Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Земли водного фонда и земли запаса
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   23
Глава XVIII. ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА,

^ ЗЕМЛИ ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЛИ ЗАПАСА


Статья 101. Земли лесного фонда


Комментарий к статье 101


Значение земель лесного фонда обусловливается тем, что они занимают больше половины территории России (59%). Общая площадь - 838 млн. га. Правовой режим земель лесного фонда во многом обусловлен правовым режимом расположенных на них лесов.

В соответствии со ст. 3 ЗК к отношениям по охране лесов, вод применяется, соответственно, лесное, водное законодательство. К земельным отношениям указанное законодательство применяется, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Базовый акт лесного законодательства - ЛК. Базируясь на конституционных нормах, ЛК устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.

При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение; нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству РФ (преамбула и ст. 1 ЛК).

Размежевание земельного, лесного и других отраслей права имеет немаловажное значение, при этом согласно ЛК:

1) лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

2) лесное и земельное законодательство - отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;

3) гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи ЛК - отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности (ст. 5 ЛК);

4) гражданское и иное законодательство РФ - отношения по использованию различных видов лесной продукции.

ЗК и ЛК устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т.п. В условиях перехода к рыночным отношениям необходимо четко отграничивать разные виды отношений - земельные, лесные, имущественные и другие - друг от друга, обеспечить их упорядочение в интересах рационального земле- и лесопользования, защиты прав и свобод человека.

Согласно ст. 129 ГК природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.

Объектами лесных отношений согласно ЛК признаются лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность (ст. 6 ЛК). В ЛК предусматривается понятие лесного фонда. Это все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (ст. 7 ЛК).

Согласно ЛК границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законодательством РФ (ст. 7 и ст. 9 ЛК).

Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части лесного фонда в собственность субъекта РФ. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать на землях лесного фонда, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться, однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов РФ в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.

Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с ЛК на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Лесопользователи обязаны соблюдать условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

Земли лесного фонда бывают лесными и нелесными (ст. 8 ЛК). К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами).

К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (просеки, дороги, сельскохозяйственные угодья), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда, болота, каменистые россыпи и другие неудобные для использования земли.

При переводе лесных земель в нелесные земли возмещаются потери лесного хозяйства на основании п. 6 ст. 58 ЗК.

В связи с участившимися случаями изъятия земель лесного фонда Минприроды России направило своим территориальным органам 21.02.2001 письмо о государственной экологической экспертизе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные земли.

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования - заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательской работы, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.

Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры) возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах (ст. 82 ЛК).

Особенности и виды использования участков лесного фонда при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами России, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Учитывая понимание леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, основные требования к использованию земель лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию. Они сводятся к следующему:

1) обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

2) сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;

3) установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;

4) платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;

5) воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;

6) сохранение биологического многообразия, объектов историко-культурного и природного наследия;

7) рациональное использование земель лесного фонда (ст. 79 ЛК).

Многие обязанности лесопользователей при осуществлении ими лесопользования связаны с обязанностями по охране соответствующих земель (ст. 83 ЛК).

Выделяются леса первой, второй и третьей групп. Могут быть в лесах указанных групп выделены особо защитные земельные участки с ограниченным режимом - берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водоемов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений.

К первой группе относятся леса, основным назначением которых является выполнение защитных функций, и леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы включают категории защитности:

1) запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ, запретные полосы для защиты нерестилищ ценных промысловых рыб; противоэрозионные леса, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры;

2) защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных, на малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды;

3) зеленые зоны поселений, памятники природы, леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков;

4) леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов;

5) особо ценные лесные массивы, лесоплодовые насаждения, притундровые леса.

Ко второй группе относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, леса, выполняющие оздоровительные и защитные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима пользования.

К третьей группе относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Эти леса разделяются на освоенные и резервные.

Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории в другую осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований по представлению федерального органа управления лесным хозяйством (ст. 55 - 60 ЛК).

Актуальным вопросом в настоящее время является перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом. Ежегодно десятки тысяч гектаров изымаются из земель лесного фонда для строительства дач, коммуникаций, градостроительства, особенно в Московской и Ленинградской областях.

С граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод, взимается плата на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда, которая направляется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства. В Московской области 28.07.1999 принят Закон "О плате за перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в Московской области" <*>.

--------------------------------

<*> Экологическая экспертиза и ОВОС. 2001. N 3.


Проведение на землях лесного фонда строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и не требующих перевода лесных земель в нелесные, осуществляются на основании разрешения лесхоза. В разрешении указываются наименование проводимых работ, сроки и условия их выполнения, требования к охране окружающей среды. Если выполнение работ связано с рубкой леса, то лесхоз выписывает лесорубочный билет.

