с другой – недостаточно конкретна.

Что касается взаимодействия с блоком НАТО и его лидером – США, то не соответствующим времени и обстановке является общее недоверие и антиамериканизм, пронизывающие текст Концепции. Из документа следует исключить параграф, касающийся значимости соблюдения Договора 1972 года об ограничении систем противоракетной обороны (Договор о ПРО).

В Концепции слабо очерчены конкретные сферы, в которых российско-американское сотрудничество могло бы быть успешным и о которых шла речь в выше. Представляется целесообразным дополнить ими соответствующие главы Концепции. Одновременно с этим должен быть решен вопрос об отношении к расширению НАТО. Сегодня крайне неконструктивной будет выглядеть позиция однозначного неприятия процесса расширения Альянса. Россия сама неоднократно заявляла о том, что не исключает своего возможного присоединения к структуре НАТО в качестве полноправного члена2. В контексте европейской направленности внешней политики России, учитывая будущие результаты европейской интеграции, такая цель вполне могла бы быть обозначена и даже закреплена в Концепции внешней политики. Однако нужно иметь в виду негативное отношение большей части военной элиты самой России к подобного рода планам, поэтому такое решение должно быть принято лишь в комплексе мер по проведению реформы вооруженных сил, кардинальному пересмотру Военной доктрины и Концепции национальной безопасности.

Наконец, в-третьих, как уже было сказано ранее, другие региональные направления российской внешней политики изложены весьма фрагментарно и непоследовательно. Это в первую очередь касается отношений с Ираном, африканскими государствами, Северной Кореей.

Отношениям с Ираном следовало бы уделить сейчас отдельное место в Концепции. Развязывание очередной военной кампании США в этом государстве не будет способствовать общему оздоровлению ситуации в Азии. Поэтому России необходимо привлечь такие заинтересованные государства как Индия, Китай и ряд стран СНГ к обсуждению приемлемого варианта решения иранского кризиса. Очевидно, что обладание Ираном оружием массового уничтожения, в первую очередь, атомным оружием, не может не влиять на обстановку в регионе. Учитывая реальную вероятность того, что Иран им уже обладает, России нужно продолжить поиск приемлемого для иранского руководства варианта отказа от дальнейших работ на этом направлении, с допуском международных инспекторов МАГАТЕ в страну. При этом Россия могла бы выступить гарантом безопасности суверенитета и целостности Ирана, таким образом, разрядив взрывоопасную ситуацию в Азии. Не секрет, что во многом создавшаяся ситуация – результат недальновидной политики нынешних иранских властей, не стремящихся к урегулированию ситуации. Имея рычаги влияния в регионе, Россия обязана проводить разъяснительную политику, направленную на предотвращение эскалации конфликта. Контуры этой политики должны быть изложены в обновленной Концепции внешней политики.

Другое важное направление – страны африканского континента. Как представляется, Россия могла бы тезисно изложить заблаговременно согласованные с развитыми странами предложения по выводу этого региона из общего кризисного состояния. Как представляется, наиболее эффективным будет провести такое согласование через механизмы «восьмерки», использовав для этого свое право председателя этой организации в 2006 году.

Наконец, решение проблемы Северной Кореи также должно быть в поле зрения российской внешней политики. Стратегия действий на этом направлении в целом должна быть идентичной соответствующей стратегии по Ирану.

Таким образом, приведенные аргументы органично вписываются в целом не утратившую своей актуальности внешнеполитическую доктрину России. Конечно, стране и, прежде всего ее политической элите, нужно согласованно работать на пространстве мировой политики. Как представляется, обновленная и более соответствующая времени Концепция внешней политики РФ способна обеспечить подобное согласование на требуемом уровне.