В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2003 N 171-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации" (в ред. от 29.12.2004) <*> перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется в случае невозможности их дальнейшего использования по целевому назначению в силу утраты лесами их полезных природных свойств, прекращения нужд лесного хозяйства, а также в случае необходимости обеспечения обороны страны, безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики и размещения в установленном порядке объектов здравоохранения, объектов культурного, жилищно-коммунального, социально-бытового назначения и в иных установленных земельным и лесным законодательством РФ случаях.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4857; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.


Строительство объектов недвижимости и не относящихся к объектам недвижимости сооружений на этих участках допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Площадь участка лесного фонда, занятого под строительство недвижимости, и не относящихся к объектам недвижимости сооружений не может превышать десять процентов общей площади участка лесного фонда, предоставленного для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей (ст. 123 ЛК).

Новым правовым институтом, закрепляемым законодательством России, предоставляющим гражданам значительные полномочия в области земельных отношений, является древесно-кустарниковая растительность. Она не входит в лесной фонд, но является объектом лесных отношений. Древесно-кустарниковая растительность расположена на:

1) землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;

2) землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);

3) землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов - они не входят в лесной фонд, охватываются парколесоустройством и используются прежде всего органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления);

4) землях водного фонда (на полосах отводов каналов);

5) землях иных категорий (ст. 11 ЛК).

Главное последствие выведения древесно-кустарниковой растительности за скобки лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно-кустарниковой растительностью: если оборот лесного фонда, купля-продажа, залог и другие сделки, влекущие отчуждение участков лесного фонда, не допускаются, поскольку лесной фонд находится согласно ЛК в федеральной собственности, то древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством РФ.

Если древесно-кустарниковая растительность расположена на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, то она принадлежит им на праве собственности со многими вытекающими из этого последствиями. Тем не менее собственник этой растительности обязан соблюдать требования лесного законодательства и законодательства о растительном мире, выполнять обязанности лесопользователей.

Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Таким образом, со временем и по мере развития частной земельной собственности возрастают масштабы и площади древесно-кустарниковой растительности, распоряжение которой осуществляется свободно (ст. 20, 134 - 136 ЛК).

На землях сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковая растительность предназначена для защиты от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных и водорегулирующих свойств. Поэтому рубки ухода, реконструкции, обновления, санитарные рубки должны здесь обеспечивать выполнение этих функций.

На землях железнодорожного транспорта древесно-кустарниковая растительность предназначается для защиты магистралей от заносов, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства указанной древесно-кустарниковой растительности осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, который и определяет порядок проведения рубок здесь и осуществляет государственный контроль наряду с другими государственными органами исполнительной власти.

Расположенная на полосах отвода автомобильных дорог и каналов древесно-кустарниковая растительность также имеет свои специфические задачи и режим использования.

Государственный контроль за этой растительностью осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, федеральным органом управления лесным хозяйством и государственным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды <*>.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.


Правительством РФ принято Постановление от 17.11.2004 N 647 "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных площадей в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4665.


Статья 102. Земли водного фонда


Комментарий к статье 102


Базовый акт водного законодательства - ВК, согласно которому воды считаются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Подобно лесному законодательству, водное законодательство взаимодействует с нормами международного права (являющимися составной частью российской правовой системы), с гражданским, санитарным, земельным, административным, финансовым законодательством. В частности, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются не водным, а гражданским и иными отраслями законодательства.

Объектом водных отношений согласно ст. 7 ВК считается водный объект или его часть. Поверхностные воды и земли, покрытые ими, и сопряженные с ними дно и берега водного объекта рассматриваются как единый водный объект (поэтому проблемы регулирования водных отношений тесно связаны с проблемами земельного права).

Совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, образуют водный фонд. Как и земельный кадастр, государственный водный кадастр - это свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Кадастр ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.

Поскольку порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК и водным законодательством (п. 4 ст. 102 ЗК), важно понять взаимодействие этих отраслей российского законодательства и сопоставить нормы ЗК и ВК.

Объектами водных отношений являются наряду с другими обособленные водные объекты - замкнутые, небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным законодательством.

Понятие обособленного водного объекта является важным для определения его режима: обособленный водный объект относится к недвижимому имуществу и является составной частью земельного участка. Если продажа, залог и совершение других сделок, которые могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются, то обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством (ст. 12 - 22 ВК).

Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в области земельных и водных отношений (а они, как следует из законодательства, немаловажны для надлежащей организации земельных отношений - ст. 9 - 10 ЗК) определяется земельным и водным законодательством, а при необходимости - заключенными в соответствии с ними договорами. В РФ устанавливается государственная собственность на водные объекты, которая может быть федеральной или субъекта РФ <*>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юридический Дом "Юстицинформ", 2002.


<*> См.: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.


Муниципальная и частная собственность допускается на обособленные водные объекты. Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект. В муниципальной собственности - городских и сельских поселений, других муниципальных образований - находятся воды, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления (ст. 39, 40 ВК).

В ст. 12 ВК предусматривается следующее.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.